“梁氏憲草”對(duì)西方憲法理論的引進(jìn)與改造

王 軍

(廣州市監(jiān)察局 第二監(jiān)察室， 廣東 廣州 510046)

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“梁氏憲草”對(duì)西方憲法理論的引進(jìn)與改造

王 軍

(廣州市監(jiān)察局 第二監(jiān)察室， 廣東 廣州 510046)

憲法作為國家的根本大法，不僅應(yīng)當(dāng)是審慎制定的良善之法，更不可朝令夕改。1913年，梁啟超以《進(jìn)步黨擬中華民國憲法草案》作為進(jìn)步黨參與立憲的政治主張。緣何梁氏在憲法草案中放棄君主立憲制而采納民主共和制，由對(duì)美國聯(lián)邦制之偏好轉(zhuǎn)向了單一制國家結(jié)構(gòu)，不采用責(zé)任內(nèi)閣制而提倡總統(tǒng)制？這當(dāng)中體現(xiàn)了立憲中各派政治角力相互妥協(xié)、國家權(quán)力相互制衡的過程。也啟發(fā)了當(dāng)今開展法治建設(shè)不可僅移植國外法律，吸收國外法治思想，更為必要的是須建立起超越政治與黨派權(quán)力的憲法權(quán)威，實(shí)現(xiàn)對(duì)憲法理念的本土化改造。

憲法草案； 權(quán)力制衡理論； 梁啟超

一、時(shí)代背景

“梁氏憲草”是梁啟超于1913年以中華民國進(jìn)步黨名義擬定的憲法草案，旨在提出梁啟超及其進(jìn)步黨對(duì)當(dāng)時(shí)中華民國憲政體制的政治主張，體現(xiàn)國家權(quán)力制衡的思想。研究這份憲法草案，需要熟悉當(dāng)時(shí)立憲的歷史和時(shí)代背景。

(一)梁啟超立憲救國的思想

在1898年以君主立憲制為主要內(nèi)容的戊戌變法失敗后，作為改良派代表的梁啟超流亡日本，期間他仍然堅(jiān)定君主立憲制的政治主張。1912年中華民國臨時(shí)政府成立，標(biāo)志著民主共和成為社會(huì)現(xiàn)實(shí)，梁啟超隨之放棄君主立憲制，主張民主共和制。1912年梁啟超在流亡日本15年后，回到中國，隨之加入共和黨，合并共和黨、民主黨和統(tǒng)一黨，成立進(jìn)步黨。進(jìn)步黨作為中間勢力躋身中華民國初期的政治舞臺(tái)。梁啟超希望通過政黨政治的方式，將其所考察的國外立憲成果以及自己的憲政主張形成憲法草案，并希望付諸實(shí)施。

(二)民初憲政具體制度的爭議

中華民國臨時(shí)政府成立后，中國應(yīng)當(dāng)如何實(shí)施憲政，各政治黨派均提出自身的主張。但是在關(guān)鍵的政權(quán)組織形式方面，主要存在總統(tǒng)制與責(zé)任內(nèi)閣制的爭論?？偨y(tǒng)制主要以袁世凱為代表的官僚派，仍然保守中國三千年的封建思想，企圖總統(tǒng)一權(quán)獨(dú)大，限制議會(huì)的彈劾權(quán)和不信任票投票權(quán)，這也為袁世凱后來的獨(dú)裁統(tǒng)治埋下伏筆。責(zé)任內(nèi)閣制的主張以革命黨人即后期的國民黨人為代表。因?yàn)楫?dāng)時(shí)孫中山讓位于袁世凱，希望借助袁世凱這個(gè)政治強(qiáng)人穩(wěn)定政局，故主張建立由議會(huì)選舉產(chǎn)生的人員擔(dān)任國務(wù)員，并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，建立虛位的總統(tǒng)。但是政治本身需要妥協(xié)，沒有絕對(duì)的贏和絕對(duì)的輸，這時(shí)候就迫切需要以梁啟超為代表的進(jìn)步黨進(jìn)行憲政方案的調(diào)和。梁啟超的憲政草案就是在這樣的政治背景下產(chǎn)生的。

(三)民初憲政的法律文化基礎(chǔ)

中國具有三千年的封建歷史傳統(tǒng)和閉關(guān)鎖國的歷史，中國人對(duì)憲法、憲政知之甚少，已經(jīng)習(xí)慣于中央集權(quán)和獨(dú)裁專制的統(tǒng)治模式，導(dǎo)致中國清朝末年在歐美艦船利炮之前，極為孱弱。中國迫切需要通過歐美憲法學(xué)說的傳播，立憲思想的爭論，喚起國人對(duì)憲政這個(gè)事物的關(guān)注和擁護(hù)。在介紹西方憲法制度及學(xué)說方面，梁啟超的《各國憲法異同論》《論立法權(quán)》《憲法之三大精神》《法理大家孟德斯鳩之學(xué)說》等，系統(tǒng)向國人介紹西方的憲政學(xué)說。這一切都為梁啟超憲法草案的出臺(tái)奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)輿論基礎(chǔ)和法律文化基礎(chǔ)。

二、憲法觀念的“引”與“立”

(一)從無到有的“一紙憲法”

梁氏首倡“立憲”可追溯到他在1898年末逃亡日本之后，在所撰寫的長文《戊戌政變記》中，建議借鑒日本的維新變法，并制定憲法。而后在《立憲法議》一文，梁啟超系統(tǒng)闡明憲法的概念、涵義、價(jià)值和意義，并第一次提出憲法是國家的根本大法。由此，中國立憲的思潮開始興起。

梁啟超引入立憲政體的概念，也被稱為“有限權(quán)之政體”，用以與專制政體比較?！坝邢迿?quán)云者，君有君之權(quán)，權(quán)有限；官有官之權(quán)，權(quán)有限；民有民之權(quán)，權(quán)有限。故各國憲法，皆首言君主通知之大權(quán)及皇位繼襲之典例，明君之權(quán)限也；次言政府及地方政治之職分，明官之權(quán)限也；次言議會(huì)職分及人民自由也”。[1]

此后，梁氏在《清議報(bào)》《新民叢報(bào)》發(fā)表《各國憲法異同論》和《立憲法議》等大量法學(xué)文章。在梁啟超所有的法學(xué)著說中，尤以憲法學(xué)著述為甚。在民國初期，梁啟超提出“制定憲法，為國民第一大業(yè)”，發(fā)表憲法論著，大力推行立憲，并于1913年代表進(jìn)步黨草擬憲法草案，投身于組建政黨傳播立憲理念的政治活動(dòng)中。

(二)權(quán)力危機(jī)中的憲法存續(xù)問題

梁啟超一直認(rèn)為，國家政局要走上正確的道路，必須首先頒布憲法。在辛亥革命當(dāng)時(shí)，革命黨人是創(chuàng)造民國的主要力量，軍閥官僚附和共和，立憲黨人積極鼓動(dòng)贊助，構(gòu)成中華民國速成的主要?jiǎng)恿?。中華民國成立后，政治勢力主要體現(xiàn)為此三大派。在中國帝制廢除的時(shí)代，政治勢力的發(fā)展和鞏固，不僅需要黨派權(quán)柄在握，也需要以憲法對(duì)權(quán)力的正統(tǒng)性進(jìn)行確認(rèn)。

然而梁啟超想憑借他一己之力在民國初年推行國民制憲，尚難以實(shí)現(xiàn)。辛亥革命的爆發(fā)，是三千年時(shí)勢的大變——不僅是統(tǒng)治者權(quán)力的更迭，更是憲法權(quán)威的新塑。革命后的中國本也可以參考美國式的以制憲為中心的共和之路，遺憾的是各派政治勢力定國安邦并不以立憲為路徑，而是開展了對(duì)國家最高權(quán)力的相互爭奪。無論總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制的爭議，其本質(zhì)都是圍繞國家權(quán)力進(jìn)行的爭斗。

在尚未立憲之前，袁世凱要求國會(huì)兩黨先選舉總統(tǒng)，立憲黨人竟然舍棄臨時(shí)約法精神，為將袁世凱推上總統(tǒng)寶座，提前通過總統(tǒng)選舉法，議會(huì)民主制苦心建立起來的法治基礎(chǔ)損失殆盡。進(jìn)步黨人唯恐國家會(huì)被革命后高漲的民主浪潮和地方自治弄得四分五裂，竟也妥協(xié)認(rèn)為建立強(qiáng)大的中央集權(quán)政府只有袁世凱。國民黨人和進(jìn)步黨人將最緊要的憲法的至高性地位置于次位。以為鞏固了權(quán)力，天下便可穩(wěn)定，卻以犧牲憲法權(quán)威用以緩解權(quán)力危機(jī)。

即使在袁世凱倒臺(tái)后，無論是國民黨還是進(jìn)步黨都未能把心思放在重塑法統(tǒng)，訂立新憲法上。而是忙于兩黨爭權(quán)，互相搶奪地盤。同盟會(huì)派的人希望內(nèi)閣落入本黨手中，大力擴(kuò)張本黨勢力。其他黨派的人，也擔(dān)心內(nèi)閣被操之于同盟會(huì)派手中[2]。梁啟超在制定“梁氏憲草”時(shí)也變得熱衷于組織政黨，以爭取國會(huì)議員多數(shù)，這樣便可由進(jìn)步黨組閣，執(zhí)掌全國統(tǒng)治權(quán)，遏制地方各省的自治傾向。梁啟超等人抱著入主內(nèi)閣的目的，先“投靠”袁世凱，后“力挺”段祺瑞，委曲求全，卻反被軍閥政治力量所利用?！傲菏蠎棽荨钡牟輸M和制定反映了憲法觀念及意識(shí)在民國初年中國有所高漲的事實(shí)，也體現(xiàn)出憲法理念因工具理性所導(dǎo)致的妥協(xié)性，梁氏等立憲黨人對(duì)權(quán)力的迷信使憲法實(shí)質(zhì)上淪為權(quán)力的附庸。

(三)工具理性主導(dǎo)下憲法理念的流變

早年梁啟超擔(dān)憂以流血革命建立起來的共和制度會(huì)效仿法國革命走上專政的暴虐之路。梁啟超認(rèn)為暴力革命“決非能得共和，反得專制”。德國政治家波倫哈克認(rèn)為：“因于習(xí)慣而得共和政體者常安，因于革命而得共和政體者常危?！盵3]但是，適逢革命思潮迭起，鄒容《革命軍》指出，“革命者，天演之公例也。革命者，世界之公理也。革命者，爭存爭亡過渡時(shí)代之要義也。革命者，順乎天而應(yīng)乎人者也”[4]。此時(shí)梁啟超開始對(duì)溫和改良的立場感到猶豫，或迫于時(shí)局壓力轉(zhuǎn)向革命派的陣營，以立憲的行為冠以革命之實(shí)。

而到了民國初年，梁啟超推行立憲體制的道路較為曲折。他曾經(jīng)輕視立憲，轉(zhuǎn)而擁護(hù)袁世凱，大力主張建立堅(jiān)強(qiáng)有力的政府。立憲派縱容袁世凱的野心，卻忘記早先所堅(jiān)持的權(quán)力制衡的理念，推波助瀾地促成袁世凱稱帝。直到此時(shí)，梁啟超徹悟未能堅(jiān)持立憲：“吾儕平昔持論，只問政體，不問國體。故以為政體誠能立憲，則無論國體為君主為共和，無一而不可也。政體而非立憲，則無論國體為君主為共和，無一而可也?！盵5]

辛亥革命后，梁啟超重返國民立憲改造中國的路徑，遇到民國九年吳佩孚7月直皖之戰(zhàn)，吳佩孚召集國會(huì)，希望梁啟超擬定憲法，梁啟超仍然堅(jiān)持不立憲不能定國平內(nèi)亂的工具理性主義觀點(diǎn)。[6]他認(rèn)為中國的主要問題在沒有憲法，有了憲法，便可以根絕軍閥的斗爭，結(jié)束內(nèi)亂。[7]可惜其立憲的主張?jiān)诿駠跄暧绊懥Ψ浅Ｎ⑷酰跔幟駲?quán)與興民權(quán)、內(nèi)閣制與總統(tǒng)制、聯(lián)省自治與中央集權(quán)等權(quán)力困局中淹沒。

這并不能歸結(jié)為梁啟超一人的過錯(cuò)，沒有堅(jiān)守他的立憲理念，而是全然依賴自認(rèn)為足以安定政局的權(quán)力中樞。從民初社會(huì)輿論看來，中國各派勢力對(duì)法治并未引起重視，更別說立憲。其一是民眾未嘗認(rèn)識(shí)到憲法權(quán)威；其二立憲派和革命派對(duì)待憲法的態(tài)度具有工具理性特點(diǎn)，即憲法只是為政治權(quán)力服務(wù)的。民初政治的最高原則依然是傳統(tǒng)的“有道”還是“無道”，而非“合法”或“違法”。民初的中國不是沒有法統(tǒng)，但是無論約法或是法律最后都成為黨派軍閥奪取權(quán)力的工具。中國關(guān)心政治的人從向往法治，轉(zhuǎn)而懷疑法治、輕視法治。

三、為改而改的“改造”

(一)梁氏對(duì)自己歷來權(quán)力制衡理論之偏離

梁啟超所引入的西方權(quán)力制衡思想，竭力介紹盧梭“天賦人權(quán)”——“人生而有平等之權(quán)，即生而當(dāng)享自由之福，此天之所以與我，無貴賤一也”。[8]271當(dāng)時(shí)梁啟超宣揚(yáng)的天賦人權(quán)論，傳播了人民主權(quán)的思想，但同時(shí)也對(duì)傳統(tǒng)的“皇權(quán)至上”舊說產(chǎn)生有力的沖擊。梁啟超認(rèn)為孟德斯鳩的國家學(xué)說是“實(shí)政法學(xué)之天使也”[8]270-271。梁啟超據(jù)此嚴(yán)厲批判數(shù)千年來的中國專制政體，認(rèn)為專制是亡國之總根源。他提出中國政治轉(zhuǎn)型的最佳方案，應(yīng)當(dāng)是君主立憲制下的三權(quán)分立?！胺菜^國家者，必立法、行政、司法三機(jī)關(guān)具備?！盵9]也即所謂“真國家”，應(yīng)當(dāng)實(shí)行三權(quán)分立，使權(quán)力互相制衡，表明當(dāng)時(shí)的梁啟超摒棄君主專制政體，將西方近代三權(quán)分立學(xué)說視為良藥。但隨著伯倫知理提出的“強(qiáng)政府”思想對(duì)梁啟超憲法觀念的影響，他又提出國家觀念應(yīng)當(dāng)是國民所應(yīng)該具備的素質(zhì)，“皆以愛國為第一之義務(wù)，而盛強(qiáng)之國乃立”，直到擬定“梁氏憲草”時(shí)他力倡“國家主義”。

(二)政治謀略左右憲法理念

梁啟超對(duì)西方政府權(quán)力制衡理論改造歷程被認(rèn)為是流質(zhì)多變，這也說明梁氏注重對(duì)他國學(xué)說與本土資源的融合，力圖針對(duì)中國立憲實(shí)況提出有創(chuàng)建性的法律思想。只是梁氏在對(duì)現(xiàn)實(shí)的估計(jì)和時(shí)局的把握上判斷有失誤，這也顯示出梁氏在亂世中易向強(qiáng)權(quán)意見妥協(xié)，使得其主張不得一以貫之。例如，對(duì)于立法與行政的關(guān)系，梁啟超曾在《責(zé)任內(nèi)閣釋義》撰文，主張國務(wù)大臣應(yīng)當(dāng)對(duì)國家負(fù)責(zé)，而不主張國務(wù)大臣對(duì)君主負(fù)責(zé)，也不主張國務(wù)大臣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。他繼而認(rèn)為，國家并非議會(huì)所有，國事也不是議會(huì)私事，因此，議會(huì)不能讓政府對(duì)它負(fù)責(zé)。但“梁氏憲草”第66條卻規(guī)定國務(wù)大臣對(duì)眾議院擔(dān)負(fù)責(zé)任。對(duì)此，梁啟超沒有作出解釋，有可能最終的立法設(shè)計(jì)是吸取進(jìn)步黨大部分意見的結(jié)果，導(dǎo)致梁啟超變更早先對(duì)國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)想。

梁啟超在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)支持袁世凱加強(qiáng)政治權(quán)力的控制，即便當(dāng)時(shí)國民黨在議會(huì)中占據(jù)多數(shù)席位，梁啟超也不愿讓國民黨組閣。這導(dǎo)致1914年袁世凱所立《中華民國約法》昭然若揭地?cái)U(kuò)張總統(tǒng)權(quán)力，縮小議會(huì)立法權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)，廢除責(zé)任內(nèi)閣制為總統(tǒng)制，仿效美國在總統(tǒng)之下設(shè)立“國務(wù)卿”。事實(shí)上意味著獨(dú)裁性元首制的形成。1915年1月，中華民國《大總統(tǒng)選舉法修正案》的頒布實(shí)施，在立法上確定袁世凱成為終身獨(dú)裁元首。

(三)權(quán)力改造受制于時(shí)政變革

1. 中央權(quán)力與地方權(quán)力之關(guān)系

“梁氏憲草”訂立時(shí)，“國家主義”大倡其道，中央集權(quán)思想正成為立憲的主流導(dǎo)向，“梁氏憲草”第一章“國家結(jié)構(gòu)形式”中，梁啟超主張單一制的國家結(jié)構(gòu)，斷然否定聯(lián)邦制。在“梁氏憲草”第1條的“立法說明”里，梁啟超提出：“共和國加統(tǒng)一兩字者，示別于聯(lián)邦制也”，這表明憲草的指導(dǎo)思想是以國家之大一統(tǒng)為核心。甚至于，在憲草中根本沒有地方制度章節(jié)，在當(dāng)時(shí)的梁啟超看來“地方制度以法律定之而已足，不必以入憲法也”。但是梁啟超的中央集權(quán)、國家主義主張又并不反對(duì)仿照美國強(qiáng)中央政府的掌權(quán)之路。早在《新大陸游記》一書中，梁啟超就對(duì)美國“日趨于中央集權(quán)是也”的政治現(xiàn)狀贊譽(yù)有加，隱含了梁氏中央集權(quán)思想的傾向。

“梁氏憲草”體現(xiàn)出的“國家主義”態(tài)度，適當(dāng)限制國會(huì)權(quán)力，建設(shè)“強(qiáng)善政府”的制憲理念，客觀上也比較符合當(dāng)時(shí)袁世凱的制憲愿望，體現(xiàn)了資產(chǎn)階級(jí)上層的意志，迎合北洋軍閥的要求和愿望。但出乎意料的是，1912年袁世凱宣任臨時(shí)大總統(tǒng)后不斷加劇個(gè)人獨(dú)裁統(tǒng)治，此時(shí)聯(lián)邦制又被用以牽制袁世凱濫施權(quán)力的工具。1916年袁世凱稱帝失敗后，地方制度(即省憲)是否入憲旋即成為國民續(xù)議憲法草案的話題，贊成與反對(duì)之聲均有。在兩派陣營中梁啟超作為贊成“聯(lián)省自治”的一方，反對(duì)中央干涉各省事務(wù)。

2. 立法權(quán)力與行政權(quán)力之關(guān)系

“梁氏憲草”效法1875年法國憲法，規(guī)定總統(tǒng)為法律上的國家元首，而政治責(zé)任由國務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)閣制。法國總統(tǒng)作為國家元首，享有廣泛的權(quán)力，總統(tǒng)在征得參議院同意后，有權(quán)提前解散眾議院，但總統(tǒng)簽署每項(xiàng)命令，必須由部長一人副署，部長就政府的政策對(duì)兩院承擔(dān)連帶責(zé)任。梁啟超憲草“第4章國會(huì)”“第5章總統(tǒng)”“第6章國務(wù)員”分別規(guī)定國會(huì)、總統(tǒng)和國務(wù)員。例如第5章規(guī)定：大總統(tǒng)對(duì)外代表國家，“提出議案于國會(huì)”“公布法律”“牒集臨時(shí)國會(huì)”、掌握軍權(quán)以及“經(jīng)國家顧問院之同意，得解散國會(huì)兩院或一院”等權(quán)力。第6章又規(guī)定“國務(wù)員贊襄總統(tǒng)，對(duì)于眾議院擔(dān)負(fù)責(zé)任”“大總統(tǒng)所發(fā)關(guān)于國務(wù)之文書，須經(jīng)國務(wù)員一人之上副署”。因此，政府實(shí)質(zhì)上是由國務(wù)員負(fù)政治責(zé)任的責(zé)任內(nèi)閣制。但是，法國在歷史演變中，總統(tǒng)的權(quán)力逐漸減少，成為名副其實(shí)的責(zé)任內(nèi)閣。而“梁氏憲草”對(duì)于總統(tǒng)權(quán)力的態(tài)度，卻又多少受到美國總統(tǒng)制的影響。在美國的政治體制下，總統(tǒng)行使行政權(quán)，在憲法所定的范圍內(nèi)自由行使權(quán)力，不必顧及議會(huì)贊同或反對(duì)的意見，國務(wù)員只對(duì)總統(tǒng)負(fù)政治責(zé)任，總統(tǒng)和國務(wù)員都不能擔(dān)任國會(huì)議員。梁啟超之“國家主義”體現(xiàn)出“政府主義”色彩，其目的是擴(kuò)大政府權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)強(qiáng)盛國家，對(duì)于總統(tǒng)權(quán)力梁氏始終抱以希望和期許。

“梁氏憲草”規(guī)定總統(tǒng)有解散國會(huì)兩院的權(quán)力。憲草第50條規(guī)定：“大總統(tǒng)經(jīng)國家顧問院之同意，得解散國會(huì)兩院或一院。但自解散之日起，須于一個(gè)月內(nèi)行總選舉，于五個(gè)月內(nèi)牒集新國會(huì)?！绷簡⒊岢鲂Хū壤麜r(shí)憲法體制，規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)解散兩院。換言之，在不需要獲得參議院同意的前提下，總統(tǒng)有權(quán)解散眾議院。假如兩院黨派狀態(tài)相同，政府所堅(jiān)持的政策，或許的確有理由，但兩院都持反對(duì)意見，政府欲訴諸于民意，則必須解散眾議院，而根本不可能得到參議院的同意。如果這樣，總統(tǒng)有解散權(quán)也相當(dāng)于沒有解散權(quán)。按照梁啟超力主的“國家主義”思想，要建設(shè)強(qiáng)善政府，政府必須強(qiáng)大有力。如果不賦予政府解散權(quán)，則政府難以將強(qiáng)善政策貫徹始終。[10]因此，“梁氏憲草”并未對(duì)解散權(quán)作過多的限制，只要經(jīng)國家顧問院同意就可以行使。

3. 公民權(quán)利與政府權(quán)力之關(guān)系

在“梁氏憲草”中，梁啟超認(rèn)為人身自由、言論、集會(huì)、結(jié)社自由等固然應(yīng)當(dāng)列入憲法，除了第9條為規(guī)定政府有保障人民平等權(quán)利及訴訟權(quán)利，但是憲草其余各條所規(guī)定的都是國家所不得干涉的權(quán)利，比如公民的請?jiān)?、集?huì)、結(jié)社、言論、著述、居住等權(quán)利。不過“梁氏憲草”里并未規(guī)定參政權(quán)。其次，在憲草中將納租稅、服兵役兩項(xiàng)義務(wù)性規(guī)定放在基本權(quán)利條款之前，將“從事一切公職之權(quán)利”規(guī)定為義務(wù)。最后，規(guī)定必要時(shí)對(duì)人民權(quán)利可以因法律而限制。憲草中經(jīng)常有見如“非依法律，不得”“于法律范圍內(nèi)”“依法律所定”“于法律所定”等措辭，強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)利的限制。在私擬憲草中，人民權(quán)利得到的關(guān)注普遍遠(yuǎn)比國家權(quán)力少，這似乎成為當(dāng)時(shí)的共識(shí)。換言之，也是默認(rèn)了政府依據(jù)法令便可對(duì)諸如請?jiān)笝?quán)、公職權(quán)等人民權(quán)利進(jìn)行限制。

四、樹立憲法權(quán)威乃立憲之本

(一)先立憲法之“最高權(quán)威”爾后始能“限權(quán)”

憲政首要解決的是制定一部國家根本大法。因此，參與制憲的政治黨派雖然有各自的政黨利益，但政黨在參與制定憲法過程不能以權(quán)力爭奪為立憲的評(píng)價(jià)坐標(biāo)。否則對(duì)權(quán)力的限制很可能顧此失彼。梁氏認(rèn)為只要制定了憲法，就可以按照憲法制的規(guī)定制衡國家權(quán)力，避免封建專制的復(fù)辟，但卻忽略在政治秩序的構(gòu)建過程樹立憲法的權(quán)威，并且憲法的權(quán)威應(yīng)當(dāng)高于中央權(quán)威與黨派權(quán)威，而不應(yīng)為兩者所鉗制、駕空。換言之，一國憲法要得到各政治黨派普遍接受，制定出來的規(guī)則并不是僅僅用于對(duì)權(quán)力進(jìn)行制度安排，當(dāng)然也不是因人或因黨立憲，而是要維護(hù)一種超越權(quán)力與黨派利益，并能牢牢駕馭國家權(quán)力的制度性權(quán)威。

“梁氏憲草”也不可避免地周旋于權(quán)力軸心，難以頂住政治權(quán)力斗爭的驅(qū)使，忽視建國立憲首當(dāng)其沖的是要維護(hù)中立性的制度權(quán)威。中華民國南京臨時(shí)政府制定的《政府組織大綱》中首次規(guī)定總統(tǒng)制，但因?yàn)閷O中山將總統(tǒng)讓給袁世凱，《中華民國臨時(shí)約法》又將總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制。其目的在于通過責(zé)任內(nèi)閣制制衡總統(tǒng)權(quán)力，并通過國民黨在議會(huì)的多數(shù)席位確保國民黨對(duì)國家政治的影響。當(dāng)時(shí)輿論激烈地批評(píng)，所謂“約法”是因黨因人立法。[11]國民黨以“憲法至上、天下為公”的名義牽制袁世凱的權(quán)力，討伐政治異己。進(jìn)步黨則積極借用袁世凱的勢力削弱國民黨的政治勢力，致使袁世凱逾越法治的底線，并進(jìn)行封建復(fù)辟。美國革命通過制定憲法達(dá)到“天下為公”的目的，但民國初期的中國并不是以憲法所確立的制度性安排進(jìn)行國家權(quán)力的制衡，而是通過國家權(quán)力的攫取達(dá)到限制、排斥政治對(duì)手權(quán)力的目的。

(二)在憲法框架內(nèi)鞏固“中央權(quán)威”

梁啟超為首的進(jìn)步黨人的制憲理想是采取“國家主義”，建設(shè)“強(qiáng)善政府”，適當(dāng)限制國會(huì)權(quán)力。梁氏“國家主義”救國方案的核心便是強(qiáng)調(diào)國家是一元的、絕對(duì)的和有效的權(quán)威，并以此為基礎(chǔ)推行高度集權(quán)的國家制度選擇和制度設(shè)計(jì)。這種國家權(quán)威的一元化反映在國家機(jī)構(gòu)的整體設(shè)置上就是中央集權(quán)，憲法限制國家權(quán)力的初衷在于維護(hù)中央權(quán)威。在此之外憲法權(quán)威沒有實(shí)質(zhì)的意義，也就是說，在中央而言，集中權(quán)力的主體是權(quán)威的中心，地方要服從中央的絕對(duì)權(quán)威。體現(xiàn)在國家和國民的關(guān)系上，國家意志當(dāng)然在國民意志之上，國民意志要堅(jiān)決服從國家意志，中央集權(quán)或者說是國家權(quán)威一元化的倫理基礎(chǔ)是國民個(gè)體對(duì)自由與權(quán)利的自我克制乃至自我犧牲。“梁氏憲草”中所提倡的“國家主義”也是梁啟超擁護(hù)袁世凱的理論依據(jù)，其基本的政治主張?jiān)谟诮?qiáng)固統(tǒng)一的集權(quán)國家，加強(qiáng)政府權(quán)力以保證政治秩序；主張國權(quán)高于民權(quán)，為維護(hù)國權(quán)的必要可以犧牲民權(quán)。[12]梁啟超在《憲法之三大精神》中討論國權(quán)與民權(quán)的關(guān)系時(shí)說過：“我中國今日固儼然共和矣，民權(quán)之論，洋洋盈耳，誠不憂其夭闕，所患者，甚囂塵上，鈍國權(quán)之作用，不獲整齊于內(nèi)競勝于外耳。故在今日，稍倚重國權(quán)主義以濟(jì)民權(quán)主義之窮，此憲法所宜采之精神也。”[13]在當(dāng)時(shí)看來，憲法擴(kuò)大總統(tǒng)的權(quán)力，限制國會(huì)權(quán)力和人民的權(quán)利，這剛好可以實(shí)現(xiàn)袁世凱總統(tǒng)專制獨(dú)裁的美夢，事實(shí)上也間接促成袁世凱獨(dú)攬中華民國總統(tǒng)大權(quán)，成為民初立憲史上的一場難以避免的浩劫。

立憲的精神在于，近代法治國家最高權(quán)威的轉(zhuǎn)移是從人治型統(tǒng)治轉(zhuǎn)向法理型的依憲法而治，在中央權(quán)威之上還應(yīng)有更高的法律規(guī)則，那便是憲法。也即在憲法的框架之內(nèi)，任何權(quán)力都必定受到制度性地制約。梁氏“強(qiáng)有力政府”的思想確實(shí)寄托民初中華兒女強(qiáng)國統(tǒng)一的期盼，作為一種“治國之術(shù)”“強(qiáng)善政府”的理念確實(shí)具有一定的現(xiàn)實(shí)必然性和歷史合理性。然而，一旦逾越憲法的規(guī)制，力圖偏離“政治軌道”，那么都很可能將國家權(quán)力帶入萬劫不復(fù)的誤區(qū)，甚至為人治打開權(quán)力的籬笆，讓專制獨(dú)裁之治大行其道。

(三)政黨依憲執(zhí)政維護(hù)“黨的權(quán)威”

梁啟超積極助推政黨政治實(shí)踐以啟動(dòng)立憲實(shí)施憲政之路，但梁氏組建政黨在于與國民黨實(shí)現(xiàn)兩黨政治。進(jìn)步黨成立后，并沒有對(duì)國民黨抱以和平協(xié)商政治的誠意，而是在國會(huì)中同國民黨圍繞大多數(shù)重大問題展開斗爭。例如，在制憲問題上，國民黨主張總統(tǒng)解散眾議院應(yīng)當(dāng)事先征得參議院的許可，進(jìn)步黨則針鋒相對(duì)地提出總統(tǒng)解散眾議院不需要經(jīng)過參議院同意；在內(nèi)閣制上，國民黨主張組織單純的政黨內(nèi)閣，只有眾議院議員才能成為內(nèi)閣的閣員。進(jìn)步黨則主張內(nèi)閣閣員應(yīng)由總統(tǒng)任命，不限于政黨。[14]總之，幾乎在所有的重大政治問題上進(jìn)步黨都會(huì)與國民黨相爭，而且立場基本上都是為袒護(hù)袁世凱的總統(tǒng)權(quán)威。與1913年進(jìn)步黨成立時(shí)所提綱領(lǐng)確實(shí)有較大的距離：“(1)采取國家主義，建設(shè)強(qiáng)善政府；(2)尊重人民公意，擁護(hù)法賦自由；(3)順應(yīng)世界大勢，增進(jìn)平和實(shí)利”。此時(shí)的政黨競爭比較像古代的朋黨之爭，政黨政治競爭僅僅是為了個(gè)別集團(tuán)或者個(gè)人的政治利益。

五、結(jié) 語

民初各派立憲人士私擬憲法之風(fēng)盛行，但憲法權(quán)威的意識(shí)在士紳、軍閥、各黨各派的權(quán)力博弈中并未能真正樹立起來，皆將立憲視同國家統(tǒng)治工具。在中國封建立法的傳統(tǒng)中，即便有法律之實(shí)，但統(tǒng)治者可以恣意逾越法律的規(guī)定，并按照人治的權(quán)力隨意制定、修改、廢除法律，將人治的威嚴(yán)凌駕于法律的權(quán)威之上。民初立憲過程的各種爭斗無一例外都是以權(quán)力相互制衡展開。然而，無論何種權(quán)力，如何在憲法的框架內(nèi)加強(qiáng)憲法的制度性權(quán)威，卻被放于次要位置，甚至于為倡言立憲救國的政黨和個(gè)人所忽視。任何權(quán)力都要尊重憲法，遵守憲法，任何權(quán)力都要在憲政的制度框架中得以制衡。在憲政的體制下，國家最高權(quán)威的轉(zhuǎn)移，應(yīng)以憲法為核心建立最高法律效力層級(jí)的統(tǒng)治秩序。誠如梁啟超所言，制度的選擇應(yīng)該“惟適是求”而不是“惟優(yōu)是求”，不論一種制度在理論設(shè)計(jì)上有多么完美，如果它不能適應(yīng)中國的國情，那么這種制度的移植，必然是不可取的。成也蕭何敗也蕭何，因循著“權(quán)力”二字，梁啟超對(duì)西方權(quán)力制衡思想的引進(jìn)和反復(fù)改造過程，在一定程度上也反映了西方憲政理論和制度輸入到中國后，與中國幾千年本土法治文化所發(fā)生的劇烈碰撞。

[1] 梁啟超.立憲法議[M]∥飲冰室合集：第5冊.北京：中華書局,2011:1.

[2] 張耀曾.憲政救國之夢——張耀曾先生文存[M].北京:法律出版社,2004:76.

[3] 梁啟超.政治學(xué)大家伯倫知理之學(xué)說[M]∥梁啟超全集：第2冊.北京:北京出版社,1999:1073-1074.

[4] 鄒容.革命軍[M]∥張枬，王忍.辛亥革命前十年間時(shí)論選集：第1卷.上海:三聯(lián)書店,1978:.651.

[5] 梁啟超.異哉所謂國體問題者[M]∥梁啟超全集.北京:北京出版社,1999:2902.

[6] 丁文江.梁任公先生年譜長編初稿[M].北京:中華書局,2010:583.

[7] 梁啟超.軍閥私斗和國民自衛(wèi)[M]∥飲冰室合集：第35冊.北京:中華書局,2011:36-40.

[8] 梁啟超.論學(xué)術(shù)之勢力左右世界[M]∥飲冰室合集：第1冊.北京:中華書局,2011.

[9] 梁啟超.《斯巴達(dá)小志》按語[M]∥飲冰室合集：第15冊.北京:中華書局,2011:307.

[10]李秀清.“梁啟超憲草”與民國初期憲政模式的選擇[J].現(xiàn)代法學(xué),2001(6):27-32.

[11]荊知仁.中國立憲史[M].臺(tái)北:聯(lián)經(jīng)出版公司,2001:185-186.

[12]李育民.進(jìn)步黨述論[J].近代史研究,1986(2):159-160.

[13]梁啟超.梁啟超全集[M].北京:北京出版社,1999:2407.

[14]胡繩武.梁啟超與民初政治[J].近代史研究,1991(6):98-100.

[責(zé)任編輯 吳震華]

On Introducing and Localizing of Western Constitutional Theories in Liang Qichao's Private Draft Constitution

WAN Jun

(2ndSupervisionOffice,BureauofSupervisionofGuangzhouMunicipality,Guangzhou,Guangdong510046,China)

As the fundamental law of the country, the Constitution functions should not only function as a good law enacted with great deliberation, which must not be constantly changing. In 1913, Liang Qichao put forwarded the private draft Constitution of the Republic of China, to set forth political view of the Progressive Party. Liang Qichao abandoned constitutional monarchy, turned to democratic republic, and preferred the unitary system to the federalism practiced in US, and chose presidential system rather than responsibility cabinet. It indicates the compromise among the political powers and the checks and balances of the state power. The constitutional history of draft constitutions shows that the current legal construction may not only be based on the transplantation of the foreign law, that the foreign legal thoughts should be absorbed, that the constitutional authority should be established which will surpass the parties and the party power, so as to realize the localization of the constitutional concept suitable for its implementation in China.

draft constitution; theory of checks and balances; Liang Qichao

2016- 04- 27

王軍，廣州市監(jiān)察局第二監(jiān)察室副主任，中山大學(xué)法學(xué)院在職博士生，從事中國法律思想研究。

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1671-394X(2016)10- 0056- 06