“十三五”：如何深化政府職能轉(zhuǎn)變

黃博+馬秀蘭

“十三五”時期是全面建成小康社會的關(guān)鍵時期與決勝階段，也是推動“邁上新臺階、建設(shè)新江蘇”取得重大進(jìn)展的關(guān)鍵時期。作為全面深化改革的一個重要組成部分，政府職能轉(zhuǎn)變的成效對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展阻力的破除程度、改革工作的推進(jìn)節(jié)奏具有直接和重要的影響?！笆濉逼陂g，政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)進(jìn)一步深化。

深化政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)同步做好加法與減法

一方面要做好權(quán)力減法。當(dāng)前，要繼續(xù)深化行政審批制度改革，更大程度精簡行政審批事項(xiàng)，在更高層次上規(guī)范行政審批行為。行政審批制度改革進(jìn)展迅速，也取得了較為豐碩的成果，再往下推進(jìn)要啃的都是硬骨頭，但這項(xiàng)改革工作仍有較大發(fā)展空間。行政審批制度改革不但要看數(shù)量也要看質(zhì)量，改革過程中出現(xiàn)的一些摻雜水分的現(xiàn)象要堅(jiān)決避免，比如改審批為審核、備案的障眼法，比如取消“含金量”不高的或?qū)嵺`中已經(jīng)失效的項(xiàng)目而保留下有尋租空間的權(quán)力“含金量”相對較高的審批項(xiàng)目，再比如把事務(wù)交由沒有獨(dú)立性的社會中介組織處理而自身把控實(shí)質(zhì)審批權(quán)力等，這些現(xiàn)象都需要下大力氣解決，要讓人民群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感。繼續(xù)加大向市場、社會、基層放權(quán)的力度，政府在不宜干預(yù)的領(lǐng)域一律退出。將政府不該管或管不好的市場事務(wù)與社會事務(wù)交由市場、企業(yè)和社會組織履行，政府則主要是為市場主體和社會組織提供良好的服務(wù)與環(huán)境。

另一方面要做好服務(wù)加法。概括來說，政府最主要的職能是為社會提供公共物品和公共服務(wù)。江蘇下一步要建立健全高效率、高質(zhì)量的服務(wù)體系，充分發(fā)揮政府與各類社會主體的服務(wù)能效。加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，著力優(yōu)化行政服務(wù)中心的建制、職責(zé)、運(yùn)行機(jī)制，建設(shè)綜合性高效優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)平臺。鼓勵社會力量提供公共服務(wù)，在政府購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、招投標(biāo)和監(jiān)管評估制度的規(guī)范下，普遍實(shí)行政府以合同、委托等方式在市場競爭中向社會購買事務(wù)性管理服務(wù)。加強(qiáng)保障民生的基本公共服務(wù)，重點(diǎn)推進(jìn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的政府購買。實(shí)行政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目分類管理，規(guī)范政府購買公共服務(wù)行為。另外要建設(shè)好蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，充分依托各地的高新區(qū)、科技園等平臺，提供更多眾創(chuàng)空間，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)。

深化政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化行政流程

相對于體制改革與機(jī)構(gòu)調(diào)整來說，行政流程的優(yōu)化顯得微觀、具體、操作性強(qiáng)。由于體制與機(jī)構(gòu)改革的宏大性與根本性，往往更受到人們的重視，并把此作為政府職能轉(zhuǎn)變的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上很多日常性的、具體但重要的行政事務(wù)的運(yùn)行成效往往取決于行政流程是否精細(xì)與流暢。行政實(shí)踐中經(jīng)常有部分部門與工作人員把履職不力解釋為體制原因，使得“體制原因”成為擋箭牌，實(shí)際上如果采取更為嚴(yán)謹(jǐn)合理的行政流程，是可以取得較好結(jié)果的。所以，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中一定要重視對行政流程的進(jìn)一步優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)政府行為的規(guī)范化。

一是以服務(wù)于民為核心目標(biāo)優(yōu)化行政流程。政府不是為了解決私人問題而存在的，其價值在于解決那些依靠私人不能有效解決的公共問題，公平地維護(hù)廣大社會成員的利益，作為公共權(quán)力的主體，政府必然要對公眾承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，要服務(wù)于民。以服務(wù)于民為核心目標(biāo)優(yōu)化行政流程就是要刪減與滿足民眾需要關(guān)系不大的環(huán)節(jié)，比如冗長的辦事程序、繁雜的審批手續(xù)等，同時增加有利于滿足民眾利益訴求的環(huán)節(jié)，比如聽證會、民眾監(jiān)督等。二是努力形成銜接通暢循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)的行政流程。目前行政流程單向、諸環(huán)節(jié)之間缺乏緊密聯(lián)接的現(xiàn)象普遍存在，要打破此局面，形成“決策—執(zhí)行—監(jiān)督—反饋—再次決策”的良性循環(huán)流程。三是政府應(yīng)從運(yùn)行機(jī)制入手，從政府過程的整體設(shè)計(jì)到具體工作的流程安排，建章立制，規(guī)范好權(quán)力的運(yùn)行。通過建立健全民主決策機(jī)制、公民參與機(jī)制、專家咨詢機(jī)制、政務(wù)公開機(jī)制、行政問責(zé)機(jī)制、績效評估機(jī)制等保障并推進(jìn)行政流程優(yōu)化。

深化政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)多元主體合作共治

現(xiàn)代社會治理體系必然是打破傳統(tǒng)的政府強(qiáng)勢主導(dǎo)模式，代之以多方互動合作、充分協(xié)商、合作共治的模式。通過融合互動、優(yōu)勢互補(bǔ)的主體間積極合作，消弭治理風(fēng)險，降低治理成本，從而顯著提升治理效能。合作共治意味著多元力量在整個治理格局中均發(fā)揮積極作用，以共治共享的治理理念綜合運(yùn)用行政、法治、協(xié)約、道德等手段以極為靈活的方式形成網(wǎng)絡(luò)型的聯(lián)動型的治理體系。當(dāng)前，江蘇應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)政府、市場、社會組織等多元合作共治。這既可更好地依靠外部力量而不是行政體系內(nèi)力量對公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，又能充分釋放市場與社會力量，更好地推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

一方面，政府要改變以往的單一主導(dǎo)地位，積極引導(dǎo)、培育市場與社會治理主體;另一方面非政府力量要密切配合政府組織，同時要能對政府形成有效監(jiān)督，以更好實(shí)現(xiàn)主體間良性互動、平等協(xié)商，實(shí)現(xiàn)治理體系規(guī)范有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。在多元主體合作共治中社會組織扮演著重要角色，要進(jìn)一步強(qiáng)化社會組織建設(shè)。目前江蘇注冊登記的社會組織已達(dá)七萬多個，在全國居于前列，為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會公益事業(yè)的發(fā)展等做出了巨大貢獻(xiàn)，但社會組織在發(fā)展上也還存在一些問題，比如獨(dú)立性不強(qiáng)、功能領(lǐng)域還不夠廣泛、管理體制不暢等。當(dāng)前要繼續(xù)放寬社會組織的準(zhǔn)入政策和登記辦法，以利于社會組織的培育和成長。進(jìn)一步厘清政府和社會組織的權(quán)力、職能邊界，增強(qiáng)社會組織的獨(dú)立性，以利于民間自主秩序的形成。健全對社會組織的監(jiān)督與評估機(jī)制，對政府購買公共服務(wù)中社會組織所承擔(dān)的服務(wù)過程與績效進(jìn)行監(jiān)督評估。優(yōu)先發(fā)展公益類社會組織，支持和引導(dǎo)公益類社會組織在社區(qū)建設(shè)、扶危濟(jì)困等領(lǐng)域發(fā)揮作用、提供服務(wù)。

深化政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)法治保障

黨的十八屆五中全會指出要“加強(qiáng)法治政府建設(shè)”，“實(shí)現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道”。省政府明確指出，到2020年江蘇要基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。在新形勢下，深化政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化法治保障。

一是推進(jìn)政府職權(quán)法定化。公布政府行政權(quán)力清單是實(shí)現(xiàn)政府職權(quán)法定化的一個重要舉措，有利于政府淡出市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提供良好發(fā)展環(huán)境和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)等方面。用權(quán)力清單管好權(quán)、用好權(quán)，能極大促進(jìn)政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、法治化。但也要注意，權(quán)力清單主要是“曬權(quán)”，解決了“列單明細(xì)”問題，但之后能否按“單”用權(quán)也是至關(guān)重要。要想真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，“曬權(quán)”與“治權(quán)”兩者缺一不可，所以要清晰嚴(yán)格確定權(quán)力的運(yùn)行程序、責(zé)任等，通過編制流程圖等規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行。要對權(quán)力運(yùn)行的全程進(jìn)行充分監(jiān)督，尤其注重權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)與風(fēng)險環(huán)節(jié)，做到“行政權(quán)力入清單、清單之外無權(quán)力”，推動政府在法治軌道上開展工作。二是推進(jìn)行政責(zé)任法定化，權(quán)責(zé)如不對等必然會導(dǎo)致權(quán)力異化，責(zé)任清單工作與權(quán)力清單工作要齊頭并進(jìn)，這才符合權(quán)責(zé)一致的原則。要梳理好、明確好部門責(zé)任，細(xì)化責(zé)任歸屬，實(shí)現(xiàn)問責(zé)制度嚴(yán)格化、具體化、可操作化。三是推進(jìn)行政程序法定化。程序正義可以極大程度地實(shí)現(xiàn)結(jié)果正義。推進(jìn)重大行政決策法定化，要把公眾代表、專家學(xué)者等人群充分吸納進(jìn)決策體系中來，使專家論證會、風(fēng)險評估會等真正發(fā)揮作用。通過努力，將政府行使權(quán)力的依據(jù)、內(nèi)容、方式和流程均透明化，接受社會監(jiān)督，以更好地履行職責(zé)。

（作者單位分別為南京市委黨校、南京市江寧區(qū)交通運(yùn)輸局）

（本文是江蘇省委黨校系統(tǒng)專項(xiàng)課題“江蘇法治政府建設(shè)中的政府職能轉(zhuǎn)變研究”（ZX14003）的階段性成果。）

責(zé)任編輯：蘇勝利