失地農(nóng)民社會保障問題研究

李品端 李良玉

（新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830000）

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失地農(nóng)民社會保障問題研究

李品端 李良玉

（新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830000）

摘要：我國目前正處在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，伴隨這一進(jìn)程，城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的需求也隨之增加，大量的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為城市用地。失地農(nóng)民——這個新的社會群體迅速形成并擴大。據(jù)估計，目前我國完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民高達(dá)4000萬人——5000萬人，而且每年還以300萬的速度增加。他們的特點是：務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份，由此引發(fā)的社會矛盾不斷加劇。它不僅會制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，而且會影響到整個國民經(jīng)濟的增長，影響農(nóng)村的穩(wěn)定與進(jìn)步，關(guān)系到全社會穩(wěn)定發(fā)展的大局。因此，我們很有必要對此進(jìn)行深入的研究，對解決失地農(nóng)民的社會保障問題具有重要的意義。本文通過對我國社會保障現(xiàn)狀進(jìn)行分析，深入剖析了我國社會保障制度存在的問題，提出了進(jìn)一步完善我國社會保障制度的對策建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民;社會保障;問題；對策

一、相關(guān)概念的界定

（一） 社會保障。

在中國,社會保障是各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人福利、醫(yī)療保障、福利服務(wù)以及各種政府或企業(yè)補助、社會補助等社會措施的總稱。①因此，社會保障是社會政治經(jīng)濟發(fā)展到一定時期的產(chǎn)物,也是發(fā)展市場經(jīng)濟的客觀需要,具有一定的實際效能與功用,包括穩(wěn)定、調(diào)節(jié)、促進(jìn)發(fā)展、互助等功能,幫助國民擺脫生存危機,滿足國民的生活保障需求,不斷改進(jìn)與提高國民福利,促進(jìn)物質(zhì)文明與精神文明建設(shè),實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

（二）失地農(nóng)民。

對失地農(nóng)民概念的界定，國內(nèi)學(xué)者存在不同的看法，其具體指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,因服從公共利益或經(jīng)濟發(fā)展的需要,失去農(nóng)用、林用等農(nóng)村土地,但卻未能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?享受城市的社會保障,逐漸處在社會邊緣的群體。

（三）失地農(nóng)民的社會保障。

它是指國家、政府及社會對由于直接或者間接原因(尤其是因公共利益征地)引起的失去土地的農(nóng)民,特別是暫時或永久喪失勞動能力、在城市中無法就業(yè)與生存,且未有享受城市居民待遇的農(nóng)民,在基本生產(chǎn)與生活上提供救助,調(diào)節(jié)社會關(guān)系,促進(jìn)社會公平、效率與正義的社會制度。

二、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀分析

目前，失地農(nóng)民的處境相當(dāng)艱難，隨之產(chǎn)生的失地農(nóng)民問題已引起全社會的廣泛關(guān)注。他們面臨的難題主要有以下幾個方面。

（一） 出路問題——就業(yè)難。

失地農(nóng)民在激烈的就業(yè)市場競爭中明顯處于劣勢。這集中表現(xiàn)在年齡偏大，文化程度不高和缺乏非農(nóng)勞動技能3個方面。再加上農(nóng)村就業(yè)信息服務(wù)渠道不暢等因素，嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

（二） 退路問題——保障低。

養(yǎng)老保障是失地農(nóng)民普遍擔(dān)心的問題。對農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障便成了后顧之憂。而安置補助費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能取代以往土地所具有的“最后保障”的社會功能，在市場經(jīng)濟條件下，有限的資金難以為失地農(nóng)民再造一個可持續(xù)生計。

（三） 生活問題——顧慮多。

“上樓”對失地農(nóng)民來說應(yīng)該是件好事，但存在以下問題：一是農(nóng)民收入低，擔(dān)心“上得起樓，住不起樓”。二是由于缺乏資金，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以配套，有的地方樓房水暖無法供應(yīng)。三是許多地區(qū)蓋了樓卻解決不了房屋產(chǎn)權(quán)問題，無法長期維護(hù)業(yè)主利益。四是社會上對農(nóng)民取得房產(chǎn)租賃收入存在不正確的觀念，過去斥之為“吃瓦片”認(rèn)為它是不正當(dāng)行為。

三、失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因。

中國失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題表現(xiàn)在就業(yè)難、保障低、顧慮多，而產(chǎn)生這些問題的原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理。

國家政府在大量不斷征收農(nóng)村土地和占用征收土地的土地增值收益用作城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時, 不愿增加對于被征地農(nóng)民的長時期持續(xù)的資金政策投入,也不愿意主動明顯地改變城鄉(xiāng)之間的戶籍變動，使得失地農(nóng)民無法獲得由政府資金、政策支持的城市社會保險、社會福利等基本社會保障制度。，

（二）土地權(quán)益的政策和制度存在缺陷。

首先，征地補償費用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成個別單位片面強調(diào)“投資環(huán)境”，以較低的征地補償費吸引企業(yè)落戶，減少建設(shè)投資成本，虧了農(nóng)民。其次，補償程序不規(guī)范。對于國家補償金，有的村采用“人地對應(yīng)”的做法，把征地補償金全額發(fā)給農(nóng)戶；有的村將其收歸集體經(jīng)濟所有；有的村在集體經(jīng)濟和農(nóng)民之間進(jìn)行按比例分配，集體得大頭，農(nóng)戶得小頭；有的以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟和公益事業(yè)為由，層層截留克扣。再次，配套政策和措施不健全。社會保障制度不完善，大多數(shù)失地農(nóng)民游離于社保之外，綜合素質(zhì)偏低，不能實現(xiàn)充分就業(yè)，生存現(xiàn)狀和前景令人擔(dān)憂。

（三）失地農(nóng)民自身素質(zhì)不高

很多失地農(nóng)民都是小學(xué)或者初中水平，文化素質(zhì)不高，勞動技能差，非農(nóng)業(yè)就業(yè)能力差。這些農(nóng)民失去土地就意味著失去了基本的生活保障。加上當(dāng)前知識經(jīng)濟時代，企業(yè)更加重視員工的文化素質(zhì)，有些失地農(nóng)民除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的技能之外再無其他技術(shù)，這使得失地農(nóng)民很難融入到現(xiàn)代化的城市生產(chǎn)生活中，不能適應(yīng)高技術(shù)水平的工作，使其在就業(yè)市場缺乏競爭性。

另外，由于我國人多地少，可耕地更少，目前“三農(nóng)”問題凸顯，有的地區(qū)農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民難，主動棄田外出，也增加了失地農(nóng)民。

四、解決失地農(nóng)民問題的有效途徑

由于失地農(nóng)民問題事關(guān)改革發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，所以我們應(yīng)從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的角度，高度重視并積極探索城鎮(zhèn)化過程中的失地農(nóng)民問題，逐步建立起“經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務(wù)、政府監(jiān)管”四位一體的失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機制，讓廣大失地農(nóng)民充分分享城鎮(zhèn)化帶來的文明成果。

（一）健全政府保護(hù)機制。

對政府來說，不僅要修改土地征用制度，加強土地管理，做好科學(xué)規(guī)劃，遏止占用農(nóng)村集體土地過多、過快的現(xiàn)象，還要建立失地農(nóng)民社會保障體系，合理補償、妥善安置、配套改革。一方面要從法律和行政手段上加大控制力度，特別是加強懲治腐敗。另一方面要充分運用市場經(jīng)濟的各種手段，大大提升不合理占用土地的成本。從失地補償、社會保障和救助、就業(yè)及培訓(xùn)等多方面，考慮解決失地農(nóng)民問題。

（二）建設(shè)合理的征地補償和安置保障機制

首先，合理確定土地補償標(biāo)準(zhǔn)。以土地綜合產(chǎn)值確立補償標(biāo)準(zhǔn)，不僅考慮農(nóng)用地的實際產(chǎn)值,同時還考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平,被征用土地所在地段等因素,綜合年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明顯高于實際產(chǎn)值；其次，規(guī)范土地補償款的分配。鑒于在土地補償款分配中失地農(nóng)民所得比例偏低的現(xiàn)象,要科學(xué)規(guī)范分配比例,讓失地農(nóng)民真正從中得到實惠。最后，完善土地征收補償程序。農(nóng)民作為主要的當(dāng)事人和利益枚關(guān)的一方,應(yīng)該積極參與征地補償金額及補償方式等具體問題的討論,充分表達(dá)自己的意見和要求,通過農(nóng)民和政府協(xié)商的形式,最終制定出合理的征地補償方案。

（三）實現(xiàn)失地農(nóng)民的多渠道就業(yè)

首先，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，拓展失地農(nóng)民就業(yè)空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是解決失地農(nóng)民就業(yè)的最大出路；其次，加快農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的利益協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的空間布局；轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民就業(yè)觀念，從被動就業(yè)到主動就業(yè)。一方面必須加強就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變教育，開展有針對性的職業(yè)指導(dǎo)，在就業(yè)培訓(xùn)中要開設(shè)專門的職業(yè)指導(dǎo)課，幫助失地農(nóng)民認(rèn)清就業(yè)形勢，更新就業(yè)觀念，樹立自主就業(yè)的意識，并為他們提供職業(yè)需求信息和介紹求職方法，指導(dǎo)他們制定個人就業(yè)計劃和措施，積極引導(dǎo)他們實現(xiàn)就業(yè)。

（四）完善失地農(nóng)民社會保障的相關(guān)法律法規(guī)

我國《律師法》和《農(nóng)業(yè)法》雖然在法律層面對失地農(nóng)民的援助做了規(guī)定,但都比較范范,在實際工作難以作為依據(jù)解決問題。所以,現(xiàn)階段我國應(yīng)該加大力度建設(shè)農(nóng)村土地法律援助機制,盡快將失地農(nóng)民作為法律援助的對象通過具體立法確定下來,為失地農(nóng)民提供快捷的渠道,保證農(nóng)民在遇到失地問題時得到及時的幫助。

四、結(jié)語

在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展中，許多農(nóng)民從土地中脫離之后，不僅失去了土地本身，而且生活得不到任何保障，變成了失地農(nóng)民。失地農(nóng)民面臨著一系列生活保障、就業(yè)保障以及社會保障問題，在這種背景下，解決好失地農(nóng)民社會保障問題成為社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的重點。失地農(nóng)民問題不僅僅關(guān)系到人民群眾根本利益的實現(xiàn)，同時也關(guān)系到經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。我們相信，通過各級政府和社會各界的一致努力，中國失地農(nóng)民問題一定會得到解決。

注解：

①[35]鄭功成著:《中國社會保障論》,第5一6頁,湖北人民出版社,1994

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李良玉（1989-），女，漢族，河南，研究生，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，行政管理專業(yè)，公共部門人力資源管理。

作者簡介：李品端（1991-），女，漢族，河南，研究生，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，行政管理專業(yè)，公共部門人力資源管理。

中圖分類號：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）01-0080-02