破解“新常態(tài)”下農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展“瓶頸” 管見

張強(qiáng)++張革風(fēng)

新的中央一號(hào)文件連續(xù)12次鎖定“三農(nóng)”，凸顯出“三農(nóng)”問題在中國“重中之重”的地位。文件明確要求，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支持農(nóng)業(yè)重要手段，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面、增加保險(xiǎn)品種、提高風(fēng)險(xiǎn)保障水平，并積極開發(fā)適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的保險(xiǎn)品種；探索開展重要農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)，以及收入保險(xiǎn)、天氣指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)：支持地方發(fā)展特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)等；探索建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、涉農(nóng)信貸、農(nóng)產(chǎn)品期貨和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制：積極探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保單質(zhì)押貸款和農(nóng)戶信用保證保險(xiǎn)；鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)資金開展支農(nóng)融資業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)；進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等恚農(nóng)政策。

毋庸置疑，自2007年中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（以下簡稱農(nóng)險(xiǎn)）保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)啟動(dòng)以來，我國農(nóng)險(xiǎn)走過了發(fā)達(dá)國家?guī)资昴酥辽习倌曜哌^的道路，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的“穩(wěn)定器”“減震器”和“助推器”的作用凸顯。同時(shí)還應(yīng)看到，隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快和《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》（以下簡稱新“國十條”）的頒布，我國農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，面臨難得的戰(zhàn)略機(jī)遇。但農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展仍不平衡，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)險(xiǎn)仍存在著明顯的“短板”。本文擬以地處陜西秦嶺山區(qū)的鳳縣花椒低溫霜凍災(zāi)害成本保險(xiǎn)（以下簡稱“‘椒霜凍保險(xiǎn)”）為例，就如何破解“新常態(tài)”下農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展“瓶頸”進(jìn)行探討。

一、鳳縣樣本

鳳縣地處陜西秦嶺山區(qū)，正置中國南北地域“界碑”之地，由于獨(dú)特的地域氣候優(yōu)勢，被冠以“鳳椒”之稱的當(dāng)?shù)禺a(chǎn)“大紅袍”花椒，以個(gè)大、肉厚、色艷、味濃，被視為花椒中的極品而聞名遐邇，但4月中下旬“鳳椒”出花期的霜凍災(zāi)害，卻成為影響“鳳椒”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大敵。

農(nóng)險(xiǎn)啟動(dòng)伊始，鳳縣政府和財(cái)險(xiǎn)公司便采用“政府+椒農(nóng)+險(xiǎn)企”的保險(xiǎn)方式，開展“鳳椒”霜凍保險(xiǎn)試點(diǎn)，并逐步推行。具體方法是：以行政村為單位，對(duì)椒園面積相對(duì)集中、綜合管理水平較好的椒園，采取志愿投保，農(nóng)戶每畝繳費(fèi)10元，縣政府每畝補(bǔ)貼40元。如遇凍害，賠付標(biāo)準(zhǔn)不大于200%。從2013年開始，這一業(yè)務(wù)由中華保險(xiǎn)公司經(jīng)營，保費(fèi)由過去的每畝50元減少到45元，其中農(nóng)戶只繳付10元，35元財(cái)政補(bǔ)貼中，則由往年全部由縣財(cái)政承擔(dān)改為縣財(cái)政承擔(dān)5元、省財(cái)政承擔(dān)20元、市財(cái)政承擔(dān)10元，賠付標(biāo)準(zhǔn)由過去的絕收每畝200元增加到300元。近些年，“鳳椒”已發(fā)展成為縣域特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，達(dá)4000多萬株，年產(chǎn)值超億元，并相繼獲得國家原產(chǎn)地域保護(hù)產(chǎn)品、綠色食品AA級(jí)認(rèn)證和陜西名牌產(chǎn)品等，并被國家林業(yè)局授予“中國花椒之鄉(xiāng)”稱號(hào)?！傍P椒”產(chǎn)品已從油脂生產(chǎn)擴(kuò)展到花椒芽菜、花椒芽醬、花椒茶等系列開發(fā)，成為農(nóng)民的“錢袋子”，其中農(nóng)險(xiǎn)功不可沒。

二、幾大瓶頸

山區(qū)鳳縣雖然在農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展上進(jìn)行了一些有益地探索，取得了積極地進(jìn)展，但與一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)一樣，鳳縣仍存在著一些制約農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展的瓶頸。

其一：地方政府規(guī)劃引導(dǎo)支持農(nóng)險(xiǎn)的“短板”猶存。農(nóng)險(xiǎn)的特殊屬性，必然要求在國家財(cái)政、法律、行政資源的支持下，采取政府科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)，商業(yè)保險(xiǎn)公司市場化運(yùn)營，農(nóng)村金融合作組織、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)組織有效參與的運(yùn)作模式。試點(diǎn)以來，地方政府在政策性農(nóng)險(xiǎn)的發(fā)展中，發(fā)揮的積極作用毋庸置疑 。但由于種種原因，鳳縣在農(nóng)險(xiǎn)的規(guī)劃、支持、引導(dǎo)等方面仍存“短板”。首先是認(rèn)識(shí)上還滯后于農(nóng)險(xiǎn)新常態(tài)，缺乏立足經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展大局的農(nóng)險(xiǎn)整體規(guī)劃，仍局限于就事論事的布局和一般性地推動(dòng)。其此是機(jī)制和人員素質(zhì)滯后于農(nóng)險(xiǎn)新常態(tài)。如“鳳椒”霜凍保險(xiǎn)中，僅限于依靠保險(xiǎn)公司與縣花椒果業(yè)局和鄉(xiāng)、村干部開展工作，統(tǒng)一投保，在通過制度建設(shè)和機(jī)制設(shè)計(jì)，引導(dǎo)主體整合，組成農(nóng)村金融合作組織、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)組織等有效參與，形成市場合理競爭、信息共享、風(fēng)險(xiǎn)分散、服務(wù)共促、利益共沾等方面缺乏創(chuàng)新。鳳縣雖是一個(gè)ll萬人口的山區(qū)縣，但縣域面積卻達(dá)3187平方公里，由于山大溝深，地塊、人口分散，農(nóng)保工作人員少、素質(zhì)參差不齊，難以保障農(nóng)戶知情權(quán)；理賠也受制于山區(qū)環(huán)境、時(shí)效要求和勘查技術(shù)手段等限制，主要以村為單位抽樣協(xié)商定損，且多側(cè)重降低參保農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)和增加受災(zāi)農(nóng)戶的賠付額度；此外，管理數(shù)據(jù)庫的缺失，致使保險(xiǎn)公司難以獲取準(zhǔn)確種植信息，不僅缺乏合理判斷依據(jù)，而且承受巨大的人力和財(cái)力成本。三是配套財(cái)力不足。鳳縣僅“風(fēng)椒”就有約40多萬畝，卻往往因政府資金困擾，使“鳳椒”霜凍保險(xiǎn)徘徊在數(shù)千畝至二三萬畝的規(guī)模。如2009年，志愿參保達(dá)2萬余畝，但由于地方政府難以擔(dān)負(fù)巨額陪付，最終僅確定1萬畝參保。發(fā)生霜凍后的多次理賠，都因政府補(bǔ)貼的姍姍來遲而被推遲。

其二：外部環(huán)境弱勢及“三高”風(fēng)險(xiǎn)成農(nóng)險(xiǎn)“攔路虎”。 隨著中央支農(nóng)扶農(nóng)政策的不斷增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)在各產(chǎn)業(yè)中的弱勢和政策上的強(qiáng)勢進(jìn)一步凸現(xiàn)，政策性農(nóng)險(xiǎn)成了某種程度上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)助，共保體的不完善甚至缺位，導(dǎo)致利益權(quán)衡中保險(xiǎn)人多處于弱勢，商業(yè)利益常常屈服于農(nóng)民利益，使保險(xiǎn)人承擔(dān)著高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、高賠付的農(nóng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。以經(jīng)營“鳳椒”霜凍保險(xiǎn)業(yè)務(wù)為例，鳳縣財(cái)險(xiǎn)公司承保7年中，僅后3年就虧損66萬余元。中華保險(xiǎn)公司承保3年來，2013年共承保15791.8畝，保費(fèi)71萬余元，其中農(nóng)戶投保資金7.89萬元。承保首年就遭遇霜凍，全縣花椒絕收，賠付額高達(dá)473.754萬元，是保費(fèi)收入的5.7倍。由于該險(xiǎn)種每畝保費(fèi)由過去的50元減少到45元，40元財(cái)政補(bǔ)貼中，則由往年全部由縣財(cái)政承擔(dān)改為縣財(cái)政承擔(dān)10元、省財(cái)政承擔(dān)20元、市財(cái)政承擔(dān)10元；賠付標(biāo)準(zhǔn)也由過去的絕收每畝200元增加到300元，保險(xiǎn)公司不僅賠付到位，且表示讓參保農(nóng)戶成為最大受益者，是政策性保險(xiǎn)的宗旨，也體現(xiàn)出保險(xiǎn)公司應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，從而使2014的“鳳椒”霜凍保險(xiǎn)規(guī)模實(shí)現(xiàn)歷史新高，全縣共承保38428.90畝，保費(fèi)172.93萬元，其中農(nóng)戶投保資金19.21萬元，此年全縣除極個(gè)別地塊發(fā)生霜凍，保險(xiǎn)公司僅賠付2160元；2015年全縣共承保33039.7畝，保費(fèi)148.67萬余元，其中農(nóng)戶投保資金16.51萬元，又遇低溫霜凍，造成“鳳椒”程度不同受災(zāi)，局地“鳳椒”絕收，賠付金額達(dá)338.79萬元。3年累計(jì)賠付812.76萬元，是保費(fèi)收入292.60萬元的2.77余倍，虧損520.16萬元。

除了高賠付，保險(xiǎn)人還需付出極大的人力資源等成本。如2015年4月13-14日出現(xiàn)低溫霜凍后，風(fēng)縣支公司即會(huì)同縣花椒局人員，分組對(duì)參保的地塊進(jìn)行現(xiàn)場查堪，迅速上報(bào)受災(zāi)情況；隨后，省、市公司又派員前來奩堪；6月7日，市中支公司正、副經(jīng)理又帶領(lǐng)26名人員分成7個(gè)查堪小組，逐村、組查堪受災(zāi)情況，僅此次查堪就花費(fèi)30余萬元。

非市場化的外部環(huán)境和巨大的賠付和查堪成本，使保險(xiǎn)人不得不對(duì)“鳳椒”霜凍保險(xiǎn)采取審慎態(tài)度。

其三：農(nóng)戶認(rèn)識(shí)的偏差制約農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展。農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展的又一大瓶頸，是農(nóng)戶對(duì)這一政策性保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)上存在的偏差?！稗r(nóng)保純粹是保險(xiǎn)公司的商業(yè)行為”，“讓我們參保就是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展中，部分農(nóng)戶仍抱著“靠天吃飯” 的思想，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，不愿意投保：“我和他人繳了一樣的保費(fèi)，為啥賠得不一樣？”不分損失大小，在賠付額上攀比和追求“平均主義”，也在部分參保農(nóng)戶中不同程度的存在；虛報(bào)參保畝數(shù)、以次充好，以及極少數(shù)人的“鬧賠”等現(xiàn)象， 又暴露出農(nóng)險(xiǎn)進(jìn)程中存在的道德風(fēng)險(xiǎn)。

以上不利因素，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在，致使這些地區(qū)多存在農(nóng)保承保區(qū)域小、險(xiǎn)種單一，風(fēng)險(xiǎn)集中，果農(nóng)逆選擇嚴(yán)重，處于災(zāi)害帶的農(nóng)戶投保較為積極，受災(zāi)較少地方的農(nóng)戶投保積極性較差，致使承保風(fēng)險(xiǎn)大。險(xiǎn)種單一，承保面積上不去，直接影響了惠農(nóng)政策的落實(shí)，使果農(nóng)體會(huì)不到惠農(nóng)政策的好處。

三、對(duì)策建議

面對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)狀和農(nóng)險(xiǎn)新常態(tài)，亟需切實(shí)拿出突破制約農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展瓶頸的應(yīng)對(duì)之策，才能使農(nóng)險(xiǎn)的路子越走越寬。筆者以為，應(yīng)從以下幾方面人手；

其一：提高地方政府應(yīng)對(duì)農(nóng)險(xiǎn)新常態(tài)的能力?！皣畻l”明確指出，農(nóng)險(xiǎn)的基本原則之一是，對(duì)具有社會(huì)公益性、關(guān)系國計(jì)民生的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，創(chuàng)造低成本的政策環(huán)境，給予必要的扶持；對(duì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級(jí)具有積極作用，但目前基礎(chǔ)薄弱的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，更好發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。地方政府首先不僅應(yīng)在對(duì)農(nóng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)上適應(yīng)新常態(tài)，而且應(yīng)將農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃。其次是在政策制訂和產(chǎn)品設(shè)計(jì)上，既能切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，滿足農(nóng)民多元化保障需求，又能更大限度調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)、農(nóng)村金融合作組織、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)等有關(guān)組織，參與農(nóng)險(xiǎn)的積極性，同時(shí)要著力建立適應(yīng)農(nóng)險(xiǎn)新常態(tài)，以償付能力和服務(wù)能力為核心、以專業(yè)化為導(dǎo)向、以風(fēng)險(xiǎn)管控為基礎(chǔ)的市場準(zhǔn)入制度，提高對(duì)基層網(wǎng)點(diǎn)、專業(yè)人員以及服務(wù)能力的標(biāo)準(zhǔn)和要求，引導(dǎo)市場主體從低層次的價(jià)格競爭、費(fèi)用競爭向高層次的服務(wù)競爭轉(zhuǎn)變。通過建立經(jīng)營能力考核評(píng)估機(jī)制、理賠服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制和承保理賠標(biāo)準(zhǔn)化流程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)險(xiǎn)制度化、規(guī)范化、精細(xì)化和經(jīng)營的可持續(xù)。三是汲取先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，盡快補(bǔ)齊巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制這一“短板”。如通過政府引導(dǎo)推動(dòng)和財(cái)力支持，設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、再保險(xiǎn)等，逐步構(gòu)建起高效實(shí)用的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。四是加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)戶的農(nóng)險(xiǎn)知識(shí)宣傳和誠信教育等。

其二：金融保險(xiǎn)行業(yè)應(yīng)積極擔(dān)當(dāng)農(nóng)險(xiǎn)的主力軍。保險(xiǎn)行業(yè)首先應(yīng)牢固樹立社會(huì)責(zé)任意識(shí)，站在農(nóng)險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的高度，建立農(nóng)險(xiǎn)的短、中、長期發(fā)展規(guī)劃。要立足“三農(nóng)”的實(shí)際需求，轉(zhuǎn)變粗放式管理方式，發(fā)揮自身資金技術(shù)密集型行業(yè)的資本、技術(shù)優(yōu)勢，積極探索服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路徑、新模式。其次是加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)。據(jù)筆者對(duì)中華保險(xiǎn)寶雞中支的調(diào)查，近年來，為化解農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)線長、面廣、工作量大和承保理賠難，中華保險(xiǎn)陜西寶雞中心支公司（以下簡稱“中華寶雞中支”），已先后在鳳縣、岐山、眉縣建立分支機(jī)構(gòu)，設(shè)立和正在建設(shè)的農(nóng)險(xiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)達(dá)26個(gè)，聘請(qǐng)協(xié)保員70余名，并力爭做到“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有網(wǎng)點(diǎn)，村村有人員”。三是積極開展產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新，努力滿足農(nóng)戶尤其是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化的保障需求；同時(shí)加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、民政、扶貧、科研、基層央行等部門的合作，努力探索服務(wù)新模式，拓展服務(wù)新領(lǐng)域。還應(yīng)當(dāng)好政府在建立適應(yīng)農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展新常態(tài)的市場合理競爭、風(fēng)險(xiǎn)分散、服務(wù)提升運(yùn)作模式等方面的“參謀、助手”。四是細(xì)化管理，注重建立健全重點(diǎn)農(nóng)險(xiǎn)項(xiàng)目檔案，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。如中華寶雞中支通過組織霜凍災(zāi)害普查，基本建立健全了“鳳椒”產(chǎn)業(yè)農(nóng)戶檔案。

其三：加強(qiáng)中省政府對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)險(xiǎn)的財(cái)力支持。經(jīng)過持續(xù)多年各級(jí)政府的大力推動(dòng)及各方的積極參與，農(nóng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，規(guī)模也迅速擴(kuò)大。隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，其“投入高、收益高、風(fēng)險(xiǎn)高”的特性，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求急劇增加。這些使過去的補(bǔ)貼政策邊際效應(yīng)在逐步遞減，地方政府配套補(bǔ)貼能力必然面臨“天花板”的挑戰(zhàn)。加之中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往也是財(cái)政弱省，由于財(cái)力有限，對(duì)中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的配套能力較差，不能及時(shí)或者難以提供相應(yīng)的地方財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼，導(dǎo)致中央財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼資金撥付滯后，進(jìn)而影響整個(gè)保費(fèi)補(bǔ)貼資金的到位。這就使得最需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障的地區(qū)反而更少、更滯后地享受到中央財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼，從而產(chǎn)生補(bǔ)貼累退效應(yīng)。特別是市縣級(jí)政府不僅負(fù)責(zé)提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)公共服務(wù)，而且還承擔(dān)著沉重的籌資責(zé)任。這種分散化的籌資安排是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公共服務(wù)的地區(qū)差距不斷擴(kuò)大的重要原因。因此，這些地區(qū)在主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)，積極發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，通過產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新等，努力求得農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展的同時(shí)，仍需上級(jí)政府給予財(cái)力傾斜。