我國成品油管理體制改革的關(guān)鍵問題與對策

張林山

近年來，我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展迅速，重化工業(yè)發(fā)展趨勢加強(qiáng)，汽車保有量大幅度上升，拉動成品油消費(fèi)快速增長。我國成品油流通行業(yè)整體呈現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的良好態(tài)勢，成品油市場格局逐步走向多元化，行業(yè)組織化水平不斷提高，成品油倉儲設(shè)施建設(shè)向大型化和集中化發(fā)展，零售業(yè)務(wù)向精細(xì)化和多元化發(fā)展，服務(wù)效率和水平快速提升。但同時，目前的成品油管理體制仍不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，已經(jīng)成為社會各界密切關(guān)注的熱點(diǎn)問題，進(jìn)一步深化成品油管理體制改革勢在必行。

一、改革要解決的關(guān)鍵問題

（一）成品油進(jìn)出口雙向受限，加劇國內(nèi)產(chǎn)能過剩局面

成品油的進(jìn)出口需要有國家給出的相關(guān)資質(zhì)，但目前來看一般的民營企業(yè)是無法經(jīng)營的，這種類型的資質(zhì)基本上只有中石油、中石化、中海油才有。目前，我國社會石油經(jīng)營單位中的一部分企業(yè)有著長期經(jīng)營進(jìn)出口成品油的經(jīng)驗(yàn)，有其固定的渠道和市場，由于缺少進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)和配額，其發(fā)展受到很大限制。

國內(nèi)成品油出口需求是制約產(chǎn)能發(fā)揮的重要因素。目前我國經(jīng)濟(jì)對石油消費(fèi)拉動減弱，石油需求將保持2%—3%低速增長，成品油消費(fèi)將由過去的高增長、高消耗、高污染的“三高”轉(zhuǎn)變?yōu)榈驮鲩L、低消耗、低污染的“三低”新常態(tài)。2014年開始，國內(nèi)煉油產(chǎn)能過剩明顯，近兩年地?zé)挼拈_工率一直都在40%以下低位。成品油的出口，尤其是國內(nèi)過剩嚴(yán)重的柴油出口將逐漸呈現(xiàn)常態(tài)化和規(guī)模化。只有擴(kuò)大出口，才能有效提升產(chǎn)能利用率。

（二）成品油定價(jià)機(jī)制不完善，自主定價(jià)體系還沒有形成

現(xiàn)階段我國成品油價(jià)格機(jī)制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)與國際市場價(jià)格的接軌，調(diào)價(jià)方式更加靈活，并給予了企業(yè)一定的自主定價(jià)權(quán)，價(jià)格基本實(shí)現(xiàn)了初步的市場化，有力地推動了石油行業(yè)市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展。但是，隨著近年來國際石油市場油價(jià)的劇烈波動，現(xiàn)行的價(jià)格機(jī)制問題開始逐漸顯現(xiàn)。

一是雖然修訂的石油價(jià)格管理辦法縮短了調(diào)價(jià)時期，加快了調(diào)價(jià)頻率，但仍不能達(dá)到根據(jù)市場供需現(xiàn)狀實(shí)時調(diào)整價(jià)格的要求，國內(nèi)外成品油的價(jià)格水平存在一定的“時間差”，仍會導(dǎo)致一些企業(yè)存在套利行為，影響成品油市場的規(guī)范健康運(yùn)行。

二是雖然我國成品油價(jià)格機(jī)制已與國際市場價(jià)格接軌，但是由于國內(nèi)外成品油流通市場并沒有完全接軌，大部分企業(yè)不能自由進(jìn)出口成品油，存在貿(mào)易壁壘，這必將導(dǎo)致國內(nèi)外兩個市場的割裂，出現(xiàn)國內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)與市場供需關(guān)系不相匹配的現(xiàn)象。

三是政府調(diào)整成品油價(jià)格的決策程序尚不透明，計(jì)算公式和掛靠油種尚未公開，仍會引起社會的廣泛質(zhì)疑和諸多怨言。

四是成品油的市場化改革是一個系統(tǒng)工程，其價(jià)格的市場化需要與成品油市場的流通體制改革相互配合，共同推進(jìn)。然而，目前我國流通體制的改革進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致成品油市場化改革難以快速推進(jìn)。

此外，世界石油市場的格局決定了石油的定價(jià)機(jī)制，現(xiàn)有的國際石油定價(jià)機(jī)制并不能充分反映東亞的石油供需格局，導(dǎo)致我國進(jìn)口石油的價(jià)格偏高，波動劇烈的石油價(jià)格也使國內(nèi)企業(yè)迫切需要更為便捷的國內(nèi)價(jià)格避險(xiǎn)渠道，提高我國在世界石油價(jià)格體系中的定價(jià)權(quán)也成為當(dāng)務(wù)之急。

（三）油源高度壟斷，民營流通企業(yè)生存空間有限

石油消費(fèi)市場化和石油供應(yīng)壟斷化已成為當(dāng)前我國石油市場中的主要矛盾。目前，國家對油源的控制仍然很嚴(yán)，這使得一些企業(yè)，特別是民營企業(yè)經(jīng)營陷入困境。中石油、中石化兩大巨頭的煉油廠生產(chǎn)的成品油各由自己的母公司控制，即使是地方煉油廠生產(chǎn)的配額內(nèi)的成品油也必須交由中石化、中石油的銷售公司進(jìn)行統(tǒng)一銷售。

成品油出廠價(jià)和批發(fā)價(jià)實(shí)際上是由兩大集團(tuán)制定，因而出現(xiàn)國內(nèi)成品油價(jià)格批零倒掛等畸形現(xiàn)象，導(dǎo)致國內(nèi)汽柴油市場長期供應(yīng)緊張。目前，在國內(nèi)成品油批發(fā)企業(yè)中，民營企業(yè)約占1/3左右，加油站占56%左右，但其成品油銷售總量只占市場份額的不足30%。民營石油批發(fā)零售企業(yè)無油可賣、油價(jià)批零倒掛的現(xiàn)象存在已久，很多民營加油站無奈被兩大集團(tuán)收購，留下的多數(shù)經(jīng)營慘淡，生存狀況每況愈下，有些被迫關(guān)門歇業(yè)。由于缺乏油源，國內(nèi)民營石油企業(yè)開工規(guī)模不到產(chǎn)能的1/10，生產(chǎn)設(shè)備大量閑置，有相當(dāng)一部分民營企業(yè)被迫使用進(jìn)口的高污染、低收率的燃料油替代原油，生產(chǎn)低品質(zhì)油品以供應(yīng)緊缺的成品油市場。很多民營油企的加油站和倉儲都是1992年石油市場放開后投資十幾億元建成的，如今多數(shù)處于半閑置狀態(tài)。

兩大集團(tuán)的過度壟斷妨礙了市場的健全發(fā)展，因此要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，就必須破除石油流通的行業(yè)壟斷，培育多元化的市場主體，活躍市場，緩解石油市場的供求矛盾。

（四）成品油稅費(fèi)不合理，總體稅負(fù)壓力較大

完善的成品油稅制是保證成品油市場正常運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。目前中國成品油的稅收辦法還存在著不合理的地方，需要進(jìn)一步完善。首先，目前的消費(fèi)稅作為價(jià)格的組成部分在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，一方面導(dǎo)致了多次重復(fù)征稅，使轉(zhuǎn)嫁到產(chǎn)品出廠價(jià)中的總稅額比實(shí)際高；另一方面受到現(xiàn)行的價(jià)格體制和稅收征收辦法的限制，稅收難以完全轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上，因而不能充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)消費(fèi)的作用。其次，現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅使固定資產(chǎn)投資較大的煉油企業(yè)不能抵扣購入固定資產(chǎn)所納稅款，在國際競爭中處于不利地位。再次，燃油稅遲遲不能出臺，政府有關(guān)部門的亂收費(fèi)依然嚴(yán)重。

與此同時，在稅負(fù)方面，以燃料油為主要原材料的地?zé)捚髽I(yè)一方面存在“天生劣勢”（國有煉化企業(yè)以原油為主要原材料，無需繳納消費(fèi)稅），另一方面某些沿用多年的合法避稅手段隨著稅收政策的不斷健全也不再可用，客觀上造成了地?zé)捚髽I(yè)經(jīng)營壓力不斷增大的現(xiàn)實(shí)。

（五）政企職責(zé)界定不清，成品油市場監(jiān)管不到位

由于政府政策制定和監(jiān)管職能沒有相對分開，因此，政府部門既是政策制定部門，又是監(jiān)管部門。在這種體制下，我國政府在優(yōu)化產(chǎn)能布局，市場監(jiān)管，資源儲備和利用價(jià)格、稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)控市場的作用沒有充分發(fā)揮。一些本應(yīng)政府承擔(dān)職責(zé)，在實(shí)際運(yùn)行中由企業(yè)承擔(dān)；企業(yè)在市場保供、國家石油儲備、進(jìn)出口貿(mào)易等方面履行部分政府職能，同時還要完成利潤考核目標(biāo)。政府在制定行業(yè)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)、市場監(jiān)管手段等方面都采取了一種保護(hù)國有資產(chǎn)、打造強(qiáng)大民族工業(yè)“航空母艦”的態(tài)度，這不但造成了各市場經(jīng)營主體的不平等競爭，助長了大型國企借助行政手段獨(dú)斷市場的情緒。

由于成品油監(jiān)管體系的不健全和不到位，其弊端也日益明顯，還體現(xiàn)在油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)多，價(jià)格差異大。目前執(zhí)行的汽柴油標(biāo)準(zhǔn)有國家標(biāo)準(zhǔn)、乙醇汽油標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)（含甲醇汽油），實(shí)施的汽油和柴油產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了11項(xiàng)，各種汽油、柴油牌號多達(dá)47個。

另外，由于市場監(jiān)管不到位，非法經(jīng)營成品油的現(xiàn)象有所反彈，一些非法煉油廠死灰復(fù)燃；一些地區(qū)假冒偽劣油品重新流入市場；一些成品油經(jīng)營企業(yè)假冒中石化、中石油等知名成品油經(jīng)營企業(yè)的商標(biāo)、標(biāo)識；一些加油站價(jià)格欺詐、缺斤少兩等不正當(dāng)經(jīng)營行為時有發(fā)生。

二、改革的主要目標(biāo)

市場主體多元化。培育形成公平開放、有序競爭的油氣市場格局。石油市場的準(zhǔn)入門檻顯著降低，更多的民營石油企業(yè)和外資石油企業(yè)參與市場競爭。流通市場規(guī)范有序，流通限制逐步消除。

定價(jià)機(jī)制市場化。形成以市場為基礎(chǔ)的能源定價(jià)新機(jī)制。一方面，能源價(jià)格能夠合理反映能源供求變化，引導(dǎo)國內(nèi)能源投資和消費(fèi)；另一方面，國內(nèi)、國際能源價(jià)格逐步接軌，確立中國在國際能源定價(jià)的主動地位。

油品來源多樣化。從源頭對石油市場進(jìn)行管理，國家基本放開對成品油進(jìn)出口的限制，發(fā)揮國內(nèi)外兩個市場對我國成品油保障作用，擴(kuò)大我國煉油企業(yè)的市場空間，為化解產(chǎn)能過剩創(chuàng)造更好的外部條件。

稅費(fèi)征收合理化。通過運(yùn)用稅收政策來保持國內(nèi)成品油零售價(jià)格相對穩(wěn)定，建立和完善成品油市場機(jī)制，為最終實(shí)現(xiàn)價(jià)格市場化打好基礎(chǔ)，減輕其對社會、經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定。

市場監(jiān)管規(guī)范化。石油法律法規(guī)體系逐步建立健全，監(jiān)管體系逐步完善，即建立石油行業(yè)在市場準(zhǔn)入、市場交易、資源管理、行業(yè)監(jiān)管、限制壟斷以及有效競爭等方面的法律法規(guī)。

到2017年，成品油市場準(zhǔn)入更加開放，市場競爭顯著提高，價(jià)格機(jī)制更加市場化，財(cái)稅調(diào)節(jié)更趨合理，制約成品油流通管理的體制機(jī)制性問題得到有效解決，相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立，行業(yè)管理水平顯著提升。

到2020年，建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，市場主體多元、市場競爭充分、價(jià)格機(jī)制完善、市場體系健全、財(cái)稅調(diào)節(jié)科學(xué)、法律體系完備、宏觀管理高效、市場監(jiān)管有力的現(xiàn)代成品油管理體制，形成成品油市場安全、可持續(xù)發(fā)展的基本制度框架。

三、改革的重點(diǎn)任務(wù)

（一）完善成品油進(jìn)出口體制，加快研究制定汽柴油一般貿(mào)易出口政策

穩(wěn)步放開成品油進(jìn)口權(quán)。逐步放開石油企業(yè)進(jìn)口控制，擴(kuò)大許可進(jìn)口量并放寬進(jìn)口企業(yè)的資格，推行公平、競爭的石油進(jìn)口秩序。允許在非國營貿(mào)易配額內(nèi)自行進(jìn)口原油和成品油，并可在交易市場上流通，取消對成品油非國營貿(mào)易配額只能用于進(jìn)口燃料油的限制。對于鐵路、航空以及交通等需要大量石油供給并且擁有自身完善的石油供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的大型企業(yè)，可以允許其享有成品油進(jìn)出口權(quán)。增加進(jìn)口主體要按照國際慣例設(shè)立必要的資質(zhì)條件，如油庫庫容、接卸設(shè)施、必要庫存量、自有資金等，減少投機(jī)需求，降低市場波動。

加快研究制定成品油出口政策。對成品油的出口經(jīng)營，由兩大集團(tuán)出口調(diào)整為由國有和民營企業(yè)共同出口，成品油出口按照國營貿(mào)易、非國營貿(mào)易方式進(jìn)行管理；允許成品油出口由非國營貿(mào)易企業(yè)參與管理，并給予非國營貿(mào)易企業(yè)、國營貿(mào)易企業(yè)同等的權(quán)利。在成品油市場供求關(guān)系不同時期，靈活調(diào)整關(guān)稅政策，通過進(jìn)出口手段調(diào)節(jié)國內(nèi)市場余缺，化解產(chǎn)能過剩，參與國際競爭。

（二）加快石油市場流通體制改革，努力形成競爭性市場結(jié)構(gòu)

培育多元化市場競爭主體。深入研究非公資本進(jìn)入石油行業(yè)的準(zhǔn)入范圍、準(zhǔn)入資質(zhì)，核準(zhǔn)和監(jiān)管辦法等問題，努力降低石油市場的準(zhǔn)入門檻，讓更多的民營石油企業(yè)和外資石油企業(yè)參與市場競爭，培育多元化市場主體，改變當(dāng)前集中度較高的市場結(jié)構(gòu)，努力形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)。支持民營企業(yè)通過重組、兼并和拓展業(yè)務(wù)等方式增強(qiáng)競爭能力。

營造公平競爭的市場環(huán)境。切實(shí)理順政府兩大集團(tuán)公司和其他企業(yè)之間的關(guān)系，科學(xué)配置政府和企業(yè)的職能，制定有關(guān)促進(jìn)競爭和反壟斷的政策法規(guī)，利用法規(guī)來限制壟斷和不正當(dāng)競爭行為，規(guī)范流通市場秩序，努力營造有效競爭、健康有序的市場環(huán)境。

促進(jìn)成品油供應(yīng)多樣化。將地方煉廠生產(chǎn)的成品油也應(yīng)納入國家的銷售管理渠道。允許各石油專項(xiàng)用戶組建獨(dú)立的石油銷售公司負(fù)責(zé)系統(tǒng)內(nèi)成品油的供應(yīng)，并授予企業(yè)采購自主權(quán)，為進(jìn)一步推進(jìn)成品油市場化進(jìn)程摸索經(jīng)驗(yàn)。

規(guī)范成品油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步統(tǒng)一油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，減少成品油品號，在全國范圍內(nèi)執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)；合并柴油標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行《車用柴油》標(biāo)準(zhǔn)；減少油品品號，逐步將柴油牌號減少到3個（0#、-20#和-35#）。

（三）以市場配置資源為基礎(chǔ)，完善成品油定價(jià)機(jī)制

建立國內(nèi)石油市場報(bào)價(jià)體系。獨(dú)立的石油市場報(bào)價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)市場交易狀況播報(bào)市場交易價(jià)格和交易量，成為成品油貿(mào)易商簽訂貿(mào)易合同重要的定價(jià)依據(jù)。因此，要加大石油報(bào)價(jià)機(jī)構(gòu)的培育力度，不斷增強(qiáng)其播報(bào)價(jià)格的影響力和公信力，同時建立健全系統(tǒng)完備的石油市場報(bào)價(jià)體系，推動石油市場主體之間的自由貿(mào)易以及市場化價(jià)格的形成。

逐步實(shí)行市場自主決定價(jià)格的機(jī)制。將國內(nèi)汽柴油最高零售價(jià)格均調(diào)整為全國一價(jià)，為國內(nèi)石油行業(yè)競爭提供一個相對公平的價(jià)格政策環(huán)境。繼續(xù)擴(kuò)大成品油零售企業(yè)在市場運(yùn)行中的自主性，在貿(mào)易過程中存在的價(jià)格差距由零售企業(yè)根據(jù)市場供需現(xiàn)狀自行調(diào)整。同時，繼續(xù)縮短或者放開對調(diào)價(jià)周期的限制，逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)可以根據(jù)市場狀況實(shí)時調(diào)整交易價(jià)格。

加強(qiáng)對成品油定價(jià)機(jī)制的監(jiān)管力度。政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，由原先成品油價(jià)格的制定者，轉(zhuǎn)變?yōu)槌善酚蛢r(jià)格的公布者和監(jiān)督者，進(jìn)一步公開成品油價(jià)格的決策程序、計(jì)算公式及與國際成品油價(jià)格掛鉤與聯(lián)動的方式，消除公眾的諸多質(zhì)疑。同時，要積極發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，加強(qiáng)對成品油價(jià)格及其市場的監(jiān)管力度。

建立稅收調(diào)節(jié)機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制。要建立石油企業(yè)內(nèi)部上下游合理的利益調(diào)節(jié)機(jī)制、相關(guān)行業(yè)的價(jià)格聯(lián)動機(jī)制、對農(nóng)業(yè)等部分弱勢群體和公益性行業(yè)適當(dāng)補(bǔ)助的機(jī)制以及石油企業(yè)因油價(jià)上漲帶來超額收益的財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制。

（四）完善成品油稅費(fèi)政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和公平負(fù)擔(dān)

改革成品油消費(fèi)稅計(jì)稅辦法。將成品油消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)下移到零售環(huán)節(jié)，同時調(diào)整為價(jià)外稅，并增加稅率的靈活性，實(shí)現(xiàn)其調(diào)節(jié)消費(fèi)行為、節(jié)約用油、保護(hù)環(huán)境的功能。油品消費(fèi)稅調(diào)整為共享稅，實(shí)行中央與資源城市財(cái)政分成的辦法，同時不再上劃相關(guān)稅種收入，為推動資源型城市可持續(xù)發(fā)展提供財(cái)力支持。對作為地?zé)捚髽I(yè)原料的燃料油不再征收消費(fèi)稅。

恢復(fù)成品油一般貿(mào)易出口退稅政策。盡快恢復(fù)成品油一般貿(mào)易出口退稅政策，在新常態(tài)下促進(jìn)成品油出口，利用國際市場消化國內(nèi)過剩產(chǎn)能，維持煉廠加工能力，維護(hù)就業(yè)和社會穩(wěn)定，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障國家能源供應(yīng)安全。

完善其他稅收政策。增值稅要盡快由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型。盡快研究開征燃油稅。根除對車輛的一切不合理的亂收費(fèi)，從而形成一個合理運(yùn)行的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。降低進(jìn)口燃料油關(guān)稅，尤其是對進(jìn)口的低硫、優(yōu)質(zhì)燃料油，應(yīng)與原油一樣享受零關(guān)稅。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）