行政事業(yè)單位內部控制存在的問題及審計重點

胡金輝

為進一步提高行政事業(yè)單位內部管理水平，規(guī)范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，根據《會計法》、《預算法》等法律法規(guī)和相關規(guī)定，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號，以下簡稱《規(guī)范》），《規(guī)范》從2014年1月1日起施行?！兑?guī)范》明確了對內部控制要實施有力的內部和外部監(jiān)督：內部審計部門應當定期或不定期檢查單位內部管理制度和機制的建立與執(zhí)行情況以及內部控制關鍵崗位及人員的設置情況等;財政部門應當對單位內部控制的建立和實施情況進行監(jiān)督檢查;審計機關對單位進行審計時，應當調查了解單位內部控制建立和實施的有效性，揭示相關內部控制的缺陷。對此，本文梳理了行政事業(yè)單位內部控制存在的問題以及審計重點，供大家參考。

一、行政事業(yè)單位內部控制常見的問題

（一）內部控制意識不強。有的單位員工根本不了解內部控制的含義，也不知道內部控制制度具體包括哪些內容。單位也不開展內部控制制度方面的全員業(yè)務培訓，甚至內部控制關鍵崗位人員也沒有定期接受培訓，及時全面掌握國家有關預算、收支、政府采購、資產和債務、基本建設、經濟合同管理、會計核算等各項規(guī)定以及單位相關的內部控制制度。內部控制有效實施情況也沒有納入單位內部相關部門及分管領導的考評體系。有的單位沒有建立內部監(jiān)督機制，對經濟活動的重要環(huán)節(jié)未開展定期和不定期檢查，也沒有開展對內部控制設計和運行的有效性的評價。有的單位對外部和內部監(jiān)察以及經濟活動風險評估中所發(fā)現的本單位存在的問題也不及時按要求進行整改。

（二）制度不健全或執(zhí)行不力。有的單位制度缺失或碎片化，部門各自為政，不成體系。有的制度超過多年未及時更新，甚至還停留在80～90年代，與現代管理制度嚴重脫節(jié)或者沒有形成適合本單位的獨立制度，以參照執(zhí)行上級單位制度來敷衍了事。有的單位制度形式化，束之高閣，日常工作憑經驗，有的制度竟然沒有落款時間，沒有印章，實施日期無從查起，制度形同虛設。有的單位制度教條化，條款生搬硬套，不符合自身特點，操作性差。有的單位崗位責任制和議事決策機制，經濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督有效分離機制不健全。有的單位內部控制關鍵崗位人員輪崗制度沒有得到有效實施。

（三）會計基礎管理存在漏洞。有的單位不相容職責未分離，相互制約關系失效，關鍵崗位人員離崗存在工作交接不清和相關資料丟失等情況。支出流程和審核、審批不嚴密，存在使用虛假發(fā)票套取資金的情況。有的單位沒有健全印章和票據管理制度，沒有按照規(guī)定設置票據專管員、建立票據收、發(fā)、存臺賬。有的單位由出納人員開具銷售發(fā)票。有的單位出納人員沒有從業(yè)資格證書，入職兩年仍未取得上崗證。有的單位預算編制部門與預算執(zhí)行部門、資產管理部門之間的溝通協(xié)調不夠，單位在預算執(zhí)行中存在無預算、超預算支出及預算執(zhí)行進度明顯滯后或超前的情況。有的單位合同管理不夠規(guī)范，業(yè)務部門合同簽訂后沒有及時提交財會部門，沒有定期對合同進行統(tǒng)計、分類和歸檔。

（四）資產管理有待加強。有的單位采購業(yè)務不合規(guī)，資產管理的各項機制不健全，很薄弱。固定資產管理沒有實行“一物一卡”，固定資產清查盤點清單沒有實行聯(lián)簽并存檔，沒有定期及時處理賬實不符的情況，員工退休或離崗沒有辦理資產移交的書面記錄。有的單位對外投資后續(xù)跟蹤管理不夠，每年沒有收到對外投資項目單位年報及審計報告。有的單位建設項目的立項、概預算編制和招標不合規(guī)，記錄不全面，竣工后沒有按規(guī)定組織竣工決算審計，建設項目竣工決算審計過程沒有盤點實物資產，沒有按規(guī)定辦理資產移交。

二、行政事業(yè)單位內部控制審計重點

根據《規(guī)范》規(guī)定，單位要建立適合本單位實際情況的內部控制體系，梳理單位各類經濟活動的業(yè)務流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上建立健全各項內部管理制度并督促執(zhí)行。因此，在審計過程中，審計人員要關注被審單位是否通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。具體如下：

（一）建立與實施內部控制原則是否遵循。

主要查看單位建立與實施內部控制是否遵循四大原則，即全面性、重要性、制衡性和適應性原則。如內部控制是否貫穿單位經濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現對經濟活動的全面控制，有無內部控制的盲區(qū);在全面控制的基礎上，是否突出重點，關注單位重要經濟活動和經濟活動的重大風險;在單位內部的部門管理、職責分工、業(yè)務流程等方面是否形成相互制約和相互監(jiān)督;內部控制是否符合國家有關規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經濟活動的調整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。內部控制是否有效實現了合理保證單位經濟活動合法合規(guī)、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果等目標。

（二）風險評估機制是否建立。

主要查看單位是否建立風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。經濟活動風險評估是否做到至少每年進行一次;外部環(huán)境、經濟活動或管理要求等發(fā)生重大變化的，是否及時對經濟活動風險進行重估。單位開展經濟活動風險評估是否成立風險評估工作小組并由單位領導擔任組長。經濟活動風險評估結果是否形成書面報告并及時提交單位領導班子，作為完善內部控制的依據。風險評估主要分單位層面和經濟活動業(yè)務層面。

1.單位層面的風險評估。應當重點關注以下幾個方面：（1）內部控制工作的組織情況;（2）內部控制機制的建設情況;（3）內部管理制度的完善情況;（4）內部控制關鍵崗位工作人員的管理情況;（5）財務信息的編報情況。

2.經濟活動業(yè)務層面的風險評估。應當重點關注以下方面：（1）預算管理情況;（2）收支管理情況;（3）政府采購管理情況;（4）資產管理情況;（5）建設項目管理情況;（6）合同管理情況。

（三）內部控制關鍵點。

主要查看單位預決算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、資產控制、建設項目控制、合同控制以及內部監(jiān)督等經濟活動的內部控制關鍵環(huán)節(jié)。

1.預決算業(yè)務關鍵控制點。主要包括是否建立健全預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預決算內部管理制度。

（1）預算管理。是否合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，預算編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位是否相互分離。預算編制是否做到程序規(guī)范、方法科學、編制及時、內容完整、項目細化、數據準確。是否建立內部預算編制、預算執(zhí)行、資產管理、基建管理、人事管理等部門或崗位的溝通協(xié)調機制，并按照規(guī)定進行項目評審，根據工作計劃細化預算編制。是否根據內設部門的職責和分工，對按照法定程序批復的預算在單位內部進行指標分解、審批下達，規(guī)范內部預算追加調整程序。是否建立預算執(zhí)行分析機制，以定期通報各部門預算執(zhí)行情況，召開預算執(zhí)行分析會議，研究解決預算執(zhí)行中存在的問題，提出改進措施。

（2）決算管理。決算是否真實、完整、準確、及時，是否實施決算分析工作，強化決算分析結果運用，建立健全單位預算與決算相互反映、相互促進的機制。是否實施預算績效管理，建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。

2.收入業(yè)務關鍵控制點。主要包括是否建立健全收入內部管理制度;是否合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，收款、會計核算等不相容崗位是否相互分離。

（1）收入核算管理。各項收入是否由財會部門歸口管理并進行會計核算，有無設立賬外賬情況。業(yè)務部門是否在涉及收入的合同協(xié)議簽訂后及時將合同等有關材料提交財會部門作為賬務處理依據。財會部門是否定期檢查收入金額與合同約定相符;對應收未收項目是否查明情況，明確責任主體，落實催收責任。有政府非稅收入收繳職能的單位是否按照規(guī)定項目和標準征收政府非稅收入，按照規(guī)定開具財政票據，并及時、足額上繳國庫或財政專戶;有無以任何形式截留、挪用或者私分的情況。

（2）票據管理。是否建立健全票據管理制度。財政票據、發(fā)票等各類票據的申領、啟用、核銷、銷毀是否履行規(guī)定手續(xù)。是否按照規(guī)定設置票據專管員，建立票據臺賬，做好票據的保管和序時登記工作。票據是否按照順序號使用，有無拆本使用情況，是否做好廢舊票據管理。負責保管票據的人員是否配置單獨的保險柜等保管設備，并做到人走柜鎖。是否存在違反規(guī)定轉讓、出借、代開、買賣財政票據、發(fā)票等票據，擅自擴大票據適用范圍的情況。

3.支出業(yè)務關鍵控制點。主要包括單位是否建立健全支出內部管理制度，確定單位經濟活動的各項支出標準，明確支出報銷流程，按照規(guī)定辦理支出事項。是否合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，支出申請和內部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務經辦和會計核算等不相容崗位是否相互分離。是否按照支出業(yè)務的類型，明確內部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出各關鍵崗位的職責權限。

（1）審批審核管理。是否明確支出的內部審批權限、程序、責任和相關控制措施，審批人是否在授權范圍內審批，有無越權審批情況。是否全面審核各類單據，包括單據來源是否合法，內容是否真實、完整，使用是否準確，是否符合預算，審批手續(xù)是否齊全。支出憑證是否附反映支出明細內容的原始單據，并由經辦人員簽字或蓋章，超出規(guī)定標準的支出事項是否由經辦人員說明原因并附審批依據。

（2）支付管理。是否明確報銷業(yè)務流程，按照規(guī)定辦理資金支付手續(xù)。簽發(fā)的支付憑證是否進行登記。使用公務卡結算的，是否按照公務卡使用和管理有關規(guī)定辦理業(yè)務。實行國庫集中支付的是否嚴格按照財政國庫管理制度有關規(guī)定執(zhí)行。財會部門是否根據支出憑證及時準確登記賬簿，與支出業(yè)務相關的合同等材料是否提交財會部門作為賬務處理的依據。

（3）債務管理。舉借債務的單位是否建立健全債務內部管理制度，明確債務管理崗位的職責權限，有無由一人辦理債務業(yè)務全過程的情況。大額債務的舉借和償還屬于重大經濟事項，是否對其進行充分論證，并由單位領導班子集體研究決定。是否做好債務的會計核算和檔案保管工作。是否加強債務的對賬和檢查控制，定期與債權人核對債務余額，進行債務清理。

4.政府采購業(yè)務關鍵控制點。主要包括是否建立健全政府采購預算與計劃、政府采購活動、驗收管理等政府采購內部管理制度。是否明確相關崗位的職責權限，政府采購需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位是否相互分離。

（1）預算和計劃管理。是否建立預算編制、政府采購和資產管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調機制。是否根據本單位實際需求和相關標準編制政府采購預算，按照已批復的預算安排政府采購計劃。

（2）采購活動管理。是否對政府采購活動實施歸口管理，在政府采購活動中建立政府采購、資產管理、財會、內部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調、相互制約的機制。是否加強對政府采購申請的內部審核，按照規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布政府采購信息。對政府采購進口產品、變更政府采購方式等事項是否嚴格履行審批手續(xù)。

（3）項目驗收管理。是否根據規(guī)定的驗收制度和政府采購文件，加強對政府采購項目驗收的管理;是否由指定部門或專人對所購物品的品種、規(guī)格、數量、質量和其他相關內容進行驗收，并出具驗收證明。

（4）記錄和統(tǒng)計管理。是否加強對政府采購業(yè)務的記錄控制。是否妥善保管政府采購預算與計劃、各類批復文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等政府采購業(yè)務相關資料。是否加強對涉密政府采購項目的安全保密管理。對于涉密政府采購項目，是否與相關供應商或采購中介機構簽訂保密協(xié)議或者在合同中設定保密條款。是否定期對政府采購業(yè)務信息進行分類統(tǒng)計，并在內部進行通報。

5.資產管理關鍵控制點。主要包括是否對資產實行分類管理，建立健全資產內部管理制度。是否合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限。

（1）貨幣資金管理。是否建立健全貨幣資金管理崗位責任制，合理設置崗位，有無由一人辦理貨幣資金業(yè)務的全過程，有無不相容崗位沒有分離的情況。出納是否兼管稽核、會計檔案保管和收入、支出、債權、債務賬目的登記工作。有無一人保管收付款項所需的全部印章;負責保管印章的人員是否配置單獨的保管設備，并做到人走柜鎖。按照規(guī)定應當由有關負責人簽字或蓋章的，是否嚴格履行簽字或蓋章手續(xù)。是否加強對銀行賬戶的管理，嚴格按照規(guī)定的審批權限和程序開立、變更和撤銷銀行賬戶。是否加強貨幣資金的核查控制，指定不辦理貨幣資金業(yè)務的會計人員定期和不定期抽查盤點庫存現金，核對銀行存款余額，抽查銀行對賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調節(jié)表，對調節(jié)不符、可能存在重大問題的未達賬項是否及時查明原因，按照相關規(guī)定處理;是否存在出借銀行賬號的情況。

（2）實物資產和無形資產管理。是否明確相關部門和崗位的職責權限，強化對配置、使用和處置等關鍵環(huán)節(jié)的管控。是否對資產實施歸口管理，明確資產使用和保管責任人，落實資產使用人在資產管理中的責任。貴重資產、危險資產、有保密等特殊要求的資產，是否指定專人保管、專人使用，并規(guī)定嚴格的接觸限制條件和審批程序。是否按照國有資產管理相關規(guī)定，明確資產的調劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權限和責任。是否建立資產臺賬，加強資產的實物管理。是否定期清查盤點資產，確保賬實相符。財會、資產管理、資產使用等部門或崗位是否定期對賬，發(fā)現不符的，是否及時查明原因，并按照相關規(guī)定處理。是否建立資產信息管理系統(tǒng)，做好資產的統(tǒng)計、報告、分析，實現對資產的動態(tài)管理。

（作者單位：進賢縣審計局）