審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的思考與方法

胡偉華+劉朝興

黨的十八屆四中全會(huì)和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》要求，將審計(jì)監(jiān)督全覆蓋作為發(fā)揮審計(jì)作用，推動(dòng)審計(jì)事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為適應(yīng)新常態(tài)，滿(mǎn)足新要求，審計(jì)監(jiān)督要與時(shí)俱進(jìn)，促進(jìn)深化改革，推進(jìn)全面依法治國(guó)。審計(jì)部門(mén)要從審計(jì)覆蓋范圍，審計(jì)項(xiàng)目組織方式，審計(jì)資源整合方式，審計(jì)技術(shù)方法創(chuàng)新，實(shí)施效果方面入手，深入思考，主動(dòng)作為，積極創(chuàng)新，有序推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

一、關(guān)于全覆蓋的思考

審計(jì)監(jiān)督對(duì)什么覆蓋？怎么覆蓋？一直是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)深入思考的一個(gè)問(wèn)題。事物的內(nèi)因決定外因，質(zhì)變是事物變化的主要因素，它決定著事物數(shù)量的變化，而一定數(shù)量的積累最終也會(huì)產(chǎn)生質(zhì)的變化。因此，筆者認(rèn)為審計(jì)監(jiān)督全覆蓋是時(shí)間與空間相統(tǒng)一，質(zhì)量與數(shù)量相統(tǒng)一的全覆蓋。不同的管轄范圍，有不同的審計(jì)對(duì)象。審計(jì)署監(jiān)督管轄的對(duì)象要多于省、自治區(qū)、直轄市，而省級(jí)審計(jì)廳、局監(jiān)督管轄的對(duì)象要多于地市級(jí)審計(jì)部門(mén);就是同一行政級(jí)別的審計(jì)部門(mén)由于其管轄的行政區(qū)域不同，也決定著各自監(jiān)管審計(jì)對(duì)象數(shù)量的不同。大的縣市下轄?zhēng)资畟€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，小的縣市管轄?zhēng)讉€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而一地審計(jì)機(jī)關(guān)及人員的數(shù)量并不一定與其監(jiān)督管轄的審計(jì)對(duì)象數(shù)量成正比。某地審計(jì)部門(mén)不同的時(shí)間階段，其需要監(jiān)督的審計(jì)對(duì)象也會(huì)不同，如某地某時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，城市建設(shè)項(xiàng)目多，工業(yè)、城建、治理污染等項(xiàng)目必然多，財(cái)政在這方面的投入大，需審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象項(xiàng)目必然很多;而某地某時(shí)經(jīng)濟(jì)落后，城市建設(shè)緩慢，這方面的財(cái)政投入就少，但國(guó)家對(duì)其扶貧、最低社會(huì)保障等方面的項(xiàng)目有可能比較多，所以不同的時(shí)間段，不同地域的審計(jì)對(duì)象無(wú)論是數(shù)量還是內(nèi)容都是有差異的，這需要審計(jì)部門(mén)區(qū)別對(duì)待，合理確定監(jiān)督范圍與重點(diǎn)。

現(xiàn)實(shí)中，有些審計(jì)人員認(rèn)為審計(jì)質(zhì)量決定一切，重質(zhì)量輕數(shù)量，為了追求過(guò)高的審計(jì)質(zhì)量，不惜放棄大量需要開(kāi)展的審計(jì)項(xiàng)目，一個(gè)縣一年就做十來(lái)個(gè)甚至是幾個(gè)項(xiàng)目，雖然每一個(gè)項(xiàng)目的程序都很合法到位，審計(jì)事項(xiàng)都查深查透，揭示的問(wèn)題也很多，社會(huì)反響很大，但大量其他審計(jì)對(duì)象或項(xiàng)目中需要規(guī)范的行為，需要揭露的問(wèn)題很多，如果我們放棄了這些，是不是就是保住了幾棵大樹(shù)，放棄了一片森林呢？從審計(jì)免疫力系統(tǒng)角度來(lái)說(shuō)，也是救活了幾個(gè)人的生命，卻放棄了一群人的健康。片面追求審計(jì)質(zhì)量，忽視必要審計(jì)數(shù)量固然不對(duì)，那么陽(yáng)光普照，面面俱到，大而全式的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋也是不可取的?？此泼恳还P資金，每一個(gè)審計(jì)對(duì)象，每一個(gè)項(xiàng)目都經(jīng)過(guò)了審計(jì)，出了報(bào)告，但這種審計(jì)的質(zhì)量是難以得到保證的，這只能是浮光掠影、走馬觀花式的審計(jì)，這就像大號(hào)篩子，掉下去的不僅是米，還有大量的沙子，只有個(gè)頭特別大的沙子才會(huì)留在篩面上。所有的米我們都篩了一遍，但我們吃起來(lái)還是滿(mǎn)嘴的沙子，這難道是我們所要追求的效果嗎？每年計(jì)劃安排大量審計(jì)項(xiàng)目，雖然完成了，但質(zhì)量得不到保證，效果也不好，這樣的審計(jì)全覆蓋也是我們應(yīng)該去克服的毛病。審計(jì)監(jiān)督全覆蓋應(yīng)避免極端片面的思想，必須理性分析，科學(xué)分類(lèi)，要用統(tǒng)籌的方法去實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量控制，有數(shù)量保證的全覆蓋。

二、全覆蓋的原則

做好審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，要緊緊把握四個(gè)原則。

1.職責(zé)法定原則。審計(jì)全覆蓋要始終圍繞《憲法》、《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》等審計(jì)法律、法規(guī)及十八大報(bào)告、十八屆三中、四中全會(huì)精神、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》政策精神去落實(shí)，不能無(wú)邊界、無(wú)法律及政策依據(jù)，不能任性用權(quán)，盲目的為全覆蓋而覆蓋，要始終恪守“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的法律理念去制定審計(jì)計(jì)劃、方案，實(shí)施審計(jì)和處理處罰違法違規(guī)行為。

2.實(shí)事求是，量力而行原則。劉家義審計(jì)長(zhǎng)在“三嚴(yán)三實(shí)”黨課中曾深入闡述了謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)、做人要實(shí)的道理，他舉例說(shuō)有些縣、市審計(jì)局，全局只有20多個(gè)人，一年要審計(jì)800多個(gè)項(xiàng)目，平均一個(gè)人要審40多個(gè)項(xiàng)目，平均每天要出2至3個(gè)審計(jì)報(bào)告，這意味著審計(jì)業(yè)務(wù)人員幾乎沒(méi)時(shí)間到現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)取證，每天只能在單位爭(zhēng)分奪秒的寫(xiě)報(bào)告、編底稿和取證記錄。而法律法規(guī)和審計(jì)準(zhǔn)則對(duì)審計(jì)質(zhì)量和程序有極嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定，不花費(fèi)一定時(shí)間得出的審計(jì)結(jié)論既缺乏證據(jù)支撐，也缺乏大量的審計(jì)程序，會(huì)使審計(jì)質(zhì)量大打折扣，也會(huì)使審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)限放大，這樣的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋只可能是作風(fēng)飄浮的全覆蓋。審計(jì)全覆蓋必須綜合考慮審計(jì)可利用資源與審計(jì)計(jì)劃任務(wù)的配比性，不能不顧實(shí)際情況，貪大求全，把審計(jì)項(xiàng)目做成夾生飯。審計(jì)全覆蓋，必須是質(zhì)量過(guò)關(guān)的全覆蓋，必須是最低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋。無(wú)質(zhì)量保證、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)防范的全覆蓋最終會(huì)顛覆審計(jì)事業(yè)的發(fā)展根基。

3.科學(xué)分類(lèi)、統(tǒng)籌兼顧原則。審計(jì)時(shí)間、業(yè)務(wù)人員、審計(jì)任務(wù)、審計(jì)經(jīng)費(fèi)等要素只能是一定時(shí)間、空間的有限滿(mǎn)足，在審計(jì)質(zhì)量不能降低的情況下，我們必須對(duì)審計(jì)對(duì)象做好分類(lèi)，搞好統(tǒng)籌兼顧，做到分類(lèi)全覆蓋。對(duì)審計(jì)對(duì)象要根據(jù)法定職責(zé)、緊急、重要程度及審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)程度區(qū)別分類(lèi)，不能眉毛胡子一把抓，不能根據(jù)個(gè)人主觀好惡隨意劃分，分類(lèi)時(shí)不僅關(guān)注本級(jí)法定監(jiān)督審計(jì)項(xiàng)目，還要統(tǒng)籌考慮黨委、政府交辦重要審計(jì)項(xiàng)目及上級(jí)審計(jì)部門(mén)統(tǒng)一部署的項(xiàng)目，做到一盤(pán)棋分類(lèi);分類(lèi)時(shí)要考慮下級(jí)審計(jì)部門(mén)已經(jīng)安排的審計(jì)項(xiàng)目，不能浪費(fèi)審計(jì)資源，重復(fù)監(jiān)督。

4.計(jì)劃管理，考核效能原則。在綜合考慮了法律規(guī)定、審計(jì)資源實(shí)際情況、審計(jì)對(duì)象的科學(xué)分類(lèi)和統(tǒng)籌考慮審計(jì)任務(wù)等因素下，必須把審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的項(xiàng)目納入計(jì)劃管理。要落實(shí)項(xiàng)目組織實(shí)施單位，督促審計(jì)進(jìn)度，評(píng)估審計(jì)效果，考核審計(jì)效能，保證審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的良好效果。

三、審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的方法

1.科學(xué)制定計(jì)劃。圍繞實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的目標(biāo)，審計(jì)部門(mén)在制定年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，應(yīng)將年度審計(jì)計(jì)劃同五年項(xiàng)目規(guī)劃緊密結(jié)合;深入調(diào)查研究同準(zhǔn)確掌握實(shí)情緊密結(jié)合;突出重點(diǎn)對(duì)象和兼顧一般對(duì)象緊密結(jié)合，根據(jù)自身實(shí)際，量力而行，科學(xué)均衡安排計(jì)劃，做到審計(jì)對(duì)象明確、范圍合理、目標(biāo)可行、進(jìn)度可控、要素完整。審計(jì)計(jì)劃的安排要充分運(yùn)用分類(lèi)法。要建立審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)每個(gè)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、職責(zé)要求、領(lǐng)導(dǎo)交辦、資金數(shù)量等因素綜合評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果分出A、B、C、D類(lèi)。A 類(lèi)審計(jì)對(duì)象每年必審，如本級(jí)預(yù)算執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任、重點(diǎn)部門(mén)單位、重點(diǎn)項(xiàng)目、領(lǐng)導(dǎo)交辦、財(cái)務(wù)管理混亂單位等;B類(lèi)審計(jì)對(duì)象2年審一次，如部門(mén)預(yù)算、對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政決算、部分專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì);C類(lèi)審計(jì)對(duì)象3年審一次，如部分二級(jí)或三級(jí)預(yù)算單位、部分專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)、部分任中審計(jì);D類(lèi)審計(jì)對(duì)象5年審一次，如內(nèi)部控制健全有效，財(cái)務(wù)狀況良好，無(wú)舉報(bào)及媒體負(fù)面信息的單位。5年內(nèi)所有審計(jì)對(duì)象都要覆蓋到，有深度、有步驟、有成效地推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

2.規(guī)范審計(jì)行為。為保證審計(jì)監(jiān)督全覆蓋不擺花架子、走過(guò)場(chǎng)，審計(jì)部門(mén)必須深入貫徹十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大部署，認(rèn)真落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》精神。一方面要嚴(yán)格規(guī)范自身的執(zhí)法行為，做到審計(jì)不越權(quán)，盡責(zé)不推諉，法律及方案規(guī)定的程序必須全部履行到位，不允許隨意增加或減少;另一方面要加大對(duì)被審計(jì)單位依法行政的審計(jì)力度，深刻揭示有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法犯法、以權(quán)代法，侵害群眾利益等問(wèn)題。加大對(duì)重大決策部署、各項(xiàng)政策措施落實(shí)情況的審計(jì)力度，加大領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任及部門(mén)履職盡責(zé)情況的審計(jì)力度，促進(jìn)形成依法行政，約束權(quán)力的健康機(jī)制。

3.創(chuàng)新審計(jì)方法。傳統(tǒng)的手工查賬、賬面審計(jì)已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代信息技術(shù)快速發(fā)展的需要，加快以“大數(shù)據(jù)”為核心的審計(jì)信息化建設(shè)，大力推進(jìn)“智慧”審計(jì)，是實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的迫切要求。為此，必須做好三個(gè)方面工作。一是加強(qiáng)人才培養(yǎng)，著力培養(yǎng)復(fù)合型審計(jì)人才。通過(guò)用活繼續(xù)教育、終身學(xué)習(xí)激勵(lì)機(jī)制等手段，鼓勵(lì)中青年審計(jì)干部參加法律、金融、經(jīng)濟(jì)管理、計(jì)算機(jī)等在職本科、研究生學(xué)歷學(xué)習(xí)，鍛造一批審計(jì)多面能手。二是充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)。審計(jì)部門(mén)要調(diào)動(dòng)審計(jì)人員運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)實(shí)現(xiàn)審計(jì)目的的積極性，努力克服審計(jì)人員對(duì)新技術(shù)的恐懼排斥心理，采用有效手段，鼓勵(lì)審計(jì)人員運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)提高審計(jì)效率。三是深入挖掘有效信息。審計(jì)人員要對(duì)被審單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)分析，深入掌握內(nèi)外部重要文件及會(huì)議記錄，透視多方內(nèi)在聯(lián)系，挖掘隱含在表象下的重大違法問(wèn)題信息，推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督深度覆蓋。

4.優(yōu)化組織方式。傳統(tǒng)的審計(jì)組織分工方式是鐵路警察各管一段。面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，審計(jì)新要求，各級(jí)審計(jì)部門(mén)圍繞審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，要樹(shù)立審計(jì)“一盤(pán)棋”和“大格局”思想，進(jìn)一步優(yōu)化審計(jì)組織方式。一是全面整合審計(jì)資源，建立審計(jì)資源整合平臺(tái)。通過(guò)平臺(tái)掌握審計(jì)資源的余缺，為各審計(jì)主體提供資源交換信息，如可以把某地審計(jì)部門(mén)暫時(shí)無(wú)項(xiàng)目任務(wù)的業(yè)務(wù)人員借調(diào)到另一審計(jì)項(xiàng)目任務(wù)重的審計(jì)部門(mén)，工作一段時(shí)間，所需經(jīng)費(fèi)，由用人單位解決。各審計(jì)主體根據(jù)需要，自主決定所要交換的審計(jì)資源。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)既要保證下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)能夠完成自身審計(jì)計(jì)劃，又要確保抽出必要人員參加統(tǒng)一組織項(xiàng)目審計(jì);二是開(kāi)創(chuàng)審計(jì)項(xiàng)目+新方式。通過(guò)科學(xué)計(jì)劃調(diào)度，將一個(gè)被審計(jì)單位，多個(gè)審計(jì)項(xiàng)目融合為一次進(jìn)點(diǎn)、一班人馬、一套審計(jì)資料、一份審計(jì)決定、多份審計(jì)報(bào)告，如可以將對(duì)某縣的財(cái)政決算審計(jì)組合成+經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)+專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)+績(jī)效審計(jì)等雙組合或多組合審計(jì)方式。通過(guò)資源整合與組織優(yōu)化，為審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，提供有力組織保障和能力支撐。

（作者單位：九江市審計(jì)局）