國(guó)企改革2015：謹(jǐn)慎前行

邱銳

對(duì)中央和地方15萬(wàn)家國(guó)有企業(yè)以及其數(shù)千萬(wàn)職工來(lái)說(shuō)，2015年最重要的事情莫過(guò)于國(guó)企改革總體方案落地。9月13日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）對(duì)外公布，標(biāo)志著中國(guó)新一輪國(guó)企改革正式開(kāi)始。

這篇被媒體稱(chēng)為“國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)”的《指導(dǎo)意見(jiàn)》主要包括：分類(lèi)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》設(shè)定的最終目標(biāo)，到2020年，國(guó)有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)將形成更加符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國(guó)有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)。

不過(guò)，縱觀2015年中國(guó)國(guó)企改革的各項(xiàng)進(jìn)展，卻不難發(fā)現(xiàn)，上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然任重道遠(yuǎn)。一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士悲觀地告訴《鳳凰周刊》，新出臺(tái)的改革方案誠(chéng)意不足、老調(diào)重彈，仍然沒(méi)有突破既得利益集團(tuán)的封鎖。相對(duì)樂(lè)觀的人士則認(rèn)為，國(guó)企改革目前僅僅畫(huà)了一個(gè)逗號(hào)，無(wú)論是企業(yè)內(nèi)部的管理機(jī)制還是外部的監(jiān)管機(jī)制，離改革目標(biāo)都還有相當(dāng)差距，仍需攻堅(jiān)克難。

或許，這正體現(xiàn)了中國(guó)改革的一貫規(guī)律：“蹄急而步穩(wěn)”，在改革的方向上是堅(jiān)定的，在改革的推進(jìn)上是穩(wěn)健的，基本上不會(huì)出現(xiàn)跨度較大的激進(jìn)式變化。

國(guó)企改革動(dòng)作頗多

無(wú)論是政策層面還是人事調(diào)動(dòng)層面，2015年國(guó)企改革動(dòng)作都頗多。據(jù)陸媒統(tǒng)計(jì)，上海、遼寧、湖南、天津等22省區(qū)市已出臺(tái)《深化國(guó)資國(guó)企改革意見(jiàn)》。河北、陜西的改革意見(jiàn)已審議通過(guò)。

在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)金碚看來(lái)，一系列政策全面體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)企改革思路?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確改革要堅(jiān)持的五項(xiàng)原則：堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度；堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向；堅(jiān)持增強(qiáng)活力和強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合；堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)；堅(jiān)持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)，均為十八屆三中全會(huì)報(bào)告中對(duì)國(guó)企改革的要求。

民生證券研究院執(zhí)行院長(zhǎng)管清友在接受媒體采訪時(shí)認(rèn)為，國(guó)企分類(lèi)是《指導(dǎo)意見(jiàn)》中最為重要的內(nèi)容，有助于各界厘清對(duì)不同類(lèi)別國(guó)企職能的認(rèn)知?！肮骖?lèi)國(guó)企未來(lái)應(yīng)該不是完全市場(chǎng)化，甚至不是市場(chǎng)化的發(fā)展方向，而商業(yè)類(lèi)應(yīng)該完全市場(chǎng)化?！惫芮逵颜J(rèn)為，如果國(guó)企分類(lèi)能夠按照這樣的方向執(zhí)行，未來(lái)的空間將非常大。

除了出臺(tái)文件，新一輪國(guó)企改革也為打破既得利益集團(tuán)的利益格局付諸努力。部分國(guó)企掌門(mén)人和高管，因深厚的政治背景，早已在各自的領(lǐng)域形同獨(dú)立王國(guó)，于政商兩界翻手為云覆手為雨，成條塊分割之勢(shì)。為此，2015年中共中央第一輪巡視派出了13個(gè)巡視組，歷時(shí)兩個(gè)多月時(shí)間，巡視26家央企，近20名高管被查。據(jù)媒體統(tǒng)計(jì)，十八大以來(lái)，“老虎級(jí)”國(guó)企“一把手”有9人“落馬”。

大陸官媒2015年3月曾刊文稱(chēng)，相比較前幾輪巡視，本輪正在進(jìn)行的巡視中，把重點(diǎn)放在“為國(guó)企改革清障”上。巡視組除了找問(wèn)題，還要對(duì)那些帶有普遍性、傾向性的問(wèn)題深入剖析，并且為后續(xù)國(guó)企改革提供針對(duì)性的意見(jiàn)建議，倒逼改革。北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授李成言此前在接受《鳳凰周刊》采訪時(shí)則直言：“現(xiàn)階段，中國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，必須靠反腐敗開(kāi)路。央企改革最大的阻力來(lái)自于既得利益者，因此不去反腐就不能創(chuàng)造一個(gè)改革環(huán)境?！?/p>

與市場(chǎng)預(yù)期差距較大

國(guó)企改革很大程度上源于環(huán)境的倒逼。15萬(wàn)家國(guó)企在2015年不僅沒(méi)能交出一份讓人滿(mǎn)意的成績(jī)單，甚至已經(jīng)淪為拖累中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。2015年1-10月，國(guó)企利潤(rùn)降幅達(dá)9.8%，比1-9月8.2%的降幅擴(kuò)大了1.6個(gè)百分點(diǎn)。在同樣的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，與其他類(lèi)型企業(yè)相比，國(guó)企利潤(rùn)增速已是多月領(lǐng)跌。例如，1-8月，集體企業(yè)和股份制企業(yè)的利潤(rùn)總額同比分別下降0.3%和1.7%；私營(yíng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額13319.4億元，同比增長(zhǎng)了7.3%。

在這樣的背景下，投資者對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的信心明顯受創(chuàng)，所以更加渴望大力度、激進(jìn)式、全局化的改革。但上述國(guó)企改革的種種措施所展現(xiàn)的，卻是一幅漸進(jìn)式、中國(guó)化、試點(diǎn)型的改革圖卷，這和市場(chǎng)預(yù)期存在較大差距。

許多業(yè)內(nèi)人士告訴《鳳凰周刊》，以《指導(dǎo)意見(jiàn)》為主的一系列文件，或許并沒(méi)有顯示出直面國(guó)企痼疾的勇氣，對(duì)于許多重大問(wèn)題都采取了一種曖昧態(tài)度。一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士如此向《鳳凰周刊》形容：“文件中道理說(shuō)的都正確，但沒(méi)有告訴大家如何執(zhí)行”。

2015年1月1日施行的《關(guān)于深化中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革的意見(jiàn)》被媒體解讀為“限薪令”——實(shí)施后一般國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)年薪不得超過(guò)60萬(wàn)元。但早在2014年兩會(huì)期間，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉就曾暗示該政策落實(shí)的難度：“三中全會(huì)要求，國(guó)企、事業(yè)單位要去行政化，國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人要職業(yè)經(jīng)理人化。薪酬如果按照職業(yè)經(jīng)理人來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在國(guó)企的薪酬是偏低的，如果按照行政官員來(lái)說(shuō)，他們是偏高的。我想這事兒挺難，我一邊學(xué)三中全會(huì)，一邊就挺為國(guó)資委發(fā)愁的，他們牽頭，怎么搞？”

另一個(gè)問(wèn)題在于如何進(jìn)行國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長(zhǎng)張文魁測(cè)算，2015-2024年，如果每年僅對(duì)代表國(guó)有部門(mén)產(chǎn)出5%的國(guó)企進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的產(chǎn)權(quán)改革，可以使GDP增速平均每年提高0.33個(gè)百分點(diǎn)；如果加大改革力度，每年對(duì)代表國(guó)有部門(mén)產(chǎn)出10%的國(guó)企進(jìn)行改革，就可以使GDP增速平均每年提高0.47個(gè)百分點(diǎn)。

產(chǎn)權(quán)改革一條重要路徑是，通過(guò)混合所有制改革將現(xiàn)有的國(guó)有企業(yè)逐步轉(zhuǎn)向真正具有市場(chǎng)化機(jī)制的企業(yè)。9月23日印發(fā)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》明確關(guān)注“混合所有制改革”。但該《意見(jiàn)》并沒(méi)有給出一系列問(wèn)題的答案：混合所有制允許民營(yíng)資本介入，指繼續(xù)保持國(guó)有企業(yè)壟斷地位，然后民營(yíng)企業(yè)可以分一杯羹，還是徹底消除國(guó)有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位？混合所有制企業(yè)是否需要接受審計(jì)署審計(jì)？混合所有制企業(yè)高管的身份應(yīng)當(dāng)如何管理等。

《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》的出臺(tái)，還加劇了民營(yíng)資本的擔(dān)憂(yōu)。優(yōu)品金融研究所研究員柳成杰表示，之所以說(shuō)目前在混合所有制改革方面進(jìn)展有限，究其原因是許多國(guó)企本身害怕被扣上“造成國(guó)有資產(chǎn)流失”的帽子，民間資本也擔(dān)心被認(rèn)為是“侵吞國(guó)有資產(chǎn)”。因而造成各方對(duì)混改疑慮的根本原因，就在于產(chǎn)權(quán)保護(hù)沒(méi)有得到保障。

更大的問(wèn)題在于如何建立現(xiàn)代企業(yè)制度。早在1993年，國(guó)家就提出國(guó)企改革的主要目標(biāo)是政企分開(kāi)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。從2004年起，開(kāi)始在中央企業(yè)開(kāi)展建立規(guī)范董事會(huì)試點(diǎn)工作，但直到2014年年底，國(guó)資委監(jiān)管的112家央企中，董事會(huì)試點(diǎn)企業(yè)也僅僅74家，尚有近50家未向公司制轉(zhuǎn)變。

2015年，《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)：“確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)在國(guó)有企業(yè)改革中得到體現(xiàn)和加強(qiáng)。要堅(jiān)持黨管干部原則，建立適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要的選人用人機(jī)制。要把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，明確國(guó)有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位?！眹?guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主任張毅在發(fā)布的官方公告中也稱(chēng)，在深化國(guó)有企業(yè)改革中，黨的領(lǐng)導(dǎo)只能加強(qiáng)，不能削弱。“如何處理黨管干部和職業(yè)經(jīng)理人的關(guān)系？黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)里面到底指的是什么？這內(nèi)容并沒(méi)有得到細(xì)化?！苯痦照f(shuō)。

在金碚看來(lái)，改革方案的種種問(wèn)題源于一個(gè)根本性的問(wèn)題到現(xiàn)在都沒(méi)有明確——國(guó)企的性質(zhì)是什么？是一般企業(yè)還是特殊企業(yè)？“如果國(guó)有企業(yè)是普通的企業(yè)，那其唯一的目標(biāo)就是盈利，改革的方式就是放開(kāi)市場(chǎng)，政府少管，完全按照公司法來(lái)運(yùn)作，國(guó)家沒(méi)有必要有針對(duì)國(guó)有企業(yè)的特殊制度和政策安排。如果國(guó)有企業(yè)是特殊企業(yè)，那就要明確其特殊的方面以及應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的特殊作用，權(quán)衡其一般性與特殊性。但是這個(gè)根本性的問(wèn)題現(xiàn)在的理論認(rèn)識(shí)還不很清晰?！眹?guó)務(wù)院國(guó)資委宣傳局局長(zhǎng)、新聞中心主任盧衛(wèi)東也坦承：《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的主要目標(biāo)、基本原則等都非常明確，但是涉及國(guó)企改革的定位、路徑等方面還存在著各種不同的看法，因此統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的任務(wù)，依然非常艱巨。