論航運法的經(jīng)濟法部門屬性

李光春

(華東政法大學國際航運法律學院，上?！?00042)

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論航運法的經(jīng)濟法部門屬性

李光春

(華東政法大學國際航運法律學院，上海200042)

正確認識航運法的部門法屬性問題不僅是航運法理論研究必須要澄清的一個根本性問題，也是航運立法的基本前提。法的調(diào)整對象和調(diào)整方法是中國法學理論劃分部門法的基本依據(jù)。一方面，航運既是國民經(jīng)濟的重要組成部分，又是經(jīng)濟運行中的核心環(huán)節(jié)；既具有市場經(jīng)濟的一般共性，又具有公共性和不完全性等特殊性。因此，調(diào)整航運市場行為的航運法的調(diào)整對象必然是國家調(diào)制航運市場形成的特定經(jīng)濟關(guān)系和國家調(diào)制航運業(yè)內(nèi)部各要素以及整個航運業(yè)與國民經(jīng)濟其他相關(guān)行業(yè)而形成的特定經(jīng)濟關(guān)系。另一方面，航運法的主要的調(diào)整方法體現(xiàn)為國家干預。航運法所追求的社會整體利益的價值性和市場干預的能動性完全契合經(jīng)濟法基本價值理念，航運法是中國經(jīng)濟法部門的重要組成部分。未來的《航運法》應(yīng)當定位為經(jīng)濟法，并以此確立相應(yīng)的法律制度。

航運法；調(diào)整對象；調(diào)整方法；經(jīng)濟法部門；航運立法

航運是我國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，自20世紀80年代改革開放以來，越來越顯示其在市場經(jīng)濟活動中的重要性。尤其是黨的十八大以來，我國逐步確立了海洋強國的國家發(fā)展戰(zhàn)略，部署實施了一系列以航運為基礎(chǔ)支撐的國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，如在上海、天津、廣東、福建等地試點的中國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，在上海、天津、大連、廈門、廣州等地實施的國際航運中心建設(shè)，依托黃金水道打造長江經(jīng)濟帶的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展決策，倡議共建21世紀海上絲綢之路等。這些經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略無不以便利的航運為依托。顯然，在我國新一輪改革開放中，航運的作用已經(jīng)遠遠超越了普通服務(wù)業(yè)的范疇，成為國家重大經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)條件。和其他經(jīng)濟活動一樣，航運的發(fā)展也離不開法律的調(diào)整。航運法的理論研究遂成為當前法學研究的緊迫任務(wù)。

一、確立航運法部門法屬性的重大意義

(一)理論研究意義

任何研究的出發(fā)點都是研究對象的本體的性質(zhì)。[1]所以，航運法的研究一定要首先提出“什么是航運法”或“航運法是什么”的問題。本文不是要探討法的本質(zhì)屬性這一法哲學上的問題，而是要明確航運法的部門法屬性問題，即航運法在中國法律體系中的部門法定位?！安块T法即法的部門，是指調(diào)整特定社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”[2]，是指按照法律規(guī)范自身的不同性質(zhì)、調(diào)整社會關(guān)系的不同領(lǐng)域和不同方法等所劃分的不同法律規(guī)范的總和[3]。法是調(diào)節(jié)人的行為或社會關(guān)系的規(guī)范，社會關(guān)系不是雜亂無章的，是與人類的社會生產(chǎn)、社會生活的秩序相一致的。不同類別的社會關(guān)系需要由不同類別的法律規(guī)范予以調(diào)整。隨著越來越多的社會關(guān)系進入法律的調(diào)整領(lǐng)域，法律需要就具有更緊密內(nèi)在聯(lián)系的法律規(guī)范群之間作出區(qū)分。部門法的劃分遂成為法律調(diào)整社會關(guān)系的客觀需要。時至今日，法治已成為人類普遍的社會治理方式，特別是在中國法治國家建設(shè)的背景下，“門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴謹、內(nèi)部和諧和體例科學”已經(jīng)成為中國法學發(fā)展的基本要求。只有堅持科學的部門法劃分，才能使得整個法律從內(nèi)部關(guān)系看做到“上下(上位法與下位法)左右(此部門法與彼部門法)前后(前法與后法)里外(國內(nèi)法與國外法)彼此之間統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、不相互矛盾和彼此脫節(jié)”[4]。中國的法學研究一直是以部門法為主要對象開展的，研究航運法就必須要明確其部門法屬性。

然而，國內(nèi)以航運法的部門法屬性為研究對象的科研成果極少。於世成教授于2006年完成的《美國航運法研究》深入研究了美國航運市場規(guī)則及其政府調(diào)控，對中國航運法部門法屬性的研究很有借鑒意義。但是鑒于航運與國民經(jīng)濟的緊密依附性，不同經(jīng)濟模式的國家其航運法律調(diào)整方式是不盡相同的。還有少數(shù)研究者嘗試以法學基本原理的角度對航運法的有關(guān)基本問題展開思考，如胡正良教授的幾篇論文《論航運法的價值和基本原則》《論中國〈航運法〉制定的目的和應(yīng)遵循的原則》《中國〈航運法〉制定中幾個基本理論問題之研究》等。也有涉及航運法具體制度研究的碩士論文。如《航運法律責任研究》[5]嘗試運用經(jīng)濟法的理論研究航運法，并提及“航運法具有社會性”、“航運責任具有明顯的社會公益性”等，可惜沒有就此展開深入論證；《從歐盟到中國：航運反壟斷豁免制度初探》[6]和《航運競爭立法若干問題研究》[7]運用競爭法對航運市場競爭結(jié)構(gòu)進行剖析；《航運經(jīng)紀人法律問題研究》[8]對航運經(jīng)紀人的法律主體地位、市場準入、市場監(jiān)管等方面進行了論述，并注意到航運領(lǐng)域公法與私法之間相互交融的關(guān)系。這些研究取得了不少有益的成果，既有運用比較法的方法，汲取和借鑒域外法的成功經(jīng)驗，尋求航運法的運行規(guī)律，又有運用國內(nèi)經(jīng)濟法等法學理論研究成果，探索航運法的本體根源，為繁榮和促進中國航運法研究作出了貢獻。但是這些研究都是在沒有明確航運法部門法屬性的前提下展開討論的，難免在不同的語境下各自表述，達不到相互交流、相互借鑒、共同促進的學術(shù)目的。因此，中國航運法理論研究急需明確航運法的部門法屬性等基本理論問題，即航運法在中國法律體系中的部門法定位問題。只有明確了航運法的部門法屬性，才能為航運法的理論研究確立基本方向，提供理論土壤。

(二)立法實踐意義

航運涉及的社會關(guān)系面廣，包括港口、航道、船舶、運輸市場、安全監(jiān)管、船舶污染防治等許多方面?！胺傻娜齻€最重要的特點分別是它的強制性、體系性和規(guī)范性?！盵9]其中，體系性要求法律應(yīng)當在形式上分布合理，在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上協(xié)調(diào)一致，避免自身邏輯混亂，自相矛盾。因此，法應(yīng)具有形式嚴謹、內(nèi)容科學的系統(tǒng)化的調(diào)整體系。[10]因此，作為調(diào)整航運業(yè)內(nèi)部不同方面社會關(guān)系的航運立法應(yīng)當既要避免相互之間的重疊、交叉和矛盾，又要密切聯(lián)系且各有側(cè)重，共同構(gòu)成一個系統(tǒng)、科學的法律體系。然而我國航運法律法規(guī)是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，在“成熟一部、制定一部”的經(jīng)驗立法模式下逐步制定的，《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海商法》甚至包括《中華人民共和國港口法》都是在這樣的立法指導思想下制定出來的。這種應(yīng)急立法都是“突擊式”的、“救火式”的，缺什么補什么，來不及首先制定出臺統(tǒng)攝全行業(yè)的龍頭法，必然導致各制定法之間橫向和縱向的科學性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性不足。當前的航運立法甚至忽略了航運的最核心領(lǐng)域——航運市場，即沒有以航運市場經(jīng)濟為調(diào)整對象的立法。究其原因，一是因為我國航運市場經(jīng)濟起步于20世紀80年代改革開放之初，發(fā)展時間很短，在“有水大家行船”政策下，航運市場“自發(fā)式”發(fā)展模式色彩濃厚，忽略了航運市場經(jīng)濟立法。二是因為對航運的綜合功能認識不到位，對航運的認識僅局限于水路運輸服務(wù)業(yè)，而對其在國民經(jīng)濟中的重要影響和基礎(chǔ)性地位沒有足夠的認識。這些因素表現(xiàn)在立法上，必然是只注重安全立法、資源立法，而忽視以航運市場為本位的經(jīng)濟立法。

實際上，交通運輸部早在1996年就開始《航運法》立法的調(diào)查研究與起草工作，至2004年，形成了《中華人民共和國航運法(送審稿)》?？墒呛髞怼逗竭\法》起草工作陷于停滯，其中重要原因之一是立法機關(guān)、學術(shù)界和實務(wù)界沒有在航運法部門法屬性等基本理論問題上形成較統(tǒng)一的意見。2010年交通運輸部以落實張德江副總理關(guān)于加強航運立法工作批示精神為契機，重新啟動了《航運法》的立法研究與起草工作，國務(wù)院法制辦等國家立法部門也一直關(guān)注航運法的相關(guān)研究及立法起草進程?？梢灶A見，在將來的國家立法論證過程中，是否具有深厚的法學理論支撐將成為《航運法》能否順利進入國家立法程序的關(guān)鍵。因此，研究中國航運法的部門法屬性等基本理論，以及在其基礎(chǔ)上的相關(guān)航運法律制度構(gòu)建，對中國《航運法》立法實踐具有重要的指導意義。

二、中國獨立經(jīng)濟法部門的確立

(一)中國經(jīng)濟法初步發(fā)展階段：“縱橫統(tǒng)一說”

中國經(jīng)濟法“縱橫統(tǒng)一說”出現(xiàn)于20世紀80年代。當時中國剛剛開始改革開放，實施“有計劃的商品經(jīng)濟”，經(jīng)濟法學從無到有，是一個全新的法學領(lǐng)域，尚處于探索起步階段。由于受蘇聯(lián)“現(xiàn)代經(jīng)濟法學派”的較大影響*以B.B.拉普捷夫為代表的現(xiàn)代經(jīng)濟法學派認為經(jīng)濟法是由調(diào)整橫向經(jīng)濟關(guān)系和垂直經(jīng)濟關(guān)系的規(guī)范組成的統(tǒng)一法律部門。參見文獻[11]。，中國經(jīng)濟法學認為，經(jīng)濟法的調(diào)整對象主要包括兩大類：一是國民經(jīng)濟管理活動中所發(fā)生的社會關(guān)系，即縱向經(jīng)濟管理關(guān)系；二是社會組織之間在經(jīng)濟活動中所發(fā)生的社會關(guān)系，即橫向經(jīng)營協(xié)作關(guān)系。經(jīng)濟法是調(diào)整宏觀的經(jīng)濟管理和協(xié)作以及微觀的經(jīng)濟管理和協(xié)作統(tǒng)一的經(jīng)濟關(guān)系的法律規(guī)范的總和。[12]1983年出版的中國第一部經(jīng)濟法統(tǒng)編教材《經(jīng)濟法學》一書指出：中國經(jīng)濟法“是調(diào)整國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會組織內(nèi)部及其相互之間，以及它們與公民之間，在經(jīng)濟活動中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”。學理上通常將這樣的經(jīng)濟法稱為“大經(jīng)濟法”，將這一階段的經(jīng)濟法理論觀點統(tǒng)稱為“縱橫統(tǒng)一說”。該說實質(zhì)上是將所有的經(jīng)濟關(guān)系納入經(jīng)濟法的調(diào)整對象，即凡是與經(jīng)濟運行有關(guān)的社會關(guān)系，不論是縱向的管理關(guān)系，還是橫向的平等協(xié)作關(guān)系，都是經(jīng)濟法的調(diào)整對象。該說試圖以經(jīng)濟法來解決所有經(jīng)濟領(lǐng)域的社會關(guān)系。但是調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系的主體、方式和手段是多方面的，民事法律、行政法律甚至是刑事法律都有調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系的規(guī)范，顯然該說必然會陷入與其他部門法的交叉而不能自圓其說的尷尬境地。

(二)中國經(jīng)濟法走向成熟階段：“國家調(diào)制說”

隨著中國經(jīng)濟體制改革的深入，人們對法律調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系的認識水平也在不斷提高。1986年《民法通則》第2條明確規(guī)定：中華人民共和國民法調(diào)整平等主體的公民之間、法人之間、公民和法人之間的財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系。《關(guān)于〈中華人民共和國民法通則(草案)〉的說明》指出：民法主要調(diào)整平等主體之間的財產(chǎn)關(guān)系，即橫向的財產(chǎn)、經(jīng)濟關(guān)系。政府對經(jīng)濟的管理、國家和企業(yè)之間以及企業(yè)內(nèi)部等縱向經(jīng)濟關(guān)系或者行政管理關(guān)系，不是平等主體之間的經(jīng)濟關(guān)系，主要由經(jīng)濟法、行政法調(diào)整，民法基本上不作規(guī)定。這樣，微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的平等主體之間的“橫向”經(jīng)濟關(guān)系就從經(jīng)濟法中剝離出來了。1992年，中國確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。1993年中國通過了憲法修正案，明確規(guī)定“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”、“國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控”。這為經(jīng)濟法的發(fā)展創(chuàng)造了良好的機遇。中國在學習借鑒西方發(fā)達國家的市場機制的同時，也開始學習西方市場經(jīng)濟法律制度，使經(jīng)濟法學開始逐步擺脫蘇聯(lián)法學的羈絆，更多地借鑒了美國、日本、法國等國家的經(jīng)濟法制經(jīng)驗，開始以市場機制和國家干預的相互作用為基點來探求經(jīng)濟法的運行規(guī)律，并逐漸認識到經(jīng)濟法只調(diào)整“縱向”的宏觀調(diào)控關(guān)系和市場規(guī)制關(guān)系。于是開始總結(jié)出中國經(jīng)濟法“是調(diào)整在國家協(xié)調(diào)的本國經(jīng)濟運行過程中發(fā)生的經(jīng)濟關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”[13]105；“經(jīng)濟法是調(diào)整在現(xiàn)代國家進行宏觀調(diào)控和市場規(guī)制的過程中發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”[14]。這一時期，法學界在經(jīng)濟法主要由宏觀調(diào)控法和市場規(guī)制法構(gòu)成、經(jīng)濟法有自己獨立的責任形式等方面達成基本共識；而分歧則只是集中在語言表達方面的細微不同，如“調(diào)制”、“協(xié)調(diào)”、“調(diào)節(jié)”、“規(guī)制”等方面，其中楊紫烜教授主張“國家協(xié)調(diào)”[13]127，張守文教授主張“國家調(diào)制”[15]，而呂忠梅教授主張“國家規(guī)制”[16]5?！皣艺{(diào)制說”體現(xiàn)了國家行使經(jīng)濟管理職能應(yīng)該符合客觀規(guī)律的要求，體現(xiàn)了既要發(fā)揮“國家之手”在經(jīng)濟運行中的作用，又要對國家權(quán)力以必要的限制的經(jīng)濟法的現(xiàn)代理念?？傊?，以“國家調(diào)制說”為代表的當代經(jīng)濟法學擯棄了“經(jīng)濟法調(diào)整經(jīng)濟活動中所發(fā)生的社會關(guān)系”的觀點，認為國家調(diào)制的本國經(jīng)濟運行過程中發(fā)生的特定經(jīng)濟關(guān)系才是經(jīng)濟法的調(diào)整對象。

(三)中國獨立的經(jīng)濟法部門之確立

在中國法律理論中，法律體系就是指部門法體系。根據(jù)法律所調(diào)整的社會關(guān)系的不同領(lǐng)域以及不同的調(diào)整方法對法律體系內(nèi)部的全部法律規(guī)范劃分而形成相對獨立的各個部門法。科學的部門法劃分，是構(gòu)建中國特色社會主義法律體系的前提。通過部門法劃分，有利于避免不同法律之間交叉重疊甚至不必要的沖突，有利于明確每部法律的立法本意，有利于全面無縫式保護合法的社會關(guān)系。[17]受大陸法系法典編纂運動影響，中國于20世紀80年代建立起包括憲法、行政法、刑法、民法、商法、民事和刑事訴訟法等的法律部門，初步勾勒出現(xiàn)代法律體系的雛形。這些部門法基本涵蓋了當時中國基本的社會關(guān)系，但是隨著中國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，原有社會關(guān)系愈來愈復雜，新型社會關(guān)系層出不窮，國家利益、公共利益、私人利益相互滲透，公權(quán)力與私權(quán)利相互影響，上述基本法律部門出現(xiàn)了進一步分化的趨勢，從而出現(xiàn)了許多兼有不同法律部門特點的新型法律部門，最典型的就是大量經(jīng)濟法的出現(xiàn)和獨立的經(jīng)濟法部門的確立。然而，當代中國法學界對法律部門的劃分有著不同的認識。孫國華認為，中國法律體系可以分為憲法(國家法)、行政法、民商法、婚姻家庭法、經(jīng)濟法、財政金融法、勞動和社會保障法、生態(tài)(環(huán)境)法、刑法和訴訟法十個部門，且分別歸屬于三個大的部門群，即公法、私法和社會法；[18]沈宗靈則認為，中國法律體系劃分為憲法部門、行政法部門、民法(民商法)部門、經(jīng)濟法部門、勞動和社會保障法部門、教科文衛(wèi)法部門、資源環(huán)境保護法部門、刑法部門、訴訟法部門、經(jīng)濟法部門等十個部門；[19]張文顯將中國特色社會主義法律體系分為憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟和非訴訟程序法等七個部門。[20]隨著中國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中國法學界、立法機關(guān)等理論與實務(wù)部門，在確立經(jīng)濟法獨立部門法地位的理念上，逐漸達成共識。2011年中國立法機關(guān)和中國政府宣布中國特色社會主義法律體系由七個法律部門組成，即憲法部門、行政法部門、刑法部門、民商法部門、經(jīng)濟法部門、社會法部門和程序法部門。[21]至此，經(jīng)濟法作為獨立的部門法地位，隨著中國特色社會主義法律體系的確立而塵埃落定。

三、確立航運法部門屬性的客觀標準

中國法學界經(jīng)過長期的研究和探索，確立了以法律所調(diào)整的社會關(guān)系(即調(diào)整對象)為主、結(jié)合法律調(diào)整的方法來劃分部門法的標準。[22]也就是說，法律調(diào)整對象是劃分部門法的首要標準，法律調(diào)整方法是劃分部門法的輔助標準。[23]73-74

(一)部門法劃分之調(diào)整對象標準

中國的法律部門劃分深受蘇聯(lián)法律部門劃分理論的影響。1936年M.A.阿爾扎諾夫率先提出，法律調(diào)整的對象是劃分法律部門的標準。[24]此說在中國一直被廣泛接受。中國法學理論認為，法律以人們的行為為直接的調(diào)整對象，但是人們的行為都是有目的的且與他人具有利害關(guān)系的，因此，實際上法律調(diào)整的是人們相互之間以行為為紐帶形成的社會關(guān)系。而社會關(guān)系包羅萬象、千差萬別，這決定了部門法劃分的必要性。不同的法的部門，應(yīng)當有不同的特定的調(diào)整對象；調(diào)整不同社會關(guān)系的法律規(guī)范具有不同的性質(zhì)，組成不同的法的部門。部門法劃分的基本標準是法律所調(diào)整的社會關(guān)系，即法律調(diào)整的對象。也就是說，部門法一般是以其所調(diào)整的社會關(guān)系的性質(zhì)和內(nèi)容的特殊性而獲得獨立性的。因此，法律的調(diào)整對象——社會關(guān)系，當然是劃分法律部門的重要標準。[25]一個部門法內(nèi)部的全部法律制度、法律規(guī)范，都是為調(diào)整某一類社會關(guān)系而創(chuàng)設(shè)的。中國法學界在說明法律部門劃分標準與社會關(guān)系之間關(guān)系時往往基于一種基本假設(shè)，該假設(shè)認為：法是調(diào)整社會關(guān)系的社會現(xiàn)象，其存在是建立在社會關(guān)系及其調(diào)整需求基礎(chǔ)之上的；為了更充分、更深入地認識法不同方面的特質(zhì)，有必要對法進行若干角度的劃分，而其中最基本的劃分是以其所調(diào)整的不同特質(zhì)的社會關(guān)系為據(jù)劃分法律部門，因此，社會關(guān)系即法調(diào)整對象的不同成為劃分法的基本依據(jù)，成為部門法之間特殊性論證的關(guān)鍵論據(jù)。這種基本假設(shè)演變?yōu)楣沧R、模式和軌跡之后，便成為學術(shù)傳統(tǒng)之一，成為所有部門法論證的基本平臺。[26]

(二)部門法劃分之調(diào)整方法標準

以法律的調(diào)整對象為劃分法律部門的唯一標準，在理論和實踐中越來越受到人們的質(zhì)疑，典型的例證就是刑法部門幾乎涉及社會關(guān)系的方方面面，如果僅僅以調(diào)整對象為唯一劃分標準，很難得出刑法獨立的法律部門的結(jié)論，這一結(jié)果顯然是不能被接受的。事實上，法律對經(jīng)濟生活廣泛滲入的現(xiàn)代社會，越來越需要協(xié)調(diào)不同法律手段的運用，從而實現(xiàn)法律整體功能的最大化，實現(xiàn)對社會生活的綜合、立體、交叉調(diào)整。因此，僅僅從靜態(tài)平面分割出一塊經(jīng)濟法調(diào)整的社會關(guān)系領(lǐng)域已是勉為其難。[16]110關(guān)于部門法劃分的標準，蘇聯(lián)法學界經(jīng)過長期論戰(zhàn)后達成一致的觀點是“將法律調(diào)整的社會關(guān)系的內(nèi)容和法律調(diào)整的方法相結(jié)合或者統(tǒng)一起來，作為法律部門劃分的標準或依據(jù)”[24]。該觀點很快被中國法學理論所接受，并在實際運用中得到了驗證，即以刑罰制裁方式的法律調(diào)整方法為劃分標準，則很好地解決了刑法部門劃分的合理性問題。通過進一步研究，人們認識到“法律調(diào)整是指國家為維護某一種社會制度，為維護和發(fā)展某些利益，自覺運用一系列法律手段，對社會關(guān)系施加的規(guī)范性、組織性作用”?！胺傻恼{(diào)整方法，即指法律對社會關(guān)系影響的手段……它表明法律調(diào)整在技術(shù)上的特點。”[27]于是，中國法學理論普遍認為法律的調(diào)整方法也是法律部門劃分的重要因素，法律調(diào)整對象和調(diào)整方法遂成為劃分法律部門的兩大標準，其中調(diào)整對象是主要標準，調(diào)整方法是輔助標準，即“主輔標準說”[23]73。因為法律的調(diào)整方法主要是指法律調(diào)整社會關(guān)系的主要方法，不同的調(diào)整對象需要相應(yīng)的調(diào)整方法及模式與之對應(yīng)，對法律調(diào)整方法的選擇主要取決于法律調(diào)整對象的特點，所以法律的調(diào)整對象無疑起著決定作用，而法律調(diào)整方法只能附從于法律調(diào)整對象而起作用。

四、航運法與經(jīng)濟法調(diào)整對象的契合性

(一)經(jīng)濟法調(diào)整對象

1.確定經(jīng)濟法調(diào)整對象的思路

部門法的功能就是調(diào)整一定的社會關(guān)系，經(jīng)濟法的調(diào)整對象也是紛繁復雜的社會關(guān)系中的一部分。在經(jīng)濟法調(diào)整對象的確定方面，一般認為應(yīng)當以“問題定位”和“客觀定位”為考察維度。所謂“問題定位”，就是從社會經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題出發(fā)，根據(jù)解決經(jīng)濟問題的需要來確定經(jīng)濟法的調(diào)整對象。所謂“客觀定位”，就是從現(xiàn)有法律狀況出發(fā)，充分考慮傳統(tǒng)與現(xiàn)實、實然與應(yīng)然、理論與實際，在尊重客觀實際基礎(chǔ)上界定經(jīng)濟法的調(diào)整對象范圍，處理好與其他部門法之間的關(guān)系。

2.經(jīng)濟法調(diào)整對象的主要內(nèi)容

現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展，使得人與人的關(guān)系領(lǐng)域無限擴大，個人的自私自利本性使社會整體利益極易受到威脅和扭曲。任憑自由意志發(fā)揮的市場經(jīng)濟必然出現(xiàn)“市場失靈”現(xiàn)象。作為上層建筑的法律制度，應(yīng)當體現(xiàn)和維護人民大眾的最廣泛的利益需求，因此，法律不僅僅以調(diào)整人與人之間的社會關(guān)系為唯一目標，還應(yīng)當以調(diào)整涉及全體國民利益的社會公共利益關(guān)系為己任。市場也不是萬能的，市場調(diào)節(jié)具有“自發(fā)性”、“滯后性”和“盲目性”，需要國家運用法律手段因勢利導、實施調(diào)節(jié)，方能保證國民經(jīng)濟的高效正常運行。經(jīng)濟法具有有效解決現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行中存在的市場缺陷的功能，而民商法、行政法等傳統(tǒng)的法律部門卻難以有效地解決這些問題。與民商法而言，經(jīng)濟法超越了國家不介入私人經(jīng)濟生活領(lǐng)域的傳統(tǒng)民法的界限……經(jīng)濟法就是從超越民法界限的地方開始的，與行政法而言，經(jīng)濟法是行政法私法化的超越。[16]139-140可以說，經(jīng)濟法是為適應(yīng)國家從社會整體利益出發(fā)對經(jīng)濟運行加以有效調(diào)節(jié)而產(chǎn)生的，具有區(qū)別于傳統(tǒng)部門法的調(diào)整對象。這是經(jīng)濟法獨特調(diào)整對象的理論基礎(chǔ)。

經(jīng)濟法以調(diào)整國家調(diào)制本國經(jīng)濟運行過程中發(fā)生的特定經(jīng)濟關(guān)系為調(diào)整對象。[28]經(jīng)濟運行有宏觀和微觀兩大領(lǐng)域。國家為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展，需要將國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的意志通過法律形式作用于經(jīng)濟運行的宏觀和微觀領(lǐng)域。經(jīng)濟法強調(diào)通過“國家之手”調(diào)節(jié)經(jīng)濟關(guān)系，實現(xiàn)社會的整體經(jīng)濟利益。在市場經(jīng)濟條件下，對市場主體的壟斷行為、不正當競爭行為的規(guī)制關(guān)系遂成為經(jīng)濟法的調(diào)整對象之一。另外市場調(diào)節(jié)是資源配置的有效手段，但單純的市場調(diào)節(jié)無法解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、國民經(jīng)濟整體健康運行等問題，這需要國家動用各種經(jīng)濟手段(財政、稅收等)進行宏觀調(diào)控，因此，宏觀調(diào)控經(jīng)濟關(guān)系也是經(jīng)濟法的調(diào)整對象之一。宏觀調(diào)控領(lǐng)域與微觀規(guī)制領(lǐng)域的社會關(guān)系是傳統(tǒng)的民法、行政法所無能為力的，成為經(jīng)濟法發(fā)揮作用的兩大主要領(lǐng)域，也就是說，經(jīng)濟法的調(diào)整對象可分為市場宏觀調(diào)控關(guān)系和市場微觀規(guī)制關(guān)系。

(二)航運法調(diào)整對象

作為一門科學，法學關(guān)于法的調(diào)整對象的研究需要遵循社會科學的一般規(guī)律。馬克思主義關(guān)于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的社會基本矛盾規(guī)律原理是任何社會科學研究的基本原理之一。航運法作為上層建筑，是對其經(jīng)濟基礎(chǔ)的主觀能動反映，航運法的調(diào)整對象根本上因航運經(jīng)濟基礎(chǔ)存在的問題而產(chǎn)生，同時，也會受到上層建筑(航運法制)的現(xiàn)實狀況的一定影響。也就是說，航運法的調(diào)整對象取決于航運實踐的客觀需要以及中國航運法制的客觀實際，并不是主觀隨意確定的。

1.確定航運法調(diào)整對象的“問題定位”路徑

根據(jù)航運實踐規(guī)律，開展航運活動必須具備以下要素：第一，必須要有船舶，它是航運活動的物質(zhì)載體。第二，必須有適宜船舶?？?、貨物裝卸的港口，它是水陸運輸?shù)倪B接點，是航運的起點和終點，航運中的貨物裝卸必須借助港口設(shè)施方得以完成。第三，必須有適航的水域(即航線)，它是航運得以開展的物質(zhì)載體。在內(nèi)陸，航線就是內(nèi)河中適航的航道；在海上，就是經(jīng)勘明的海上航線。第四，需要相互公平競爭的航運公司、船舶管理公司等經(jīng)營組織體，它是航運的組織保障。第五，需要有安全的航行環(huán)境，它是航運得以正常開展的安全保障。第六，像其他社會生產(chǎn)一樣，航運離不開人的管控，適任的船員亦成為必要。于是，圍繞航道、港口、船舶、船員、航運企業(yè)、海事安全而開展的相關(guān)活動都屬于航運活動的范疇。在這些要素中，港口、航道是航運活動賴以進行的基礎(chǔ)設(shè)施，船舶是航運活動的物質(zhì)載體和工具，船員是航運活動的人力保障，船公司是航運活動的組織保障，污染防治與危險源的控制是航運活動的安全保障。發(fā)展這些航運要素的目的都歸結(jié)于保障航運活動的安全高效進行。所以航運市場是根本，其他各航運相關(guān)要素都是以服務(wù)航運市場為存在價值的。在全球經(jīng)濟逐步一體化發(fā)展的趨勢下，航運早已告別船商一體的時代，已經(jīng)與國際貿(mào)易、國民經(jīng)濟的其他部門深度融合，航運市場領(lǐng)域所發(fā)生的社會關(guān)系已經(jīng)不僅僅是單純的運輸關(guān)系，航運市場的發(fā)展變化與整個國民經(jīng)濟市場戚戚相關(guān)，越來越成為一個需要國家從戰(zhàn)略高度予以關(guān)注的新興領(lǐng)域。

2.確定航運法調(diào)整對象的“客觀定位”路徑

當前，中國雖然初步具有以航運要素為調(diào)整對象的航運法律體系，但是仍然存在著嚴重的不足，主要體現(xiàn)在：一是航運市場經(jīng)濟立法較落后，至今還沒有專門就航運市場經(jīng)濟運行制定法律*目前涉及航運市場經(jīng)濟管理的法律只有國務(wù)院出臺的兩部行政法規(guī)——《國際海運條例》和《國內(nèi)水路運輸條例》，且受行政法理念影響較大，不能算完全意義上的航運經(jīng)濟運行調(diào)制法。。二是在調(diào)整航運生產(chǎn)活動的所有法律中，公、私法發(fā)展不平衡。雖然以航運活動中平等主體之間行為關(guān)系為調(diào)整對象的海商法等私法規(guī)范已經(jīng)日臻完善、較為發(fā)達，但以利用國家權(quán)力實施管理和干預的航運公法還有待完善，以國家調(diào)制市場經(jīng)濟為手段的航運經(jīng)濟法規(guī)范極為欠缺。當前急需在立法理念上確立航運市場經(jīng)濟立法的重要性，盡快將國家促進、干預、調(diào)制航運市場運行而發(fā)生的特定社會關(guān)系納入航運法的調(diào)整對象，以實現(xiàn)法律調(diào)整航運經(jīng)濟活動的價值追求。

基于中國航運實踐中存在的問題和航運法制目前的客觀狀況，中國應(yīng)當盡快完善航運市場經(jīng)濟立法，將國家調(diào)制航運市場形成的特定經(jīng)濟關(guān)系和國家調(diào)制航運業(yè)內(nèi)部各要素以及整個航運業(yè)與國民經(jīng)濟其他相關(guān)行業(yè)發(fā)生的特定經(jīng)濟關(guān)系納入航運法的調(diào)整對象。

3.國家調(diào)制航運市場經(jīng)濟關(guān)系的主要方面

(1)航運市場宏觀調(diào)控。航運市場宏觀調(diào)控是指國家運用經(jīng)濟、法律和行政等手段，從宏觀上對航運業(yè)進行指導、監(jiān)督、調(diào)節(jié)和控制，促進航運市場總供給與總需求、供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的平衡與整體優(yōu)化，實現(xiàn)航運業(yè)與國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的管理活動。航運市場具有公共性和不完全性。航運市場公共性表現(xiàn)在兩個方面：航運既是國家軍事戰(zhàn)略資源，又是國家的經(jīng)濟戰(zhàn)略資源。作為軍事戰(zhàn)略資源，擁有一支強大的商船隊，無疑是一個國家重要的潛在軍事力量。作為經(jīng)濟戰(zhàn)略資源，航運實力是一國外貿(mào)經(jīng)濟實力的重要組成部分，有時，甚至通過控制商船隊就能達到控制貿(mào)易對象國資源的經(jīng)濟戰(zhàn)略目的。所以獨立、強大的遠洋航運實力，是整體國家經(jīng)濟利益之所系。以社會公共利益之維護為基本價值目標的經(jīng)濟法是調(diào)整這一經(jīng)濟關(guān)系的理想法律形式。航運市場的不完全性表現(xiàn)在航道、港口等航運資源由于天然的分布和不可移動性，一般都具有天然的壟斷性，而航運產(chǎn)業(yè)要素是圍繞航運資源集聚的，資源的自然壟斷性決定了航運產(chǎn)業(yè)分布的地區(qū)性，加上航運活動具有外部性等因素，難以形成統(tǒng)一的、競爭充分的航運經(jīng)濟市場。航運市場的不完全性必然造成局部競爭過度與整體競爭不足的“失調(diào)”狀態(tài)，進而產(chǎn)生航運市場“失靈”現(xiàn)象。[29]因此，航運市場相比其他行業(yè)市場更需要加強宏觀調(diào)控，具體表現(xiàn)在：一是有關(guān)國家整體航運經(jīng)濟布局及國計民生的重大領(lǐng)域。這些領(lǐng)域是以個體利益為追求目標的航運市場經(jīng)營者無暇顧及的，然而又是影響到整個行業(yè)發(fā)展的重大經(jīng)濟領(lǐng)域。凡是涉及國家整體航運經(jīng)濟布局，如航運中心建設(shè)、黃金水道建設(shè)、水資源綜合利用規(guī)劃、港口布局規(guī)劃、航道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃等，另外，有關(guān)國計民生的重大產(chǎn)業(yè)，如造船工業(yè)、電煤運輸?shù)?，這些都是航運市場宏觀調(diào)控的主要領(lǐng)域。二是私人力量不愿意進入的領(lǐng)域。對私人力量不愿意進入的或者單個私人的力量難以辦好的方面，政府需要直接進入或者以適當?shù)姆绞酱俪伤饺诉M入，如大型港口碼頭建設(shè)、航道疏浚、LNG運輸、標準船型的研發(fā)和推廣等。因此，需要將航運市場宏觀調(diào)控納入法律調(diào)整對象。

(2)航運市場規(guī)制。規(guī)制含規(guī)范、管束、制約之意*參見文獻[30]。經(jīng)濟法中的“規(guī)制”一詞，往往被認為來源于日本學界，日本學者植草益提出“規(guī)制”一詞來源于英文“regulation”，“regulatory constration”，其含義是有規(guī)定的管理，或有法規(guī)條例的制約。中國于20世紀80年代從日本引進該名稱。參見文獻[31]。。所謂市場規(guī)制是國家從社會整體利益出發(fā)，為維護市場機制的正常運行，對影響市場秩序、偏離市場經(jīng)濟要求的有關(guān)市場行為(如壟斷、不正當競爭、不公平交易等)予以直接干預、管制、約束。市場規(guī)制對象主要包括市場主體之間的競爭、交易關(guān)系和國家對市場秩序的管理關(guān)系。首先，就整個航運業(yè)來說，總體上具有自然壟斷性?，F(xiàn)代航運船舶大型化的特點決定了航運市場不變資本投資大，因而容易導致自然壟斷，其中，班輪運輸市場基本上以壟斷競爭為主，而干散貨市場惡性競爭現(xiàn)象亦頻發(fā)，是“市場失靈”的重災區(qū)。航運提供社會化服務(wù)的功能使其必須具備網(wǎng)絡(luò)化的設(shè)施，因而，隨著航運生產(chǎn)規(guī)模的擴大，單位服務(wù)成本在不斷下降，導致航運規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟非常明顯。由于進入航運業(yè)需要大量的固定資本投資，船舶折舊時間長，專用性強，沉淀成本巨大。另外，班輪運輸提供的服務(wù)具有公眾性，在保證其普遍性的前提下，不可能做到有效競爭。因而航運業(yè)具備自然壟斷特性，需要政府強制引入競爭機制，以克服其自然壟斷特性所帶來的危害。其次，航運市場價格彈性低。決定市場競爭的主要因素有兩個：一是買賣雙方的力量對比；二是交易商品或勞務(wù)的差異程度。[32]一般來說，市場上買者和賣者的數(shù)量越多，競爭越激烈；參與交易的商品和勞務(wù)的差異越小，競爭越激烈。根據(jù)一般經(jīng)濟學理論，價格與需求的逆增長關(guān)系形成了一種有效的商業(yè)自律機制，得以保障市場的有效和良性競爭。但是在國際航運市場中，運力價格與運量這一供求關(guān)系卻比較矛盾。國際航運運價的需求彈性小，競爭導致的低價格卻并不能產(chǎn)生更多的需求效應(yīng)。這是因為從市場總運量來看，待運貨物的運輸量不會因為運價的下跌而增加，即使減低運輸成本，也很難刺激交易或貿(mào)易量。這種邊際成本小、需求彈性小、供給剛性的特點，[33]使航運市場的競爭異常激烈且頗具破壞性，導致航運價格與需要嚴重偏離，甚至出現(xiàn)航運市場“零運價”、“負運價”現(xiàn)象。另一方面，在涉及航運安全的客運、危險品運輸市場領(lǐng)域，有時還會因短期行為出現(xiàn)明顯“過熱”，從而帶來安全隱患。因此，需要從法律上以“國家之手”予以協(xié)調(diào)、干預或調(diào)制。

五、航運法與經(jīng)濟法調(diào)整方法的契合性

(一)經(jīng)濟法調(diào)整方法

社會關(guān)系是一個極大的范疇，以社會關(guān)系作為劃分部門法的標準，是非?？辗?、開放與不確定的，因為這個“標準”本身還需要標準來劃分。法理學界也意識到這一點，所以提出，除了調(diào)整對象外，還要適當考慮法律調(diào)整的方法。法律部門劃分的標準是“獨立的調(diào)整對象”，但是這一“獨立”并不意味著“絕對專有”，而應(yīng)理解為一種“共性”，社會關(guān)系是極其復雜的，交叉、重疊，你中有我、我中有你，不能把社會關(guān)系理解為一張薄餅，用一種方法進行平面式的瓜分。[34]關(guān)于經(jīng)濟法的調(diào)整方法，日本學者金澤良雄將經(jīng)濟法的調(diào)整方法大致分為兩類：一為國家權(quán)力的強制調(diào)整；二為非權(quán)力的調(diào)整。[35]俄羅斯學者拉普捷夫曾把經(jīng)濟法的調(diào)整方法歸納為強制性命令方法、自主決定的方法、許可的方法和建議的方法。[36]中國的李昌麒教授認為：經(jīng)濟法的調(diào)整方法是指由國家規(guī)定的、可用于干預社會經(jīng)濟生活的各種合理方式。[37]漆多俊教授認為：經(jīng)濟法調(diào)整方法的特征在于，強行性規(guī)范與提倡性規(guī)范相結(jié)合，經(jīng)濟制裁與獎勵相結(jié)合。[38]史際春教授認為：“經(jīng)濟法調(diào)整是將各種法律手段有機結(jié)合之綜合調(diào)整?！盵39]雖然也有人認為法的調(diào)整方法，僅指諸如民事制裁方法、行政制裁方法、刑事制裁方法等，但是他們忽視了法的基本調(diào)整方法首先是規(guī)定人們行為準則,其次才是規(guī)定法律后果。[38]因此，那種認為經(jīng)濟法的調(diào)整方法是綜合運用民法、行政法和刑法的調(diào)整方法，這些意見是不正確的，他們只看到經(jīng)濟法在調(diào)整方法上與其他部門法互相銜接、交叉和參用的現(xiàn)象，而忽略了經(jīng)濟法在規(guī)范行為模式和法律后果的方式和手段上的特征和體系。[38]

實際上，正如上文所述，“法律調(diào)整對象是劃分部門法的首要標準，法律調(diào)整方法是劃分部門法的輔助標準”，研究部門法調(diào)整方法必須緊密聯(lián)系法部門的調(diào)整對象來進行，經(jīng)濟法調(diào)整對象的特殊性決定其應(yīng)當具有自己獨有的調(diào)整方法。從經(jīng)濟法調(diào)整對象看，其調(diào)整方法的重要特征是國家對經(jīng)濟生活的干預。作為國家干預經(jīng)濟之法的經(jīng)濟法，其調(diào)整方法主要表現(xiàn)為公權(quán)力的干預和私權(quán)利的參與。其中干預是經(jīng)濟法調(diào)整方法的最重要表現(xiàn)形式。[40]干預的調(diào)整方法主要體現(xiàn)在間接宏觀調(diào)控和直接市場規(guī)制兩個方面。

(二)航運法調(diào)整方法

1.航運市場宏觀調(diào)控之國家干預

在法學中，“宏觀調(diào)控”反映為具體的制度設(shè)計，體現(xiàn)為權(quán)威性高和穩(wěn)定性強的法律規(guī)范。而這些法律規(guī)范往往涉及有關(guān)宏觀經(jīng)濟和社會綜合目標的實現(xiàn)，是在一個特定的經(jīng)濟和社會發(fā)展階段，特別是在市場失靈時，國家從社會公共利益出發(fā)，為實現(xiàn)經(jīng)濟和社會總量的基本平衡與經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，對國民經(jīng)濟和社會所進行的總體調(diào)節(jié)和控制的權(quán)力運行與制度安排，[41]從而引導國民經(jīng)濟持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然中國經(jīng)濟法學者對宏觀調(diào)控有多種定義，但大多數(shù)將其表述為“對國民經(jīng)濟活動或者國民經(jīng)濟運行的調(diào)節(jié)和控制”。航運是經(jīng)濟運行的環(huán)節(jié)之一，航運市場經(jīng)濟是中國國民經(jīng)濟的重要組成部分，航運市場與其他商品要素市場形成了不可分割的聯(lián)系。航運市場具有其他市場所具有的共同的性質(zhì)，同樣離不開國家從整體上對航運市場實施必要的宏觀調(diào)控。航運市場宏觀調(diào)控是在航運市場失靈或其他特定時期，為了維護航運市場整體利益和綜合經(jīng)濟利益，國家航運管理部門以及其他相關(guān)部門，依據(jù)法律的授權(quán)，依法對航運市場經(jīng)濟運行進行總體調(diào)節(jié)和控制。航運市場宏觀調(diào)控是由憲法或法律規(guī)定的特定的政府經(jīng)濟管理部門依法定的職權(quán)實施的，其干預的對象不是針對某個或某些特定的航運市場主體，而是指向不特定的航運市場經(jīng)營主體，往往是運用國家財政、稅收、計劃、金融等措施，通過市場機制間接影響航運業(yè)及相關(guān)行業(yè)市場主體的預期利益，從而引導航運市場主體按調(diào)控機關(guān)預期目標行為。因此，航運法調(diào)整航運市場宏觀調(diào)控關(guān)系的主要方法是國家干預。

2.航運市場規(guī)制之國家干預

市場是一種法律架構(gòu)，只有依存一定的法律秩序才能生存下去。其中，維護航運市場秩序、保障航運市場公平競爭機制是這種法律秩序所追求的重要價值目標。競爭是市場的靈魂，是市場經(jīng)濟內(nèi)在運行機制之一，是市場經(jīng)濟發(fā)展與變遷的動力與源泉。如前所述，航運業(yè)是一個資金密集型的產(chǎn)業(yè)，固定資本所占比例很大，價格彈性小，容易形成壟斷、不正當競爭等扭曲市場的情形，需要國家站在整體航運經(jīng)濟利益的高度，以維護國家整體經(jīng)濟利益為視角，實施恰當?shù)暮竭\市場規(guī)制，通過市場準入、反不正當競爭、反壟斷、市場價格監(jiān)管等規(guī)制手段糾正不正當競爭，保證航運市場競爭機制的有效發(fā)揮，以維護航運業(yè)的整體利益、長遠利益。因此，航運市場規(guī)制就是要矯正市場主體的“短視”行為，運用一定的公法強制力部分地限制個體意思自治的效力，以達到航運法有效調(diào)整航運市場規(guī)制關(guān)系的目的，這正是航運法調(diào)整航運市場規(guī)制關(guān)系的國家“干預”的具體體現(xiàn)。

3.航運法調(diào)整方法之實證分析

雖然我國尚沒有經(jīng)濟法意義上的《航運法》，但是已出臺的《國際海運條例》《國內(nèi)水路運輸管理條例》以及其他政策文件等規(guī)范性文件中，仍有不少涉及調(diào)整航運市場法律關(guān)系的法律規(guī)范，這些法律規(guī)范在本質(zhì)上屬于經(jīng)濟法意義上的航運法條款。下面就以這些現(xiàn)行的航運法規(guī)政策為依據(jù)作實證分析。

(1)航運市場宏觀調(diào)控干預措施。

第一，產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控方面?！秶鴥?nèi)水路運輸管理條例》第3條規(guī)定：“國家運用經(jīng)濟、技術(shù)政策等措施，支持和鼓勵水路運輸經(jīng)營者實行規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，促進水路運輸行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；支持和鼓勵水路運輸經(jīng)營者采用先進適用的水路運輸設(shè)備和技術(shù)，保障運輸安全，促進節(jié)約能源，減少污染物排放?！眹鴦?wù)院為扶植造船業(yè)的發(fā)展，專門制定了《船舶工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃(2006—2015年)》，在財政、金融、稅收、租賃、保險等方面采取一系列鼓勵造船業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控政策措施。2009年，為應(yīng)對金融危機，國家制定了十大重要產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，造船業(yè)赫然在列。為了能具體地指導特定行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，又制定了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》《固定資產(chǎn)投資指導目錄》《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》。這些目錄均由鼓勵、限制、淘汰三類目錄組成，航運業(yè)被認定為鼓勵類產(chǎn)業(yè)之一。

第二，稅收調(diào)控方面。2007年原交通部發(fā)布了《關(guān)于實施中資國際航運船舶特案免稅登記政策的公告》(交通部公告2007年第18號)，決定在現(xiàn)有船舶登記等制度基礎(chǔ)上，采取特案免稅政策。即從2007年7月1日至2009年6月30日，對凡符合條件的報關(guān)進口、辦理船舶登記的中資方便旗船舶免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。該政策對吸引中資方便旗船舶、維護中國的航運大國地位、增強中國海運保障能力起到了積極的作用，收到了良好的效果。一些地區(qū)為了鼓勵航運行業(yè)在本地區(qū)的發(fā)展，采取了變相的稅收優(yōu)惠政策。例如青島市規(guī)定，“凡在青島市新注冊總運力在5萬噸(含5萬噸)以上的航運企業(yè)，自開業(yè)年度起，由同級財政部門對新增上繳稅收形成的地方收入部分，前3年每年給予100%的獎勵，第4年至第6年每年給予50%的獎勵”，同時，為幫助航運企業(yè)引進急需的專業(yè)人才，“對在青島市注冊總運力在5萬噸(含5萬噸)以上的航運企業(yè)，每增加5萬噸運力給予為期3年的10萬元獎勵，用于獎勵緊缺高級人才(含高級船長、高級輪機長)”[42]。2009年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的意見》(國發(fā)[2009]19號)，其中提及積極探索啟運港出口退稅政策。同時，有助于擴大在洋山保稅港區(qū)發(fā)展集拼、配送等增值服務(wù)業(yè)務(wù)，提高與周邊國家和地區(qū)港口的競爭力。[43]2012年財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于在上海試行啟運港退稅政策的通知》(財稅[2012]14號)，標志著這項航運市場促進政策正式實施。

第三，船舶登記政策方面。為了實現(xiàn)對中國籍“方便旗”船舶的調(diào)控，我國最早在天津開始試點“第二船籍制度”，后來作為上海等地實施自由貿(mào)易試驗區(qū)的航運制度創(chuàng)新政策之一，得以進一步擴大實施范圍。所謂第二船籍制度，是指已經(jīng)在其他國家注冊的船仍然可以在另外一個國家注冊，即不改變原有的傳統(tǒng)船舶登記制度的前提下，通過采取優(yōu)惠的船舶登記制度，并在稅制方面提供類似方便旗船的優(yōu)惠，吸引本國船舶特別是已經(jīng)移籍到海外的本國船舶和外國船舶在本國注冊的制度。2012年中國交通運輸部海事局下發(fā)《關(guān)于同意上海海事局在洋山保稅港區(qū)開展船舶登記工作的批復》，明確將“中國洋山港”作為一個新的船籍港，對同時滿足“從事國際航運”、“洋山保稅港區(qū)內(nèi)注冊的企業(yè)擁有或從境外光租的船舶”、“已經(jīng)辦理出口退稅手續(xù)或予以保稅的船舶”這三個條件的船舶辦理保稅登記。此舉將實質(zhì)性地推動中資航運企業(yè)的外籍船舶回歸洋山進行船舶登記，將有效增強中國在國際航運政策制定中的話語權(quán)和市場定價權(quán)，是中國成為航運強國的重要過程。

(2)航運市場規(guī)制干預措施。

第一，市場準入方面?！秶H海運條例》第5條規(guī)定了對經(jīng)營國際船舶運輸業(yè)務(wù)的強制干預，即國家強制介入國際船舶運輸市場，是否經(jīng)營國際船舶運輸業(yè)務(wù)不是由市場經(jīng)營主體自由決定，而是需要國家實施行政許可。此外，還規(guī)定經(jīng)營國際船舶代理業(yè)務(wù)或者國際船舶管理業(yè)務(wù)的，需要具備法定條件并辦理登記手續(xù)。*參見《中華人民共和國國際海運條例》第二章?！秶鴥?nèi)水路運輸管理條例》第二章對經(jīng)營水路運輸業(yè)務(wù)等航運市場準入方面也有類似的規(guī)定。這些都體現(xiàn)了航運法對微觀市場的干預。

第二，價格規(guī)制方面?！秶H海運條例》規(guī)定了運價備案制度*《中華人民共和國國際海運條例》第18條：經(jīng)營國際班輪運輸業(yè)務(wù)的國際船舶運輸經(jīng)營者的運價和無船承運業(yè)務(wù)經(jīng)營者的運價，應(yīng)當按照規(guī)定格式向國務(wù)院交通主管部門備案……備案的運價包括公布運價和協(xié)議運價……公布運價自國務(wù)院交通主管部門受理備案之日起滿30日生效；協(xié)議運價自國務(wù)院交通主管部門受理備案之時起滿24小時生效。；反壟斷方面，《國際海運條例》*《中華人民共和國國際海運條例》第20條：從事國際班輪運輸?shù)膰H船舶運輸經(jīng)營者之間訂立涉及中國港口的班輪公會協(xié)議、運營協(xié)議、運價協(xié)議等，應(yīng)當自協(xié)議訂立之日起15日內(nèi)將協(xié)議副本向國務(wù)院交通主管部門備案。規(guī)定了班輪公會協(xié)議、運營協(xié)議、運價協(xié)議的備案制度；反不正當競爭規(guī)制方面，《國際海運條例》還列舉了具體的應(yīng)當予以規(guī)制的航運市場不正當競爭的情形。*《中華人民共和國國際海運條例》第24條：經(jīng)營國際船舶運輸業(yè)務(wù)和無船承運業(yè)務(wù)，不得有下列行為：(1)以低于正常、合理水平的運價提供服務(wù)，妨礙公平競爭;(2)在會計賬簿之外暗中給予托運人回扣,承攬貨物；(3)濫用優(yōu)勢地位，以歧視性價格或者其他限制性條件給交易對方造成損害；(4)其他損害交易對方或者國際海上運輸市場秩序的行為。

六、經(jīng)濟法部門屬性視域下之《航運法》立法建議

(一)明確《航運法》經(jīng)濟法部門定位

首先，應(yīng)當明確《航運法》是經(jīng)濟法的重要組成部分，制定《航運法》是國家基本經(jīng)濟制度立法。根據(jù)《立法法》，《航運法》應(yīng)當以《憲法》為依據(jù)，以《反不正當競爭法》《反壟斷法》《價格法》《稅收征管法》等經(jīng)濟法律為一般法依據(jù)，并做好與經(jīng)濟法部門內(nèi)外其他相關(guān)法律的銜接。其次，應(yīng)當以航運法經(jīng)濟法部門屬性為指導，落實中國新時期關(guān)于“市場在資源配置中起決定性作用”的深化經(jīng)濟體制改革目標，準確界定政府與航運市場的關(guān)系，完善政府航運市場宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、保護環(huán)境的職責。再次，航運法立法應(yīng)當以國家調(diào)制航運市場形成的特定經(jīng)濟關(guān)系和國家調(diào)制航運業(yè)內(nèi)部各要素以及整個航運業(yè)與國民經(jīng)濟其他相關(guān)行業(yè)而形成的特定經(jīng)濟關(guān)系為調(diào)整范圍。具體地，航運市場的調(diào)制不僅以航運市場秩序為具體目標，還應(yīng)當以整體國民經(jīng)濟運行的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定為終極目標。

(二)確立經(jīng)濟法意義上的航運法主體

根據(jù)經(jīng)濟法市場調(diào)制主體理論，廣義的航運市場調(diào)制主體是根據(jù)國家立法機關(guān)制定的法律所確認的，在市場調(diào)節(jié)為原則的前提下，基于國家整體航運經(jīng)濟利益，而實施航運市場宏觀調(diào)控和市場規(guī)制的國家機關(guān)，包括國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)等。國家權(quán)力機關(guān)通過制定法律、司法機關(guān)通過判決或司法解釋，間接地對航運市場實施干預，而行政機關(guān)作為執(zhí)行機構(gòu)，更多的是作為國家調(diào)制權(quán)的直接執(zhí)行者對航運市場實施干預。此外，航運市場是整個社會主義市場經(jīng)濟的有機組成部分，與其他相關(guān)行業(yè)和管理部門有著密不可分的關(guān)系，因此，商務(wù)、工商、稅收、財政等相關(guān)行政管理部門也都是廣義的航運市場調(diào)制主體。作為航運市場行政管理主體的國家航運管理機關(guān)則僅僅屬于狹義的航運市場調(diào)制主體。

(三)確立經(jīng)濟法意義上的航運法行為制度

(1)航運市場調(diào)制應(yīng)當區(qū)別對待國際市場和國內(nèi)市場。作為經(jīng)濟法，《航運法》應(yīng)當以維護國家整體經(jīng)濟利益為價值追求目標，并以此針對國際航運市場和國內(nèi)航運市場設(shè)置不同的調(diào)制方法。國際航運市場更多涉及國家對外貿(mào)易關(guān)系，而國內(nèi)航運市場則更多涉及綜合運輸體系。從立法調(diào)整的價值取向來看，前者主要是貿(mào)易制度、利用外資、航運保護等問題，而后者主要是公平競爭、提高效率、綠色安全等問題。因此，國家調(diào)制航運市場的目標和手段應(yīng)當因國際、國內(nèi)兩個市場而有所不同。美國航運法就是采取對內(nèi)公平競爭、對外航運保護的區(qū)別政策，《1916年航運法》主要針對國內(nèi)航運，《1998年航運改革法》則主要調(diào)整國際航運。中國現(xiàn)有的兩部行政法規(guī)《國際海運條例》和《國內(nèi)水路運輸管理條例》，也是區(qū)分國際航運和國內(nèi)航運的。從節(jié)約立法資源的角度，《航運法》可以不再因國際航運和國內(nèi)航運而分別立法，但是在具體制度內(nèi)容上還是應(yīng)當有所區(qū)分的。因此，建議在航運法行為制度方面，分別有針對性地規(guī)定國際航運和國內(nèi)航運的相關(guān)內(nèi)容。

(2)改變市場準入行政管理模式的行政法思維。實際上市場準入是國家對航運市場實施經(jīng)濟宏觀調(diào)控的重要手段和方法，因此，《航運法》關(guān)于航運市場準入的內(nèi)容應(yīng)當單獨設(shè)為一節(jié)，歸入航運法行為制度。此外，在完善現(xiàn)有的航運市場準入制度基礎(chǔ)上，還應(yīng)當增加航運市場退出法律規(guī)范，使航運市場真正成為優(yōu)勝劣汰的公平競爭高地，保證航運市場良性循環(huán)。對此，可考慮借鑒外國設(shè)立造船補貼和拆船基金制度，當航運市場繁榮時實施造船補貼政策，當航運市場蕭條時實施拆船補貼制度。放寬對船舶代理、船舶經(jīng)紀、船舶交易等航運輔助業(yè)、航運服務(wù)業(yè)的市場準入門檻，鼓勵航運市場服務(wù)模式的創(chuàng)新與升級，對國內(nèi)航運企業(yè)可以考慮采取“負面清單”準入模式，而對國際航運企業(yè)可考慮采取“負面清單+國民待遇”模式。

(3)完善價格規(guī)制制度。目前航運立法中的價格規(guī)制條款欠缺。航運市場價格規(guī)制不應(yīng)當過分強調(diào)賦予管理機關(guān)的強制權(quán)，而應(yīng)當創(chuàng)新價格規(guī)制模式，例如可以從規(guī)范航運企業(yè)的價格公布行為入手，間接地引導航運企業(yè)的價格行為。2009年中國交通運輸部發(fā)布了《關(guān)于國際集裝箱班輪運價備案實施辦法的公告》，2010年發(fā)布《關(guān)于公布無船承運業(yè)務(wù)經(jīng)營者運價備案實施辦法的公告》，2012年發(fā)布《關(guān)于臺灣海峽兩岸間集裝箱班輪運價備案實施的公告》，2013年又發(fā)布了《關(guān)于國際集裝箱班輪運價精細化報備實施辦法的公告》，要求備案的運價包括公布運價和協(xié)議運價，班輪運輸經(jīng)營者根據(jù)經(jīng)營成本和航運市場供求狀況，以正常、合理的運價提供運輸服務(wù)，禁止以“零運價”、“負運價”方式承攬貨物。試圖通過事先運價精細化備案，在不影響契約自由的前提下，達到對總體運價的不正常頻繁波動的控制作用。根據(jù)公告的規(guī)定，如果備案人未按照規(guī)定履行運價備案手續(xù)或未執(zhí)行備案運價的，將依照《國際海運條例》第40條規(guī)定，采取限制其航班數(shù)量、終止運價本或者暫停受理運價備案等限制性、禁止性措施。但是公告并沒有就“正常、合理的運價”提供明確的界定標準。如何界定？人為認定還是市場認定？顯然這極易成為干預市場的缺口，與中國今后“市場機制起決定性作用”的改革方向不合拍。應(yīng)當借鑒美國航運法從運價備案審查制度改為運價公布信息系統(tǒng)制度的立法經(jīng)驗，只負責保證班輪運輸企業(yè)公布運價的“可獲得性”和“準確性”，至于其價格水平的合理性則交由市場去判斷。

(4)增加反不正當競爭的規(guī)制條款?，F(xiàn)行航運立法僅側(cè)重于航運市場反壟斷的規(guī)制，幾乎沒有反不正當競爭規(guī)制的條款。這不利于航運市場反不正當競爭規(guī)制的有效實施。作為經(jīng)濟法，應(yīng)當根據(jù)《反不正當競爭法》，并結(jié)合航運市場反不正當競爭的特殊性，完善航運市場反不正當競爭規(guī)則。

(5)增加和完善航運稅收、財政、金融等宏觀調(diào)控的內(nèi)容?，F(xiàn)行航運立法側(cè)重于傳統(tǒng)的運力調(diào)控，而忽視了稅收、財政、金融等其他宏觀調(diào)控措施。作為經(jīng)濟法，應(yīng)當就行業(yè)優(yōu)惠扶持政策、航運經(jīng)營補貼政策、船舶建造優(yōu)惠融資政策等制定經(jīng)濟調(diào)控的法律條款，當然還需要對照中國加入WTO時的承諾進行評估，如美國的“航運企業(yè)資本儲備基金”制度；同時這些宏觀調(diào)控措施還要結(jié)合國內(nèi)航運發(fā)展狀況作出靈活性的調(diào)整，如營運補貼、造船補貼政策的實施不得成為本國航運發(fā)展的限制和障礙。

(四)確立經(jīng)濟法意義上的航運法責任制度

(1)完善責任追究主體。根據(jù)《反壟斷法》，交通運輸部門在水運市場領(lǐng)域沒有反壟斷執(zhí)法權(quán)，不能獨立實施水運市場壟斷行為的調(diào)查，這與《國際海運條例》明確授予交通運輸部航運市場反壟斷調(diào)查權(quán)是相矛盾的；此外《反不正當競爭法》《價格法》的規(guī)制主體制度也不能與航運市場規(guī)制主體完全對應(yīng)。作為航運市場規(guī)制的經(jīng)濟法部門的特別法，《航運法》應(yīng)當做好銜接，明確交通運輸主管部門與政府其他職能部門在航運市場規(guī)制方面的職能分工以及相互配合機制。要將航運反壟斷調(diào)查權(quán)與責任追究權(quán)統(tǒng)一起來。而現(xiàn)行《國際海運條例》的航運反壟斷調(diào)查機關(guān)僅限于交通運輸主管部門，不能滿足航運責任追究的需要。在涉及航運市場調(diào)制主體方面，要么借鑒美國航運法賦予聯(lián)邦海事委員會獨立的調(diào)查處置權(quán)的模式，由法律賦予交通主管部門對航運市場壟斷的獨立調(diào)查權(quán)；要么借鑒日本由運輸省與公平貿(mào)易委員會共同實施的模式，規(guī)定由交通運輸部與商務(wù)部為共同主體。

(2)增設(shè)責任形式。建議在設(shè)置航運市場調(diào)制受體(航運市場經(jīng)營人)刑事責任、民事責任、行政責任等法律責任的同時，增設(shè)航運市場調(diào)制主體實施調(diào)制權(quán)導致重大損失的國家賠償責任。建議設(shè)置補償性經(jīng)濟責任、懲罰性經(jīng)濟責任，以及行為責任、資格責任、信譽責任等多種責任形式。

(3)完善調(diào)查程序。建議根據(jù)航運法主體和航運法行為種類，分別設(shè)置相應(yīng)的責任追究程序。如追究航運法調(diào)制主體違法實施宏觀調(diào)控、市場規(guī)制行為責任程序，追究航運法調(diào)制受體違反宏觀調(diào)控、市場規(guī)制措施的責任程序，進而還可以分為追究違反宏觀調(diào)控措施的責任程序和追究違反市場規(guī)制措施的責任程序。還應(yīng)當做好與《反壟斷法》《反不正當競爭法》《價格法》等法律程序的協(xié)調(diào)與銜接。

(4)建議提高處罰數(shù)額，彰顯經(jīng)濟法部門屬性下航運法責任的懲罰性與社會性。建議區(qū)分國際、國內(nèi)，區(qū)分沿海、內(nèi)河，分別設(shè)定處罰?，F(xiàn)行航運法規(guī)中對內(nèi)河航運違法行為設(shè)定的處罰過重，而對國際航運違法行為設(shè)定的處罰過輕，甚至會出現(xiàn)“違法贏利”的現(xiàn)象?？山梃b經(jīng)濟法法律責任制度理論中的連續(xù)處罰、比例處罰、累計處罰等懲罰性處罰形式，不僅使遭受損失的利益受到補償，還要使違法者因此而損失慘重，受到嚴厲的懲罰，從而達到維護航運整體利益的經(jīng)濟法價值目標。

七、結(jié)　語

法律調(diào)整社會關(guān)系的復雜性決定了部門法劃分的重大實踐意義和理論意義。調(diào)整對象和調(diào)整方法是法學理論關(guān)于部門法劃分的兩個客觀標準。航運法是否屬于經(jīng)濟法部門，最主要是看其在調(diào)整對象和調(diào)整方法上是否與經(jīng)濟法相契合。經(jīng)濟法的調(diào)整對象是國家調(diào)制本國經(jīng)濟運行過程中發(fā)生的特定的經(jīng)濟關(guān)系，經(jīng)濟法的主要調(diào)整方法是國家運用公權(quán)力對市場的適當干預?；诤竭\市場在整個航運要素中的核心價值地位，以及我國航運法律體系中航運市場經(jīng)濟立法缺失的客觀狀況，航運法應(yīng)當以國家調(diào)制航運市場形成的特定經(jīng)濟關(guān)系、國家調(diào)制航運業(yè)內(nèi)部各要素以及整個航運業(yè)與國民經(jīng)濟其他相關(guān)行業(yè)發(fā)生的特定經(jīng)濟關(guān)系為調(diào)整對象。這是由經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑之間的客觀規(guī)律所決定的。經(jīng)濟法是以應(yīng)對“市場失靈”與“政府失靈”為己任，來解決傳統(tǒng)法律規(guī)范所不能有效解決的現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的新型社會關(guān)系問題。經(jīng)濟運行主要體現(xiàn)在宏觀和微觀兩個層面，國家對航運市場的調(diào)制也是從宏觀航運市場和微觀航運市場兩個領(lǐng)域著手，以解決航運市場特性所帶來的“市場失靈”問題，因此，航運市場的國家宏觀調(diào)控關(guān)系和國家市場規(guī)制關(guān)系屬于航運法的客觀調(diào)整對象。宏觀調(diào)控和市場規(guī)制實質(zhì)上是國家運用公權(quán)力對市場主體行為自由的強行介入。這種介入行為不同于民事法律中的意思自治的限制，也不同于行政法對行政機關(guān)行政權(quán)行使的控制，而是經(jīng)濟法所獨有的國家“干預”(或稱“調(diào)制”、“協(xié)調(diào)”)。從實證角度分析，國家航運管理機關(guān)正是運用法律賦予的權(quán)力，以干預的調(diào)整方法，從航運市場宏觀調(diào)控和航運市場規(guī)制兩個層面實施對航運市場調(diào)制的。航運法的這種獨特的調(diào)整方法不僅與航運法的調(diào)整對象相契合，而且也是現(xiàn)行航運法律規(guī)范中普遍采取的調(diào)整方法。這種調(diào)整方法正是經(jīng)濟法調(diào)整方法在航運市場經(jīng)濟領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。因此不論是從航運法的調(diào)整對象還是調(diào)整方法來看，航運法都屬于經(jīng)濟法部門。我國未來的《航運法》應(yīng)當定位為經(jīng)濟法，并以此確立相應(yīng)的法律制度條款。

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2015-11-08

李光春(1972-)，男，博士，副研究員，高級經(jīng)濟師；E-mail：ahmsa@126.com

1671-7031(2016)04-0033-13

D996.19

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