從革命法制到現(xiàn)代法治——建國初期禁毒法制的歷史審視與現(xiàn)實觀照

靳 瀾 濤

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

從革命法制到現(xiàn)代法治
——建國初期禁毒法制的歷史審視與現(xiàn)實觀照

靳 瀾 濤

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

建國初期的禁毒運動，在徹底禁絕鴉片煙毒的同時，也初步構(gòu)建了新中國禁毒法制框架。這種具有時代特色的革命法制雖然有助于高效徹底地肅清毒品，但是也直接影響和支配著禁毒工作的縱深推進(jìn)，給當(dāng)代禁毒法治的發(fā)展帶來了諸多消極影響。主要體現(xiàn)為：禁絕毒品目標(biāo)的提出、運動式禁毒會戰(zhàn)的啟動、指標(biāo)化考核方式的盛行、斗爭化戒毒理念的形成等。面對日趨復(fù)雜的毒情形勢，我們不能希冀簡單復(fù)制疾風(fēng)驟雨和群眾運動式的治理模式，只有將禁毒工作真正納入法治化、科學(xué)化、理性化的軌道，才能有效治理毒品問題，最大限度地減少其社會危害。

毒品；建國初期；禁毒運動；禁毒法；刑事政策

從新中國成立到1952年底，我國僅僅用了3年左右的時間，就徹底禁絕了貽害百余年的鴉片煙毒，初步構(gòu)建了新中國禁毒法制框架，創(chuàng)造了世界禁毒史上的神話和傳奇。但是，由于受長期政治斗爭沿襲而來的革命傳統(tǒng)影響，運動中創(chuàng)設(shè)的禁毒法制框架也體現(xiàn)出法源上的原創(chuàng)性、政策上的斗爭性、運作中的群眾性和任務(wù)上的特定性等革命化特點。這種具有時代特色的革命法制雖然為迅速禁絕毒品提供了制度保障，但是也直接影響著我國禁毒工作的縱深推進(jìn)，給當(dāng)代禁毒法治的發(fā)展帶來諸多不可忽視的消極影響。①近日國家禁毒委已啟動對《禁毒法》的修訂工作，反思建國初期的禁毒法制建設(shè)，將對禁毒政策的選擇和禁毒法治的完善具有重要的現(xiàn)實價值。

一、禁毒運動中創(chuàng)設(shè)的革命法制框架

建國初期，我國毒情形勢異常嚴(yán)峻。全國罌粟種植面積高達(dá)2 000萬畝，參與人數(shù)達(dá)1 000萬人以上。[1](P454)吸毒群體更為龐大，約有2 000萬人，占當(dāng)時總?cè)丝诘?.4%。[2](P102)1950年2月24日，黨中央和政務(wù)院果斷決定向貽害百余年的煙毒宣戰(zhàn)，發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)禁鴉片毒品的通令》。以此為標(biāo)志，為期三年的禁毒運動正式拉開序幕。革命式運動高效徹底地肅清了毒品，也快速構(gòu)建了新中國禁毒法制框架。

(一)立法體系以政策文件為核心

新中國在成立初期就高度重視禁煙立法，以法律形式明確了根除鴉片煙毒的具體辦法、懲罰范圍和量刑幅度。這一階段的禁毒立法體系主要包括五個部分：第一，中國共產(chǎn)黨的政策、指示。如中共中央于1952 年4 月發(fā)布的《關(guān)于肅清毒品流行的指示》。第二，政務(wù)院及其所屬部門的通令、通知。如1950年2月發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》。第三，大行政區(qū)的條例、指示、命令、通知、辦法。如《西南軍政委員會關(guān)于禁絕鴉片煙毒的實施辦法》《西北區(qū)禁煙禁毒暫行辦法》等。第四，省、市、自治區(qū)政府的公告、決定、辦法。如《內(nèi)蒙古自治區(qū)禁絕鴉片煙毒實施辦法》《上海市禁煙禁毒暫行辦法》等。第五，最高人民法院的部分司法文件。如1950年10月發(fā)布的《處理煙毒犯應(yīng)堅決廢止?？婆c易科罰金辦法》。[3](P46～49)

就以上五個層次的立法體系而言，在立法形式、主體、條文、內(nèi)容等方面呈現(xiàn)如下特點：第一，從立法形式上看，建國初期由于缺乏立法經(jīng)驗，禁毒立法多以黨和各級政府的政策文件為主要規(guī)范，所立之法名稱多為“禁毒通令”、“暫行條例”等。這既是民主革命時期法制傳統(tǒng)的延續(xù)，也是新中國法律體系尚不健全的客觀現(xiàn)實要求。第二，從立法主體上看，建國初期禁毒立法的主體在地方而非中央，雖然立法權(quán)的下放有損法制統(tǒng)一，但能夠充分調(diào)動各地方政府應(yīng)對當(dāng)?shù)囟厩榈姆e極性和主動性。第三，從條款設(shè)置上看，建國初期的禁毒條文簡潔扼要，如1950年《關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》共8條，大多是原則性要求，沒有明確具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，體現(xiàn)出靈活性為主，緊密結(jié)合禁毒斗爭形勢需要的顯著特點。第四，從定罪量刑上看，這個時期的禁毒立法缺乏全國統(tǒng)一的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，“禁毒法律的一個特點是僅規(guī)定了對某些行為予以治罪，但沒有規(guī)定對具體的犯罪處以何種刑罰”。[4](P246)以上海市為例，其自行制定的《關(guān)于開展肅清毒品運動的準(zhǔn)備工作的指示》確定了逮捕、管制、登記的具體分類標(biāo)準(zhǔn)，僅逮捕一項就列舉了七種適用情形。[5](P212)新中國禁毒立法體系多以政策性文件為主，大多數(shù)顯得比較粗糙和單薄，尚未建立完整的全國層面的立法體系。但是由于結(jié)合了當(dāng)時禁毒斗爭形勢需要，并制定了與之相適應(yīng)的較為完整的毒品治罪體系，從而為順利開展禁毒斗爭提供了有力的法律保障。

(二)刑事政策以嚴(yán)刑峻罰為主體

建國初期禁毒斗爭雖然也提出寬嚴(yán)相濟(jì)、區(qū)別對待的政策，但是在實際運行過程中，出于穩(wěn)定政局和軍事斗爭的需要，我國事實上采取了軍管政策，對待毒品問題實施“零容忍”的從重、從快治理模式。第一，在刑事政策上主張“五禁并舉”，即禁種、禁制、禁運、禁販、禁吸，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)厲打擊處理制造、販賣、運送毒品的大犯、主犯、慣犯、現(xiàn)行犯”。第二，在重刑化的刑事政策指導(dǎo)下，中央及地方均強(qiáng)化了禁毒立法。例如，1950年政務(wù)院頒布的《關(guān)于嚴(yán)禁鴉片毒品的通令》第4條明確規(guī)定：今后全國各地不準(zhǔn)再有制造、販運、售賣煙土毒品的事情，犯者不論何人，除沒收其煙土毒品外，還須從嚴(yán)治罪。西南軍政委員會頒布了《西南區(qū)禁絕鴉片煙毒治罪暫行條例》，對各種毒品犯罪規(guī)定了較為詳細(xì)的量刑標(biāo)準(zhǔn)，其中除種植鴉片罪、非法出售制毒原料罪、幫助他人販運煙毒罪外，其余各罪均規(guī)定有死刑。第三，刑事司法適用過程中堅決貫徹了重刑化的禁毒立法和刑事政策，有效地遏制了毒品犯罪的高發(fā)態(tài)勢。1952年10月3日，中央向各地政府發(fā)出指示：“處死毒犯比處死反革命更容易得到人民的認(rèn)同。因此，至少2%的被捕者應(yīng)該被處以死刑。”[6](P155)從9月21日到10月15日近一個月的時間，僅福建省就處理毒品犯罪人員5 656人，先后組織公審大會11場，其中判處死刑27人，占逮捕總數(shù)的1.62%，判處有期徒刑996人，占逮捕總數(shù)的60.03%。在四川地區(qū)，有的地方法院甚至把偶爾吸食的人員、逾期不戒的吸毒人員、零售少數(shù)散存煙土的農(nóng)民判處一年以上有期徒刑，部分人員吸食或零售毒品少至幾厘乃至一厘者也受到嚴(yán)厲的懲罰。

(三)法律實施與群眾運動相結(jié)合

三年禁絕毒品的運動中，法制宣傳、司法審判和執(zhí)法方式主要依賴疾風(fēng)暴雨式的群眾運動，真正掀起了禁毒“人民戰(zhàn)爭”。第一，各級政府及宣傳機(jī)構(gòu)對毒品的危害和政府的禁毒法令進(jìn)行廣泛深入的宣傳，提高群眾自覺抵制煙毒的意識。全國各省召開了各種形式的宣傳會765 428次，參加的群眾有7 459萬人。[7](P73)第二，為了提高禁毒政策的震懾效果，群眾集會和公審被運用于禁毒司法活動中。以貴陽市為例，1950年6月16日和11月12日前后舉行了兩次群眾集會和公審，分別當(dāng)眾焚毀了32 000兩和23 000兩鴉片，后者還判處2名毒犯死刑并立即執(zhí)行。[8](P153)第三，在禁毒運動中，許多地區(qū)的群眾訂立公約，自覺禁種、禁吸，如云南嵩明縣民權(quán)鄉(xiāng)，農(nóng)民自動訂立公約，保證不讓一粒煙籽入土，并將煙地改種其他農(nóng)作物。[9](P236～238)蒙自縣芷莫區(qū)頭年產(chǎn)鴉片4萬余兩，禁種后當(dāng)年就實現(xiàn)了顆粒煙子不入土。第四，經(jīng)過廣泛深入的宣傳發(fā)動，提高了廣大人民群眾的覺悟，調(diào)動了群眾的積極性，不少群眾積極行動起來，協(xié)助政府和公安部門檢舉揭發(fā)制毒、販毒、運毒的犯罪活動，并幫助動員煙毒分子主動登記和坦白自首。據(jù)統(tǒng)計，北京市在10天內(nèi)收到群眾檢舉材料30多萬件，南京收到檢舉信5萬多封。全國各地還涌現(xiàn)出許多禁毒積極分子以及妻子控告丈夫、子女揭發(fā)父母等大義滅親的實例，以河南省為例，多達(dá)680余件。[9](P236～238)在群眾性的全民查禁下，毒犯驚恐萬狀，紛紛向公安機(jī)關(guān)坦白悔過。南京市主動登記的毒犯占總數(shù)的82.3%，北京市10天內(nèi)登記坦白的就有1 000人，全國在這次肅毒中登記毒犯近35萬人。[10](P133)

二、革命法制影響下的禁毒法治危機(jī)

禁絕毒品先例的存在，使改革開放以后的禁毒戰(zhàn)略有了可以模仿和參照的樣本，這種具有時代特色的革命法制框架直接影響著我國禁毒工作的縱深推進(jìn)，給現(xiàn)代禁毒法治的發(fā)展帶來了諸多消極影響。

(一)根除毒品的目標(biāo)缺乏科學(xué)依據(jù)

改革開放以來，面對卷土重來的毒品問題，我國先后出臺了《關(guān)于重申嚴(yán)禁鴉片煙毒的通知》(1981年)、《關(guān)于禁絕鴉片煙毒的緊急指示》(1982年)、《關(guān)于禁毒的決定》(1990年)等政策文件，始終將“禁絕毒品”作為禁毒工作的根本目標(biāo)。2000年6月國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國的禁毒白皮書》鮮明指出，中國政府將采取一切必要措施盡最大努力禁絕毒品。這些法律、政策和文件基本延續(xù)了建國初期三年禁絕毒品運動的戰(zhàn)略和路線，堅持了徹底禁絕毒品的決心。但是筆者認(rèn)為，從毒品產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)和我國毒情蔓延趨勢來看，禁絕毒品的目標(biāo)只能是一種理想狀態(tài)的價值追求，并不適合作為禁毒戰(zhàn)略的實踐性要求。首先，從毒品的產(chǎn)生和發(fā)展過程來看，徹底禁絕毒品是一種在短期內(nèi)無法實現(xiàn)的目標(biāo)。正如人類社會無法實現(xiàn)平等和完全消滅犯罪一樣，毒品作為一種生理和心理依賴品，其存在、使用和文化、身份、人類情感具有某種內(nèi)在的聯(lián)系，片面強(qiáng)調(diào)嚴(yán)厲的管制措施實現(xiàn)毒品的禁絕只是一種理想狀態(tài)，它忽視了毒品賴以存在的社會、文化、心理、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。美國、荷蘭等歐美國家的軟性毒品合法化政策事實上就是禁絕毒品的宏大目標(biāo)陷于困頓的實例。②其次，在我國多元文化伴隨著思想的解放和人性的復(fù)蘇正在形成，社會分化所帶來的社會焦慮也使某些新型毒品如麻古、大麻成為特定人群的生活必需品，并形成一種亞文化現(xiàn)象。從吸毒人員持續(xù)增長和新型毒品與社會文化的相互滲透趨勢來看，在可預(yù)期的相當(dāng)長時間內(nèi)禁絕毒品是不現(xiàn)實的。

(二)重刑化刑事政策違背罪刑均衡

我國現(xiàn)行刑法中關(guān)于毒品犯罪的立法呈現(xiàn)出片面突出嚴(yán)打和零容忍的非理性傾向，這種“敵人刑法”觀念既是民族情緒在刑法中的體現(xiàn)，也與三年禁絕毒品的經(jīng)驗自信具有一定聯(lián)系。我國對毒品犯罪施以重刑，試圖再一次實現(xiàn)禁絕毒品犯罪的目標(biāo)。在刑事立法上主要體現(xiàn)為以下幾點：第一，從罪名體系設(shè)置看，現(xiàn)有刑法對有關(guān)毒品犯罪設(shè)專節(jié)規(guī)定，共計11個條文、12個具體罪名，懲治毒品犯罪法網(wǎng)嚴(yán)密，犯罪行為類型涉及種植、制造、走私、運輸、販賣等毒品流通各個環(huán)節(jié)。第二，從刑事制裁措施看，基本囊括了所有刑罰種類，毒品犯罪附加適用財產(chǎn)性的必科刑，一般情形下均并處罰金甚至沒收財產(chǎn)。第三，從定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)看，刑法在第357條第2款否定了1994年最高院司法解釋，明確規(guī)定毒品數(shù)量的計算以查證屬實的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，不以純度折算。但是，實踐中混合類、新類型的毒品案件高發(fā)，如果不進(jìn)行純度鑒定就會導(dǎo)致量刑不公。此外，根據(jù)刑法規(guī)定，“對走私、販賣、運輸、制造毒品的，不論數(shù)量多少，均應(yīng)追究刑事責(zé)任?！边@種“零容忍”的入罪模式也不符合刑法的謙抑精神，與社會大眾的法情感有一定偏差。第四，從死刑適用情況看，針對走私、販賣、運輸、制造毒品罪設(shè)置了死刑條款，這是我國立法對毒品犯罪奉行“嚴(yán)打”政策最鮮明的表現(xiàn)。

(三)運動化執(zhí)法方式缺乏長效機(jī)制

所謂“運動化執(zhí)法”是指在特定時間內(nèi)，通過集中優(yōu)勢人力、物力，“從重、從嚴(yán)、從快”地進(jìn)行某項社會問題的治理。我們禁毒實踐長期依靠缺乏科學(xué)性、規(guī)劃性和不斷反復(fù)的短期突擊運動，主要表現(xiàn)為各種形式的“人民戰(zhàn)爭”、“禁毒會戰(zhàn)”等。通過這種具有鮮明政治色彩的口號不難發(fā)現(xiàn)，部分地方期望借鑒建國初疾風(fēng)驟雨和群眾運動式的毒品治理模式，以高效的控制手段集中整治毒品問題。這種執(zhí)法方式雖然一定時期內(nèi)禁毒效果明顯，成績突出，但是由于具有臨時性和反復(fù)性的特點，其打擊違法的長期效益并不明顯，有損法律的穩(wěn)定性與確定性。

其一，運動化執(zhí)法過于強(qiáng)調(diào)打擊毒品違法犯罪而疏于禁毒預(yù)防教育，會在客觀上刺激毒品違法犯罪的發(fā)生。從商品經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，毒品作為一種特殊的商品，必然受到供求規(guī)律的影響和制約。過于強(qiáng)調(diào)打擊毒品違法犯罪，就會導(dǎo)致毒品供應(yīng)渠道不暢，生產(chǎn)、運輸?shù)某杀驹黾?，販毒的風(fēng)險加大，這樣毒品的價格會不斷提升，形成更大的暴利，刺激更多的人鋌而走險從事毒品犯罪活動。正如馬克思曾精辟地指出：“資本如果有百分之五十的利潤，它就會鋌而走險；如果有百分之百的利潤，它就敢踐踏人間一切法律；如果有百分之三百的利潤，它就敢犯下任何罪行，甚至被絞死?！盵11](P829)另一方面，吸毒成癮者的硬性需求不會因價格的上升而減少，相反，由于運動式執(zhí)法下供求關(guān)系的緊張，獲取毒品的難度加大，“信息不對稱的加深”，他們將需要花費更多的錢來滿足對毒品的需求，進(jìn)而導(dǎo)致其不擇手段地以販養(yǎng)吸或者進(jìn)行其他違法犯罪活動來滿足對毒品的需求。

其二，運動化執(zhí)法可能導(dǎo)致觀念上的認(rèn)識誤區(qū)，建國初的禁毒運動往往被賦予“階級斗爭”的任務(wù)。雖然當(dāng)前的禁毒工作已與革命斗爭性質(zhì)相剝離，但在“人民戰(zhàn)爭”、“大會戰(zhàn)”的浩大聲勢下，仍然存在著一種比較流行的社會觀念，即將吸毒人群與犯罪者或壞人進(jìn)行“不當(dāng)聯(lián)結(jié)”。這種觀念為政府職能部門所接受，成為“官方印象”，直接影響著禁毒工作。一方面，禁毒工作者把吸毒者視為犯罪者或“壞人”，容易導(dǎo)致斗爭思維盛行，管理被理解為管教。另一方面，社會公眾容易形成對吸毒者的歧視，進(jìn)而對其采取孤立、疏遠(yuǎn)的心態(tài)，不利于吸毒者脫離毒癮、回歸社會。

(四)指標(biāo)式考核方式偏離客觀規(guī)律

“數(shù)目字管理”是20世紀(jì)50年代政治運動的典型特征，禁絕煙毒、肅反、大煉鋼鐵、糧食畝產(chǎn)等都有形形色色的指標(biāo)，指標(biāo)完成與否與個人乃至整個集體的政治表現(xiàn)程度相關(guān)聯(lián)。例如，1952年7月公安部發(fā)布《關(guān)于開展全國規(guī)模的禁毒運動的報告》，明確將逮捕毒犯的人數(shù)比例控制在20%～30%左右，判處監(jiān)禁刑的比例為80%～90%，處以死刑的目標(biāo)比例為1%左右。

這種革命運動中沿襲而來的通例在毒品治理的問題上至今仍然屢見不鮮。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全國許多地方公安機(jī)關(guān)都下達(dá)了禁毒硬性“指標(biāo)” 或“任務(wù)數(shù)”，涵蓋查獲吸毒人數(shù)、強(qiáng)制隔離戒毒收戒人數(shù)、破獲涉毒刑事、治安案件總數(shù)等，基層公安機(jī)關(guān)為了完成這些硬性指標(biāo)，往往在規(guī)定期限內(nèi)集中警力，全力開展查處工作，許多地方以“提前完成目標(biāo)數(shù)”、“超額完成指標(biāo)”等作為展示當(dāng)?shù)亟竟ぷ鞒煽兊摹懊薄＠纾?016年6月，海南省L縣在《海南日報》上刊登專版，宣傳該縣“2015年完成省禁毒委下達(dá)全年任務(wù)(84人)的132%，強(qiáng)制隔離戒毒人員完成省禁毒委下達(dá)全年任務(wù)的129.4%，連續(xù)七年超額完成省禁毒委下達(dá)該縣的年度收戒工作任務(wù)”。部分地區(qū)甚至將指標(biāo)精確到個位數(shù)。例如，在2015年全國百城禁毒會戰(zhàn)中，江蘇某地級市N市公安局查獲吸毒人員的目標(biāo)數(shù)為4 943名，強(qiáng)戒收戒目標(biāo)數(shù)為815名，打擊處理涉毒犯罪嫌疑人的指標(biāo)為1 089名。

作為量化考核的常用方式，指標(biāo)是推進(jìn)工作開展的有效手段之一，有助于調(diào)動基層公安機(jī)關(guān)的積極性，也向社會彰顯了政府治理毒品的力度和決心。但是，在禁毒工作中過于強(qiáng)調(diào)指標(biāo)，也體現(xiàn)了一種典型的急功近利的短視思維，極易在實際工作中發(fā)生效果異化。第一，這些指標(biāo)數(shù)的計算方法與科學(xué)性有待商榷，吸毒人員數(shù)量以及涉毒案件發(fā)生與否，是一種客觀存在，并非公安機(jī)關(guān)所能左右，本應(yīng)該發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，而非人為強(qiáng)制干預(yù)。第二，禁毒指標(biāo)的設(shè)定偏離了毒品案件自身特點和偵辦規(guī)律。涉毒案件的偵辦遵循“適時破案”的原則，這不同于一般刑事案件要求中的“及時破案”，有些毒品案件的偵辦需要較長時間“經(jīng)營”，以此最大限度地打擊團(tuán)伙、摧毀網(wǎng)絡(luò)、追繳毒資、斷絕通道。公安機(jī)關(guān)在其犯罪的某個環(huán)節(jié)破案，往往只能抓獲少數(shù)成員，其余四散潰逃，復(fù)而重新糾集再次作案，一些很有價值、尚可繼續(xù)經(jīng)營偵查的線索都被放棄繼而流失了。第三，硬性指標(biāo)的設(shè)定使得部分公安機(jī)關(guān)迫于所謂“政績”考核的需要，過于追求數(shù)量，忽視執(zhí)法的合法性和正當(dāng)性，實踐中甚至出現(xiàn)為了湊足吸毒人員指標(biāo)而“被吸毒”的事件。在毒品案件偵辦中，誘惑偵查的濫用、肆意盤查的發(fā)動等嚴(yán)重侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生，都與此密不可分。

三、禁毒革命法制到現(xiàn)代法治的完善進(jìn)路

鑒于我國禁毒法制建設(shè)難以應(yīng)對復(fù)雜多變的毒情形勢，近日國家禁毒委已經(jīng)啟動了《禁毒法》的修訂工作。筆者認(rèn)為，面對日趨復(fù)雜的當(dāng)代中國毒品問題，不能寄希望于重復(fù)當(dāng)時疾風(fēng)驟雨和群眾運動式的治理模式，只有再少點“革命法制思維”，多一點“現(xiàn)代法治邏輯”，才能真正將毒品治理工作納入法治化、科學(xué)化、理性化的軌道。

(一)樹立預(yù)防為主的禁毒戰(zhàn)略方針

從理論上說，吸毒行為屬于“為集體意識所禁止的行為”，即社會學(xué)意義上的“犯罪”。[12](P349)迪爾凱姆認(rèn)為，犯罪是社會中的正常的現(xiàn)象，而不是病態(tài)的現(xiàn)象，由于個體的差異必然導(dǎo)致越軌行為的產(chǎn)生。我國也有學(xué)者鮮明地指出：“事實已經(jīng)證明：要想在短期內(nèi)‘遏制住毒品泛濫’，進(jìn)而‘從根本上消除毒禍’，僅是一廂情愿的美妙設(shè)想而非科學(xué)的預(yù)言，實際上是不可能實現(xiàn)的……當(dāng)代的禁毒斗爭，不可能以‘速決’的方式解決，而必將是一場耗時費力的‘持久戰(zhàn)’。盡管我國將不斷地開展‘嚴(yán)打’斗爭和一次又一次地對毒品犯罪進(jìn)行專項治理，但預(yù)料毒品犯罪仍然不會很快下降，而將在一段時間內(nèi)呈現(xiàn)繼續(xù)攀升的趨勢?！盵13](P406)與“切斷供應(yīng)，禁絕毒品”相比，樹立“預(yù)防為主”的禁毒方針以減少毒品需求，才是實現(xiàn)社會危害減少、控制毒品濫用的根本之策，更符合禁毒的效益原則。其具體做法有兩種：其一，控制和減少新生吸毒人員；其二，控制和減少現(xiàn)有吸毒人員。[14](P91)前一種控制主要體現(xiàn)在事先預(yù)防，主要通過對一般人群或易染毒人群開展毒品預(yù)防教育來實現(xiàn)。后一種控制主要是事后的補救，主要依賴戒毒治療和身心康復(fù)等綜合性干預(yù)措施，使其減少直至停止吸毒。由于到目前為止，醫(yī)學(xué)界尚無普遍有效的徹底戒除毒癮的藥物和方法，有效開展預(yù)防吸食毒品的教育宣傳活動，最大減少新生吸毒人員，成為“降低毒品非法需求”的關(guān)鍵，毒品預(yù)防教育也因此成為禁毒工作的治本之策。但是，長期以來我國更側(cè)重于毒品供應(yīng)市場的干預(yù)和規(guī)制，對于吸毒行為的科學(xué)規(guī)制并未能夠充分重視。因此，有必要調(diào)整《禁毒法》第4條禁毒方針中“四禁”的表述順序，將“禁吸”調(diào)整到“禁種、禁制、禁販”之首更有利于指導(dǎo)禁毒實踐。

(二)完善寬嚴(yán)相濟(jì)的禁毒刑事政策

在將毒品犯罪的法定刑提高至死刑以及司法實踐大量判處死刑的幾十年里，毒品犯罪不降反升，在一定程度上說明重刑化刑事政策沒有達(dá)到預(yù)期效果。因此，有必要對毒品刑事政策的目標(biāo)及策略進(jìn)行反思。“我們對毒品和大麻進(jìn)行控制的糟糕經(jīng)歷，應(yīng)當(dāng)讓我們對這種熱衷于刑事懲罰的做法更警惕一些?！盵15](P338)第一，要從觀念上明確毒品犯罪不應(yīng)當(dāng)屬于刑法中“最嚴(yán)重的罪行”，無論是從客觀危害、主觀惡性的角度，還是從人身危險性的角度，毒品犯罪被規(guī)定在妨害社會管理秩序罪章節(jié)中，系典型的非暴力犯罪、無被害人犯罪、抽象危險犯，不能與殺人、爆炸、暴力致人傷亡等犯罪同日而語。第二，毒品犯罪應(yīng)按純度折算后計算數(shù)量，應(yīng)加快更新毒品目錄，建立毒品分級制度，即使在同一等級的毒品中，也需要不同毒品換算的相關(guān)數(shù)據(jù)。只有把毒品種類和純度折算類型化為法定刑設(shè)置的基礎(chǔ)情節(jié)，才能充分體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策和罪刑均衡的刑法基本原則。最后，毒品犯罪的死刑設(shè)置不符合刑法典總則規(guī)定的“死刑只適用于罪行極其嚴(yán)重的犯罪”，極易造成刑法規(guī)范體系整體價值的不一致，在一定程度上導(dǎo)致社會大眾法感情的鈍化。但是，由于受我國特殊文化的影響和當(dāng)前毒品犯罪的泛濫態(tài)勢，為了避免引起較大的社會動蕩，在刑事立法中不能貿(mào)然即行廢止毒品犯罪的死刑。不過其死刑應(yīng)當(dāng)受到限制，既要在立法上盡可能實現(xiàn)部分廢除(如運輸毒品罪)，也要在司法上盡可能限制死刑適用。

(三)落實綜合治理的禁毒立法保障

前文指出的運動化執(zhí)法和數(shù)目字管理均是國家社會發(fā)展特定階段對特定社會問題所采取的特別措施，具有應(yīng)急的特征，不應(yīng)當(dāng)作為應(yīng)對毒品問題的常設(shè)舉措予以依賴，它既可能導(dǎo)致毒品供求關(guān)系的緊張，刺激毒品犯罪的增長，也極易在工作中滋生斗爭化工作理念，不利于社會化“大禁毒”格局的形成，更難以實現(xiàn)《禁毒法》中對吸毒人員進(jìn)行“教育、幫助和挽救”的立法目的。正如貝卡利亞所言：“一切額外的東西都是擅權(quán)而不是公正，是杜撰而不是權(quán)利?！盵16](P9)因此，我國毒品治理工作亟待完善常態(tài)化工作機(jī)制，即在《禁毒法》中落實綜合治理方針的具體制度設(shè)計。第一，《禁毒法》修訂中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步樹立和明確禁毒委員會禁毒中樞的權(quán)威地位，其辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨立編制，不宜兼設(shè)于某一個成員單位，賦予其日常工作之權(quán)。此外，禁毒委員會以及其成員單位的職責(zé)、權(quán)限也應(yīng)當(dāng)通過禁毒法的修訂予以明確。第二，開拓禁毒社會化模式，加大各級禁毒部門使用社會工作專業(yè)人才力度，培育、扶持相關(guān)社會組織，為政府購買社會服務(wù)提供承接平臺。2016年4月1日施行的《上海市禁毒條例》在國家《戒毒條例》的基礎(chǔ)上，補充了禁毒社會工作者等參與組成社區(qū)戒毒工作小組(第32條)。另外，單列第五章“禁毒工作保障”，這與《禁毒法》結(jié)構(gòu)有所不同，明確了政府購買禁毒社會服務(wù)制度(第42條)，創(chuàng)設(shè)禁毒工作人員職業(yè)保護(hù)制度(第44條)，這些禁毒工作社會化的制度創(chuàng)新為國家立法完善提供了有益探索。第三，根據(jù)毒品成癮性、危害性，結(jié)合中國毒情加快更新毒品目錄，建立毒品分級制度。在《禁毒法》修訂中，根據(jù)吸毒種類和成癮程度，確定具體戒毒對象的戒毒期限。建議將社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)期限修改為“1到3年”，將強(qiáng)制隔離戒毒時間改為“6個月到2年”，進(jìn)一步完善階梯式、彈性化的戒毒期限設(shè)置。[17](P26)

近年來，關(guān)于建國初期禁毒運動及法制建設(shè)的討論略有降溫。重拾這一漸被淡忘的主題，不是為了緬懷我國禁毒史上的歷史榮光，而是為了在法制轉(zhuǎn)型中尋找今天中國禁毒法治困境的根源。實踐中，禁絕毒品目標(biāo)的提出、運動式禁毒會戰(zhàn)的啟動、指標(biāo)化考核方式的盛行、斗爭化戒毒理念的形成等，都與革命法制傳統(tǒng)有著難以割舍的聯(lián)系。從這個意義上說，三年禁毒運動成就了新中國禁毒法制，也摧毀了禁毒法治賴以生長的土壤，在文化理念和制度傳統(tǒng)上嚴(yán)重阻礙了“禁毒法制”到“禁毒法治”的轉(zhuǎn)型，其潛在的消極影響隨著時間的推移日益顯現(xiàn)。毒品問題作為一個嚴(yán)重的社會問題，禁毒工作作為一項社會治理的基礎(chǔ)工程，實現(xiàn)從革命法制到現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)型，將其真正納入常態(tài)化的法治路徑，是進(jìn)一步貫徹落實《禁毒法》《戒毒條例》和《關(guān)于加強(qiáng)禁毒工作的意見》的必然要求，更是全面推進(jìn)依法治國題中應(yīng)有之義。禁毒法治體系的完善不僅要做到有法可依，更要在實踐、制度、價值三個層面解決好毒品管制與人權(quán)保障、政策效率與程序正義等深層次矛盾與沖突，保證禁毒立法成為“良法”。

注 釋：

①革命法制的詞源最早出自于法國大革命時期的政治家羅伯斯庇爾，列寧、毛澤東、周恩來、董必武等先后沿用這一術(shù)語。其核心觀點是：批判和打破舊政府的法律，建立屬于自己的民主和法制；將法律作為階級斗爭的工具，鞏固無產(chǎn)階級專政；主要依靠政策和群眾運動解決國家事務(wù)和社會事務(wù)；強(qiáng)調(diào)權(quán)力至上和義務(wù)本位，重視嚴(yán)刑峻罰。從階段劃分來看，革命法制是中國特色的馬克思主義法制(治)觀的第一階段，既包括革命戰(zhàn)爭時期，也跨越社會主義改造時期(1949～1956年)。

②毒品合法化運動肇始于美國，并在一定程度上推動了荷蘭、瑞士等歐美國家毒品政策的轉(zhuǎn)變。關(guān)于毒品合法化的主要觀點、類型及評析可參見筆者的《毒品合法化政策的理論爭鳴與批判借鑒》，載《云南警官學(xué)院學(xué)報》2016年第5期，第22～27頁。

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[17]靳瀾濤.毒品合法化的理論爭鳴與批判借鑒[J].云南警官學(xué)院學(xué)報,2016,(5).

From the Revolutionary Legal System to Modern Rule of Law——The Historical Review and Realistic Reflection on Drug Control Legal System in the Early Days of the Founding of PRC

JIN Lan-tao

(Law School， Peking University， Beijing 100871, China)

Anti-drug campaign banned opium thoroughly during the initial stage of PRC and it also established a new legal framework for drug control.This revolutionary legal system with the feature of the times contributes to efficient eliminating drugs,but it also directly affects the further development of the work of drug control and has many negative effects on the development of modern anti-drug law such as proposition of aim of eradicating drug, initiation of campaign-style anti-drug battle,popularity of indexing examination method and the formation of drug detoxification concept of struggle.Our country should not expect a simple copy of past governance model.Only by incorporating anti-drug work into lawful ,scientific and rational orbit ,can we effectively control drug and minimize its social harm.

drug; the early days of the founding of PRC; anti-drug campaign; anti-drug law; criminal policy

1671-1653(2016)04-0047-06

2016-11-23

靳瀾濤(1993- )，男，安徽巢湖人，北京大學(xué)法學(xué)院2016級法律碩士研究生。

DF3

A DOI 10.3969/j.issn.1671-1653.2016.04.008