我國失地農(nóng)民社會保障問題研究

曹麗君，耿東陽

(石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北　石家莊　050031)

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我國失地農(nóng)民社會保障問題研究

曹麗君，耿東陽

(石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北石家莊050031)

在我國城市化過程中，建立健全失去土地農(nóng)民的就業(yè)和農(nóng)民工的社會保障制度為了保障失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生存和長久的可持續(xù)發(fā)展，建立完善的社會保障制度是目前各地區(qū)社會保障制度中較為成功的通行做法，這有助于降低他們面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，有利于促進(jìn)社會的穩(wěn)定。

農(nóng)民工；社會保障；城鎮(zhèn)化；土地

一、農(nóng)民在城市化中的境遇

(一)農(nóng)民不斷流失的權(quán)益

在經(jīng)濟(jì)大發(fā)展、城市化不斷擴(kuò)大的今天，全國各地的城市面積不斷擴(kuò)大，其中以高新科技產(chǎn)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、大學(xué)城、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)尤為突出。這些直接要求政府提供大量土地的項(xiàng)目，導(dǎo)致大量的農(nóng)業(yè)用地被非農(nóng)業(yè)化[1]。隨之而來的是失地農(nóng)民數(shù)量的增長，對于農(nóng)民比例占大部分的中國而言，失地農(nóng)民不僅限于失去土地，他們還失去了與土地相關(guān)的一系列權(quán)益和權(quán)利。

(二) 不再有基礎(chǔ)工作

我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的農(nóng)民大多數(shù)依然和土地打交道，其主要生活技巧、生活方式都與土地緊密相連，可以說土地文化是一種最基本的文化。雖然現(xiàn)在很多農(nóng)民邁進(jìn)城市，成為農(nóng)民工，但土地仍然是農(nóng)業(yè)以及土地文化的基礎(chǔ)。仍然有很多農(nóng)民特別是中老年農(nóng)民維持以土地為基礎(chǔ)生活方式。一旦失去土地，農(nóng)民也就失去了土地為其帶來的就業(yè)權(quán)利，而這個(gè)群體很難適應(yīng)復(fù)雜、高效的城市生活，在失去土地的同時(shí)也成為失業(yè)人群。在我國現(xiàn)階段，這個(gè)現(xiàn)象很普遍。

(三)保障權(quán)的不穩(wěn)定性

現(xiàn)階段我國社會保障制度雖然已全面開展，但由于我國國土面積龐大、人口基數(shù)過大等因素影響，仍有大面積的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)以及人口復(fù)雜區(qū)不能很好地開展這項(xiàng)工作。城鄉(xiāng)分割嚴(yán)重、農(nóng)民收入困難、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移有限等問題也是影響社會保障制度全面開展的因素。農(nóng)民失去了土地，相應(yīng)的土地保障權(quán)也就無從談起，而農(nóng)民因失地而得到的一次性補(bǔ)償又十分有限，不能將其作為農(nóng)民保障性生活的基礎(chǔ)，且無法與城市居民享受相同的社會保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民加入城市居民保障系統(tǒng)的僅為5%左右。失地農(nóng)民在無法獲得新的就業(yè)機(jī)會或者穩(wěn)定生活保障的情況下，很快就會成為無基本保障并且無穩(wěn)定收入的貧困人口[2]。

二、失地農(nóng)民面臨的風(fēng)險(xiǎn)

失地農(nóng)民面對來自醫(yī)療保障、收入不穩(wěn)定、就業(yè)養(yǎng)老等方面帶來的問題，他們在生活適應(yīng)性方面存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。

(一)收入風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)民在失去土地之后，土地經(jīng)營所帶來的收入不復(fù)存在，失地農(nóng)民將從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)收入開始轉(zhuǎn)型為非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入，生活收入方式的改變將在很大程度上影響失地農(nóng)民的生活習(xí)慣。面臨多變的市場，失地農(nóng)民在擁有更多選擇性的同時(shí)，他們感受更多的卻是不穩(wěn)定性[3](P51-53)。失地農(nóng)民融入城市生活，也要將傳統(tǒng)的消費(fèi)方式摒棄，由過去的自給自足為主的生活消費(fèi)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸蕾囀袌鱿M(fèi)經(jīng)濟(jì)方式為主。影響消費(fèi)生活的主要因素是收入，對穩(wěn)定的收入的依賴便大大增強(qiáng)。就業(yè)和穩(wěn)定性保障收入將是其生活的必要方式。

(二)患病的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)

在科技日新月異的今天，現(xiàn)代的醫(yī)療技術(shù)已經(jīng)可以治愈很多疑難雜癥。但是，在生活質(zhì)量提高和生命延長預(yù)期的同時(shí)，醫(yī)療費(fèi)用也在急速增長，看病貴看病難也擺在大多數(shù)農(nóng)民面前。少則幾百元多則幾十萬元，巨額的醫(yī)療費(fèi)用是大多數(shù)農(nóng)民望而觀止的[4]。而現(xiàn)階段農(nóng)民社會保障制度的不甚完善無助于減輕農(nóng)民的相關(guān)負(fù)擔(dān)。在這種狀況下，農(nóng)民是十分害怕患大病的，甚至是恐懼。而患大病所帶來的，不僅是經(jīng)濟(jì)上的無力，還可能是整個(gè)家庭的垮塌。

(三) 養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)

我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式，依然是家庭式與子女贍養(yǎng)的方式為主。農(nóng)民在失去土地后，傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式也遭到破壞。僅僅依賴子女養(yǎng)老，在一個(gè)生活節(jié)奏加快、個(gè)人獨(dú)立意識增強(qiáng)和家庭小型化的現(xiàn)代社會顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，失地農(nóng)民在現(xiàn)在甚至將來都將面臨嚴(yán)峻的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，而生活水平的提高以及人們對生活的期望的提高，城市居民享有的社會保障的，使得這一風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)峻。

(四) 就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)民在失去土地后，相應(yīng)的權(quán)益也隨之消失。由于農(nóng)民工作技能多數(shù)還停留在農(nóng)業(yè)方面，并且沒有得到過專業(yè)技術(shù)或者文化方面訓(xùn)練，他們在城市中只能從事低收入、低技術(shù)含量的工作。隨著城市人口的激增和就業(yè)的緊張，他們將面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定收入也無從談起[5](P37-42)。目前，城市居民享有一般意義上的社會保障，包括社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救助。而農(nóng)民的情況則與其相反，以社會保障為核心的社會保障制度尚未在農(nóng)村建立。改革開放以來，我國實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。與這種土地承包方式相適應(yīng)，農(nóng)村保障的核心是土地保障和家庭保障，一方面，政府給予農(nóng)民土地的耕種權(quán)，農(nóng)民在土地上耕種，然后收得收益；另一方面，集體組織對困難戶給予的補(bǔ)助，但這部分補(bǔ)助并沒有額定的數(shù)量，也不存在明確的規(guī)定，覆蓋面窄，并不能完全幫助大部分困難農(nóng)戶。因此，在我國面向全社會的社會保障制度建立以前，土地仍然是絕大部分農(nóng)民的基本生存保障和切乎自身的權(quán)益。

三、構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障的重要性

(一)現(xiàn)階段失地農(nóng)民的社會保障

現(xiàn)階段全國尚未建立起完善的失地農(nóng)民社會保障體系。從農(nóng)民的身份出發(fā)，他們失去了基本生活保障土地；從市民的身份出發(fā)，他們又不享有正常市民應(yīng)享有的社會保障。綜合全國失地農(nóng)民情況，也只有少數(shù)農(nóng)民可以并已經(jīng)享受到與市民相等的社會保障待遇。全國各地在農(nóng)民失地后提供的社會保障方式也不是最低的生活保障。社會福利一項(xiàng)中也只有九年義務(wù)這一項(xiàng)，而其他保障均不完備。即使在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，失地農(nóng)民享受到醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)保險(xiǎn)、培訓(xùn)等社會保障，但項(xiàng)目的缺失不完善、失衡不達(dá)標(biāo)仍然作為弊端存在。并且在實(shí)踐中，尚存在土地征地權(quán)濫用、征地補(bǔ)償不合格等諸多問題。導(dǎo)致失地農(nóng)民保障受損，使失地農(nóng)民既不能融入城市生活，也有別于一般農(nóng)民群體，面臨極大社會風(fēng)險(xiǎn)。

(二)有助于構(gòu)建社會主義和諧社會

目前，我國正處于改革和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，處理好社會安穩(wěn)問題十分重要。任何改動都是一個(gè)利益分配的調(diào)整過程，而該過程必將觸動一部分人利益，而在相關(guān)利益變動中也將產(chǎn)生一些矛盾。我們不能讓社會利益的天秤長期處于不平等狀態(tài)，特別是弱勢的一方始終不能享受到相應(yīng)權(quán)益。這對社會穩(wěn)定是極為不利的[6](P82-84)。現(xiàn)階段中國尚未形成保障社會各界利益的成熟機(jī)制。因此，調(diào)節(jié)各方利益，改善人民生活，維護(hù)社會穩(wěn)定，是政府現(xiàn)階段的重要工作方向。失地農(nóng)民權(quán)益的問題如果長時(shí)間不能得到妥善解決，那么其長時(shí)間處于市民和農(nóng)民之間的尷尬境地，不能得到生活標(biāo)準(zhǔn)的保障，勢必和社會穩(wěn)定與幸福發(fā)展的道路相悖，不利于社會主義和諧社會建設(shè)。

農(nóng)村城市化進(jìn)程中的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)就是健全失地農(nóng)民的社會保障體系。對于實(shí)現(xiàn)全面小康社會目標(biāo)，保障失地農(nóng)民利益，緩解征地矛盾，建立和諧社會，長遠(yuǎn)解決失地農(nóng)民的生活等問題，發(fā)揮著不可替代的作用。建立失地農(nóng)民社會保障體系，既可以解決二元經(jīng)濟(jì)格局下產(chǎn)生的歷史遺留問題，又可以使被征地農(nóng)民獲得基本生存與發(fā)展權(quán)，使他們分享社會發(fā)展成果并且實(shí)現(xiàn)社會資源的合理利用及最佳最優(yōu)的合理配置，提高國民幸福指數(shù)。

(三)有利于減少征地糾紛提高土地利用率

近些年由于土地征地制度的不完善、形勢的變化，以及在征地過程中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不確定責(zé)任制不到位等諸多問題，失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障，由征地引出的問題層出不窮，越來越多地暴露群眾與政府之間的矛盾，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國的70%上訪案件都是由征地引起的，而這種上訪具有明顯的對抗性、持久性、組織性、群體性。建立失地農(nóng)民保障制度，對征地有統(tǒng)一安置，有制度性的管理。做到征地過程中公正公平公開，讓農(nóng)民享受自己合法的權(quán)益。這樣在免去了農(nóng)民的后顧之憂的同時(shí)，也減少了糾紛與對抗。提高土地征用制度運(yùn)行效率，提高土地利用率，這對于推動城市化改革發(fā)展也具有重要意義。

(四)更快地推進(jìn)城市化發(fā)展

失地農(nóng)民首要接受的就是從意識上的根本轉(zhuǎn)變，在陌生的城市中建立起新的城市意識。其生活的方式、技能以及相對應(yīng)的保障權(quán)益，需要慢慢接受，需要一個(gè)過渡期。在此期間，相應(yīng)的保障法規(guī)與保障措施應(yīng)陸續(xù)成型出臺，及時(shí)解決失地農(nóng)民的困惑與不便。如果不能及時(shí)看到并解決相應(yīng)的潛在問題，隨著城市中更多失地農(nóng)民加入，問題將會呈現(xiàn)聚集化和尖銳化，矛盾在所難免。必然影響城市化進(jìn)程，帶來不必要的壓力。這就要求我們及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決相應(yīng)的問題。

(五)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為平穩(wěn)

農(nóng)民有兩種生活保障方式：一種是傳統(tǒng)的家庭式生活養(yǎng)老方式；另一種自然就是依靠土地所帶來的安全感，這是農(nóng)民被排除在社會保障制度外的主要原因。但是城市化的進(jìn)程卻難以與農(nóng)村的生活保障制度共存。農(nóng)民一旦失去土地，就沒有了相應(yīng)的保障。越來越多的失地農(nóng)民的保障權(quán)益如果不能得到保障，養(yǎng)老方式不能及時(shí)解決，所帶來的問題是巨大的，壓力也會是空前的，不僅會影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會化進(jìn)程，嚴(yán)重的還可能給社會安穩(wěn)帶來不必要的麻煩。及時(shí)建立并出臺關(guān)于失地農(nóng)民保障權(quán)益法規(guī)可以將以上問題最小化，保障失地農(nóng)民的權(quán)益，解決失地農(nóng)民的生存問題，將其負(fù)面影響降為最低，保障社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

(六)有助于改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會保障體系

目前，我國的社會保障體制雖然已趨于完善，但仍然有城鄉(xiāng)分割的格局問題。失地農(nóng)民則是在城市和農(nóng)村之間的一個(gè)特殊群體，其本身有著傳統(tǒng)農(nóng)民的生存方式與技能，并在意識里保持著對土地的依賴，但其新的城市居民的身份又不能讓其享受相關(guān)的權(quán)益，并在生活方式及相關(guān)技能上有所不適應(yīng)。

總的來說，失地農(nóng)民的身份是一個(gè)由農(nóng)民向市民過渡的階段，是城鄉(xiāng)二次元結(jié)構(gòu)最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、利益平等化的載體，所以他們更多地具備農(nóng)民的特質(zhì)，代表了農(nóng)民的利益。在目前社會主義建設(shè)階段，要實(shí)現(xiàn)利益權(quán)利平等化，首當(dāng)其沖的就是要做好失地農(nóng)民的安置與保障工作，建立起明確的保障制度，盡早出臺相應(yīng)的法規(guī)，建立起農(nóng)民認(rèn)可的環(huán)境，讓越來越多的失地農(nóng)民免去后顧之憂，為最后的工作做好融合。在當(dāng)今社會，社會保障制度的應(yīng)用只會更加普遍，其重要的一點(diǎn)就是將失去土地的農(nóng)民融入城市生活，讓農(nóng)民也能享受到和城市居民相等的權(quán)益，這是必然的趨勢，也是城鄉(xiāng)一體化的過程。在處理失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民的過程中，如果失地農(nóng)民的傳統(tǒng)保障制度遭到破壞，而新的保障維權(quán)制度又不能及時(shí)被賦予，受到不公平對待的問題將會嚴(yán)重影響社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，在已經(jīng)或準(zhǔn)備進(jìn)行征地的地區(qū)，要盡快制定出臺并完善已存在的保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的法規(guī)，讓失地農(nóng)民盡快地融入到城市的生活中來，加快城市化的發(fā)展，加速社會的轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化。及時(shí)出臺關(guān)于失地農(nóng)民的保障措施是城市化發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)，彌補(bǔ)了城市和農(nóng)村之間銜接的不足，維護(hù)了失地農(nóng)民的根本權(quán)益。

[1]陳信勇．中國社會保障法研究[M]．杭州：杭州大學(xué)出版社，1999．

[2]丁元竹．再造中國社會安全網(wǎng)[M]．天津：天津人民出版社，2001．

[3]劉桂芝．推廣社區(qū)社會保障的模式設(shè)計(jì)[J]．稅務(wù)經(jīng)濟(jì)，2002(5)．

[4]鄭功成．社會保障學(xué):理念、制度、實(shí)踐與思辨[M]．北京：商務(wù)印書館，2000．

[5]鮑海君，吳次芳．論失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)[J]．管理世界，2002(10)．

[6]陳平．美國社會保障法評析[J]．青海師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2001(2)．

[責(zé)任編輯冒潔生]

Necessity of Research Landless Peasants Social Security Urbanization process

CAO Li-jun，GENG Dong-yang

(Shijiazhuang University of Economics，Shijiazhuang 050031, China)

With the perfect city to promote urbanization, farmers lost their land and employment of migrant workers in the social security system also will become a serious problem.From the government point of view, the problem of landless peasants in order to protect the long-term survival and long-term sustainable development, the establishment of a sound social security system is the social security system in the region more successful prevailing practices, the establishment of the social security system for farmers without land to help to reduce the risks they face in life, and promoting social stability.In this paper, the necessity of the social security of landless peasants were studied.

migrant workers；social security； urbanization；land

2015-10-11

2014年河北人力資源和社會保障廳研究課題“農(nóng)民工工資支付保障長效機(jī)制研究——基于京津冀一體化角度”(JRS-2014-7006)

曹麗君，石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，研究方向：人力資源管理；耿東陽，石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，研究方向：人力資源管理。

D669

A

2095-0292(2016)01-0079-03