利益分析視域下的英國北極參與：政策與借鑒

鮑文涵

摘要：英國的北極政策是一個目標清晰、層次分明的政策系統(tǒng)，主要由參與政策、環(huán)境政策和經(jīng)濟政策三部分構(gòu)成，它對英國有效參與北極治理、實現(xiàn)北極利益發(fā)揮了重要作用。運用“資源—利益—政策”的理論分析框架，通過對英國在北極的國家利益的系統(tǒng)考察，對當前英國的北極政策進行了深入分析，并從中提煉出對我國實現(xiàn)北極利益的啟示。

關(guān)鍵詞：英國；北極政策；利益

中圖分類號：D812；D815

文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.01.0007

隨著全球氣候變暖以及國際社會對可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注，原本沉寂的北極日益吸引了各國越來越多的關(guān)注。一方面，英國、中國、日本等北極的利益相關(guān)國的持續(xù)發(fā)展越來越離不開對北極資源的利用，通過各種途徑積極參與北極治理，以期維護和實現(xiàn)本國在北極合法利益；而另一方面，加拿大、美國等北極的沿岸國家，依托于自身的地理、歷史的優(yōu)勢，高舉“門羅主義”旗幟，極力阻止其他國家涉入北極事務(wù)，企圖把北極資源變成其“俱樂部資源”。在這樣的背景下，圍繞北極的主權(quán)、資源等爭端不斷升溫，北極問題日益復(fù)雜化。

英國在地理上不靠近北極，但其北極探險活動最早可以追溯到1552年。第二次世界大戰(zhàn)前后，英國出于對戰(zhàn)爭的考慮，北極事務(wù)逐漸被提上英國政府官方的議事日程。從1991年開始，英國開始在斯瓦爾巴特群島建立了一個科學考察站。這個考察站日后被英國南極調(diào)查局接管，英國政府每年會劃撥專項經(jīng)費支持北極科學研究事業(yè)。此外，英國還在北極科學研究方面與挪威和加拿大兩國保持了密切的合作，經(jīng)常派遣軍隊參加在北極周邊地區(qū)的聯(lián)合軍演。通過科學研究和軍事訓練，英國在北極的低層次的實質(zhì)性存在地位得到了逐步的穩(wěn)固。

冷戰(zhàn)結(jié)束前，英國政府在南極的行動一直非常低調(diào)。而隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，世界經(jīng)濟一體化和政治多極化趨勢逐漸加強，北極地區(qū)的點滴變化時刻關(guān)系著全球的氣候、政治、經(jīng)濟動向，越來越多的國家和國際組織把目光投向北極。在這個背景下，為了有效參與北極治理，維護和實現(xiàn)英國的北極利益，英國經(jīng)過逐步探索，形成了適應(yīng)英國國情的北極政策體系。在一定程度上破除了北極國家對其參與北極事務(wù)的阻礙，贏得了在參與北極治理中的主動地位，有效維護和實現(xiàn)了英國的北極利益，這對于我國具有十分重要的借鑒價值。

一、分析框架：資源—利益—政策

（一）基本概念詮釋

1.資源。筆者認為，資源不僅包括諸如資本、勞動力、技術(shù)、自然資源等被經(jīng)濟學家視為資源的東西，而且更包括諸如權(quán)力、地位、威望、聲譽、才學、美貌以及“關(guān)系”等被政治學家和社會學家當作資源的東西。依據(jù)這種綜合的資源觀，北極資源顯然大大超越了常規(guī)的自然資源或經(jīng)濟資源維度，北極資源除了礦產(chǎn)、生物、能源、航道、林業(yè)、旅游和環(huán)境等自然資源以外，還應(yīng)當包括一系列制度資源，即用以規(guī)范、約束以及協(xié)調(diào)國際行為主體在南北極活動的各種法律規(guī)范、規(guī)則、約定或常規(guī)等等。

2.利益。世界各國對南北極的關(guān)注乃至爭奪本質(zhì)上是基于“資源”爭奪的“利益之爭”。各國在北極的國家利益是國家制定和執(zhí)行對外政策的出發(fā)點和最終歸屬。在本文中，我們將“利益”界定為：客體對主體的存在和發(fā)展的一種肯定性關(guān)系，是主體、主體需要和滿足主體需要的資源在主體行為作用下的有機統(tǒng)一[1]。這樣的定義展示了利益與資源之間的密切關(guān)系，即利益實際上表現(xiàn)為主體對所需資源的占有。各國在北極地區(qū)的利益主觀上表現(xiàn)為相關(guān)主體對北極資源需要的滿足，客觀上表現(xiàn)為相關(guān)主體對北極這一稀缺性資源的占有，一般可以分為安全利益、經(jīng)濟利益、政治利益和科考利益等四大類。

3.政策。政策是政府或社會公共權(quán)威在一定的歷史時期，為達到一定的目標，經(jīng)過一定的合法程序而制定的行動方案和行為依據(jù)。其表現(xiàn)形式為諸如法律法規(guī)、政府首腦口頭或書面的聲明和指示報告、行政命令、會議決議文件等各種表達政府或社會公共權(quán)威的某種特定意圖的行動方案。其本質(zhì)上是一種直接或間接地對社會資源和利益進行權(quán)威性分配的方案[2]。北極政策則是指英國政府就北極議題所采取的一系列計劃，它不僅包含了正式的官方文件、聲明、法律法規(guī)等，而且包含了為實現(xiàn)北極利益而采取的行為、行動。

（二）“資源—利益—政策”分析框架的內(nèi)在邏輯

在對一系列相關(guān)的概念進行了界定之后，需要將這些概念予以整合，以構(gòu)成本研究的理論基礎(chǔ)和分析框架。首先，資源是進行北極政策分析的出發(fā)點?！靶枰焙汀百Y源”構(gòu)成了判斷個體利益得失的基本條件，相對于“需要”而言，“資源”可以視為滿足需要的能力。因而，資源既是國家利益的重要載體，又是判斷國家利益之所在的主要依據(jù)，只有了解其他國家的傾向及其所擁有的權(quán)力資源，一個國家才有可能重新界定其國家利益、追求其戰(zhàn)略目標[3]。其次，利益是英國制定北極政策的依據(jù)，也是本文進行北極政策分析的基礎(chǔ)。我們需要明確英國在北極的利益訴求，分析北極在氣候、資源等方面的變化對英國安全和發(fā)展等方面的影響；最后，北極政策是本文進行政策分析的落腳點。政策的基本職能就是利益的分配或再分配，政策通過協(xié)調(diào)各方利益來實現(xiàn)政策指定的基本目標。我們可以在闡明英國在北極地區(qū)具體的國家利益基礎(chǔ)上對當前英國的北極政策進行系統(tǒng)梳理，探討其北極政策在為實現(xiàn)其北極利益而發(fā)揮的分配和協(xié)調(diào)作用。

二、英國的北極國家利益分析

（一）國家安全利益

1.能源安全利益。進入21世紀以后，英國本國的能源產(chǎn)量持續(xù)萎縮，愈發(fā)不能滿足國內(nèi)能源消費需求。而近年來大力倡導(dǎo)的新型能源，由于科研成本高昂，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長，相關(guān)技術(shù)尚不成熟等原因，短期內(nèi)無法為英國經(jīng)濟提供充足的能源。兩方面因素的共同作用，使得英國的能源對外依存度居高不下。但是，在當前世界能源市場動蕩不定、石油政治大行其道的背景下，英國單一化的海外能源市場又為其能源安全埋下了隱患。以石油市場為例，英國的石油進口源主要有挪威、中東地區(qū)、非洲、美洲以及俄羅斯。其中，挪威提供給英國占總進口量近70%的石油，是英國最主要的石油進口源國。問題在于，同英國相類似，挪威的主要石油產(chǎn)區(qū)集中于北海海域，該地區(qū)的油氣資源正面臨整體性的枯竭趨勢；與此同時，其他幾處石油市場中，中東和非洲地區(qū)運輸成本高昂，局勢動蕩很有可能危及當?shù)厥洼敵龅姆€(wěn)定性；北美和俄羅斯一直試圖以能源輸出壓制其他國家的經(jīng)濟態(tài)勢，這在客觀上削弱了英國國民經(jīng)濟的獨立性和自主性。綜上所述，英國的能源安全正面臨著來自國內(nèi)外的雙重風險。

正是出于以上兩方面的考慮，北極地區(qū)豐富的能源儲備對實現(xiàn)和維護英國的能源安全利益有著重要意義。美國地質(zhì)調(diào)查局（USGS）的調(diào)查評估顯示，北極地區(qū)蘊藏有122.6×108 t原油和1669×1012 m3天然氣，分別占全球未探明儲量的13%和30%，并且大多數(shù)油氣資源都分布于距海岸線200海里的淺海海域[4]。除此之外，北極地區(qū)還蘊藏有幾十甚至上百萬億立方米的可燃冰，一旦技術(shù)成熟，可燃冰將成為繼煤、石油和天然氣之后的第四大能源。在能源市場復(fù)雜多變的21世紀，北極將成為英國重要的能源儲備區(qū)和潛在的能源市場。

2.環(huán)境安全利益。北極地區(qū)處于地球高緯度地區(qū)，深刻影響著地球的洋流與氣候。科學研究表明，受到全球變暖的影響，北極地區(qū)的冰蓋和冰川加速融化，其負面后果是多方面的：首先，融化后的淡水注入海水中，導(dǎo)致局部海域海水鹽堿度和密度發(fā)生變化，對一些海洋生物構(gòu)成威脅；其次，表面失去冰川覆蓋后，北極地區(qū)的永久凍土層開始升溫解凍，釋放出的甲烷將加劇溫室效應(yīng)，形成惡性循環(huán)；最后，冰川消融將抬升全球海平面，屆時將對沿海地區(qū)和海拔較低地區(qū)的居民生存構(gòu)成威脅。

英國位于西歐，地理位置靠近北極，北極環(huán)境惡化將對其環(huán)境安全構(gòu)成嚴重威脅。首先，英國是一個島嶼國家，由不列顛島、愛爾蘭島（北部）及周圍5500個小島組成，擁有11450公里的海岸線。英國的重要城市大多都位于近海的平原地帶，這里不僅是英國密度最大的人口聚集區(qū)，而且是英國的經(jīng)濟核心地帶?？梢?，北極冰川融化導(dǎo)致的海平面上升不僅會威脅到英國沿海地區(qū)的居民生活，而且對英國的國民經(jīng)濟構(gòu)成潛在的巨大威脅。此外，北極的環(huán)境問題還衍生出一系列惡劣氣候和自然災(zāi)害，如風災(zāi)、洪水、干旱等。受全球氣候變暖和北極地區(qū)環(huán)境變化的影響，英國原有的氣候特征正在悄然發(fā)生改變。2010年英國經(jīng)歷了一個異常寒冷的冬季，局部地區(qū)最低氣溫降至零下21℃。氣象學家解釋，這是由于北冰洋地區(qū)增溫幅度高于全球平均水平，進而改變了北半球的風向形成模式，將更多冷空氣帶入英國。根據(jù)預(yù)測，今后英國遭遇嚴冬天氣等可能性甚至提高了3倍[5]。因此，英國作為近北極國家，北極氣候的一絲一毫的變化都與英國的環(huán)境安全密切相關(guān)。

（二）經(jīng)濟利益

北極氣候的異常，一方面給英國的國家安全帶來了挑戰(zhàn)，但另一方面也給英國的經(jīng)濟帶來新的機遇。隨著全球變暖，北極航道的戰(zhàn)略位置對英國的重要性日益凸顯。一般來說，北極航道包含繞過西伯利亞北部的東北航道和繞過加拿大北部的西北航道，這兩個航道一旦在北半球夏季可以通航，將成為太平洋北部到大西洋北部最短的航線，北美洲、歐洲北部以及亞洲北部各國之間的航線距離將大大縮減，世界各國間商業(yè)貿(mào)易將因運輸成本的大大節(jié)省而收益增加。一旦時機成熟，北極航道有望成為商業(yè)利益非常可觀的“黃金水道”。這對于位于大西洋北部的英國的地緣政治、經(jīng)貿(mào)關(guān)系以及大國關(guān)系具有非常大的影響。

首先，北極航道的開通為英國節(jié)約了可觀的航運成本。英國同美洲和東亞地區(qū)的海上貿(mào)易往來，一般經(jīng)過三條線路，分別是經(jīng)巴拿馬運河、蘇伊士運河和非洲好望角到達太平洋，航程均超過15000公里。如果依靠北極航道開展貿(mào)易往來，航程將大大縮短。以東北航道為例，原先從倫敦到上海需經(jīng)過蘇伊士運河，航程約為16900公里，采用東北航道則僅需12900公里，航程縮短4000公里；由倫敦到東京需經(jīng)過巴拿巴運河，全程需要航行20900公里，走東北航線的話航程縮至14200公里，縮短了超過30%的航程。對國際貿(mào)易絕對依賴遠洋運輸?shù)挠裕〉辣北蟛粏螁文芸s短航程、節(jié)約運輸成本，其意義還在于避免了傳統(tǒng)航道途徑巴拿馬運河、蘇伊士運河和索馬里海域等所面臨的安全風險。

其次，北極航道的開辟可以刺激英國企業(yè)研發(fā)更為高精尖的抗冰船舶，帶動造船工業(yè)的提質(zhì)升級。目前北冰洋地區(qū)大部分時間、大部分地區(qū)仍然被浮冰覆蓋，西北航道也只是夏季很短的時間可以通航。在洋面上有少量浮冰的時間或是夏季浮冰沒有完全融化的年份，雖然只有少量的浮冰，普通船舶依然無法通過。因此一旦北極航道開通，破冰船舶的建設(shè)將成為一項十分緊迫的任務(wù)，這為英國的各大造船企業(yè)帶來了巨大的商機。

再次，航運業(yè)的發(fā)展還會創(chuàng)造出一大批新的就業(yè)崗位。北極航道的開通將對英國內(nèi)部的航運業(yè)、港口業(yè)、物流業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)產(chǎn)生巨大影響。以航運業(yè)為例，北極航道的開通會給航運業(yè)帶來新一輪的發(fā)展機遇。航運業(yè)不僅是資金、技術(shù)、信息密集型產(chǎn)業(yè)，同時也是勞動密集型產(chǎn)業(yè)。伴隨著航運業(yè)的蓬勃發(fā)展，與之而來的是該行業(yè)對勞動力需求的增加，就業(yè)崗位的增多。這對于緩解英國國內(nèi)的就業(yè)壓力，促進資源的跨行業(yè)有效配置都將起到非常重要的作用。

最后，北極航道的開辟還將進一步帶動北極旅游業(yè)的發(fā)展。當前，傳統(tǒng)的北極旅游線路是經(jīng)由赫爾辛基至俄羅斯摩爾曼斯克，登船穿過巴倫支海航向北極點。而這條路線旅途較長，游客體驗不佳，未來北極航道的通航，將大大有助于縮短傳統(tǒng)旅游路線的航程，降低旅游成本，惠及更多人實現(xiàn)登陸北緯90度的夢想。而英國北部靠近北極地區(qū)，北極旅游市場潛力巨大，北極航線的開通會進一步刺激歐洲北極旅游的市場，為北極旅游業(yè)的發(fā)展帶來新機遇。

綜上所述，對英國來說，所謂的北極經(jīng)濟利益，不僅指運輸距離的縮減帶來的運輸成本的降低，與東亞經(jīng)貿(mào)往來更加密切，而且是指英國社會的相關(guān)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展、就業(yè)崗位和社會福利的不斷增加，因此，北極航道承載著英國巨大的經(jīng)濟社會利益和價值。

三、英國北極政策的三個維度

基于以上分析，英國在北極主要具有國家安全利益和經(jīng)濟利益，為了實現(xiàn)和維護英國在北極的國家利益，英國政府制定了相應(yīng)的北極政策。英國外交與聯(lián)邦事務(wù)部于2013年發(fā)布了《適應(yīng)變化——英國的北極政策》的文件，提出英國致力于創(chuàng)造一個安全的北極，在國際法的框架下與北極原住民一道參與北極治理，通過高度發(fā)達的科學技術(shù)減少對北極環(huán)境的破壞，促進北極實現(xiàn)負責任的發(fā)展。筆者認為，英國當前的北極政策是一個完整的政策系統(tǒng)，主要由以下三個維度組成。

（一）英國的北極參與政策

當前，北極八國依托北極理事會，對北極地區(qū)的領(lǐng)土、資源享有實際上的控制權(quán)，并傾向于排斥其他非北極國家涉入北極事務(wù)。如果英國不能有效參與北極事務(wù)，那么一切北極利益的實現(xiàn)將無從談起。因此，英國北極政策首要的就是通過有效的形式和途徑，加強與北極國家及原住民之間建立建設(shè)性的合作，通過合作來實現(xiàn)參與，通過參與來獲取北極利益。在加強合作方面，英國政府的北極政策目標有以下三個方面：

1.加強與北極國家的國家安全防務(wù)合作，增強英國在北極地區(qū)的軍事能力。英國雖然不是北極理事會的成員國，卻是北約成員國。由于北極理事會并無權(quán)正式討論軍事安全議題。因此，各成員國只能在非正式會議上進行相關(guān)討論，鑒于各國間很難建立起安全信任，這一協(xié)調(diào)機制能否真正維護北極的安寧也存在很大變數(shù)。因此，北約作為一個可以協(xié)調(diào)各國軍事行動的國際組織，其憲章規(guī)定成員國需進行軍事互助，故而英國有機會參加北極國家舉行的軍事演習。英國政府認為要保持北極地區(qū)的穩(wěn)定與安全就必須要保證英國的軍事力量具有能夠在寒冷的天氣下作戰(zhàn)的能力，因此英國加強了與北極國家的軍事合作，通過聯(lián)合進行軍事演習等方式提高軍隊在寒冷氣候中的作戰(zhàn)技巧，同時增強了英國軍隊的搜尋和救援能力。實際上，在北約框架內(nèi)，丹麥、挪威、英國、芬蘭、瑞典等北約國家每年都舉行代號為“忠實之箭”的演習，為介入北極沖突作好準備，英國甚至派出攜載核武器的航母參加演習。

2.英國反對制定一個類似《南極條約》的多邊協(xié)定。北極國家一直反對像治理南極那樣，通過一個普遍的國際法律來管理北極事務(wù)，其實質(zhì)是最大限度地排除其他國家對北極事務(wù)的參與，使北極事務(wù)地區(qū)化。2008年5月28日，五個北冰洋國家在丹麥格陵蘭的伊盧利薩特舉行了部長級會議并發(fā)表了《伊盧利薩特宣言》。該宣言承認國際海洋法為大陸架外緣的劃分、海洋環(huán)境的保護、海洋科學研究、自由航行制度以及海洋的其他利用方面規(guī)定了各國的權(quán)利與義務(wù)：在國際海洋法的框架內(nèi)，五國將有序地解決相互重疊的主權(quán)權(quán)利的要求。五國同時認為。國際海洋法為五個北冰洋的沿海國通過國內(nèi)法和其他方式負責任地管理北極海域事務(wù)提供了堅實基礎(chǔ)，因而沒有必要建立一個綜合性的國際法律制度來管理北冰洋。英國政府宣稱支持北極國家為北極地區(qū)的發(fā)展作出的努力，并要求在國際法的框架下推動北極地區(qū)善治的實現(xiàn)，認為在當前情況下，推動出臺一個類似于《南極條約》的條約來管理北極事務(wù)是沒有必要的。

這一政策背后的更深的邏輯在于，如果出臺了一個多邊協(xié)定，就會讓更多的國家參與到北極治理中來，實現(xiàn)了北極地區(qū)的非軍事化，英國就無法在憑借北約國家的特殊優(yōu)勢地位參與到北極利益的分配當中。在目前的情況下，北極理事會作為當下最權(quán)威的北極事務(wù)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，排除了中國等其他國家的最實質(zhì)性參與，但是英國卻可以憑借其作為北約國家參與到北極地區(qū)的軍事演習中，增強其在該地區(qū)的實質(zhì)性存在和話語權(quán)。一旦類似于《南極條約》的多方協(xié)議出臺，那么英國就會喪失掉當前的優(yōu)勢地位，其北極的國家利益也會相應(yīng)受損。

3.充分利用北極理事會的正式觀察員國地位，積極參與北極理事會的政策制定。北極理事會對接納觀察員的條件、觀察員義務(wù)和權(quán)限作了相當苛刻的規(guī)定：一個國家要想成為觀察員，就必須承認北極沿岸國家在北極的主權(quán)和管轄權(quán)，只有北極八國可以確定世界各國在北極的行為準則，其他國家必須遵守這些準則。作為觀察員國，其首要職責是通過參與理事會特別是工作小組的項目并為其提供協(xié)助。這些工作小組的項目包括： 北極污染行動項目（ACAP）、北極監(jiān)督和評估計劃（AMAP）、北極動植物保育（CAFF）、緊急預(yù)防與反應(yīng)（EPPR）、保護北極海洋環(huán)境（PAME）和永續(xù)發(fā)展工作組（SDWG）。觀察員可通過任一成員國或永久參與方提出項目建議，經(jīng)邀請參與理事會附屬機構(gòu)會議，如經(jīng)主席許可，可繼成員國與永久參與方后就會議議題發(fā)表口頭或書面聲明，提交相關(guān)文件及陳述意見，但在部長級會議上觀察員只能提交書面聲明。

英國雖然不具投票權(quán)，也無權(quán)在年會上發(fā)言，也不能參加部長級會議，但在北極議題上具有合法的權(quán)利：一是知情權(quán)，即可以自動列席參加北極理事會的任何會議，并就某一問題與成員國或永久參與者共同發(fā)表聲明、提交文件、提出觀點；二是提案權(quán)，即可在北極理事會下設(shè)的各工作組享有提案權(quán)，從而更深入、更自由地參與北極理事會的事務(wù)。但北極理事會每四年會評估一次永久觀察員資格，如果四年之中觀察員沒有作出貢獻，就有可能被取消資格。英國通過永久觀察員國所獲得的權(quán)利，擴大了其參與北極治理的廣度與深度。

（二）英國北極環(huán)境政策

如上所述，北極的環(huán)境變化與英國的國家安全息息相關(guān)，因此保護北極環(huán)境也是英國北極政策中的重要一環(huán)。由于北極環(huán)境的脆弱性，英國政府認為北極科學研究的水平是支撐英國北極環(huán)境政策的基石。英國政府每年通過自然環(huán)境研究委員會投入大量資金用于北極環(huán)境和氣候方面的科學研究，以此保證英國北極環(huán)境政策的科學性。

1.應(yīng)對北極氣候變化。氣候變化是北極當前面臨的最大威脅和挑戰(zhàn)。英國與歐盟及其其他國家的目標一樣，都是努力減少人類活動產(chǎn)生的溫室氣體的排放量，減緩全球變暖的趨勢。英國政府宣稱將在這一過程中扮演領(lǐng)導(dǎo)的角色，引領(lǐng)全球共同減少溫室氣體排放，阻止惡性的氣候變化。作為《京都議定書》下削減溫室氣體排放義務(wù)的發(fā)達締約國，英國多年來切實履行其承擔的減排義務(wù)，并為此出臺了一系列的氣候變化政策和措施，旨在降低溫室氣體排放和提高能源利用率。英國還較早采取了法律、稅收等措施應(yīng)對氣候變化。早在1998年，英國就制訂并出臺了溫室氣體排放交易計劃；2001年英國政府率先征收氣候變化稅；2007年《氣候變化法草案》提交英國議會審議，在第二年的11月正式批準生效。英國在應(yīng)對氣候變化的道路上邁出了堅實有效的步伐。

2.保護北極生物多樣性。北極存在超過2.1萬種生物，包括高度耐寒的哺乳動物、鳥類、魚類、無脊椎動物、植物、真菌和微生物物種，其中一部分物種僅存在北極地區(qū)。北極還是數(shù)以百萬計候鳥的繁衍生息地，這些候鳥飛往世界各地，為全球生物多樣性作出巨大貢獻。但是近年來，由于氣候變暖導(dǎo)致萬年冰川消融、北極遷徙物種受過度捕獵威脅、北極地區(qū)開發(fā)和商業(yè)捕撈影響以及人類活動帶來的污染等原因，北極生物多樣性遭受了巨大的破壞。由于地理上的原因，英國與北極國家享受相似的北極海洋漁業(yè)資源，因此英國致力于北極地區(qū)生物多樣性的保護，支持建立針對海洋生物保護的北極海洋保護區(qū)，推動新的北極生態(tài)保護法律的全球性框架公約和區(qū)域性北極生態(tài)保護法律制度，同時英國還旗幟鮮明地反對商業(yè)捕鯨。

3.減少商業(yè)活動對北極環(huán)境的影響。隨著北極冰層的融化，運輸路途縮短，商業(yè)捕魚水域增加，北極地區(qū)豐富的石油、天然氣和礦產(chǎn)成為可獲得的資源，這引發(fā)了全球?qū)υ摰貐^(qū)影響力和商業(yè)機遇的競爭。人類活動的急劇增加對北極脆弱的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成了巨大的威脅。英國一方面呼吁對北極使用最為嚴苛的環(huán)境保護標準，另一方面號召在聯(lián)合國海洋法會議的框架下，努力減少人類航運、捕魚等活動對北極環(huán)境的影響和破壞。尤其在漁業(yè)資源的問題上，英國政府認為漁業(yè)資源應(yīng)當在相關(guān)利益主體的共同協(xié)商下共同開發(fā)利用，反對單邊的“涸澤而漁”的做法。

（三）英國的北極經(jīng)濟政策

實現(xiàn)英國在北極的經(jīng)濟利益是英國北極政策的最終落腳點。英國政府在北極經(jīng)濟政策的核心是“支持合法且負責任的商業(yè)活動”。由于北極脆弱的生態(tài)環(huán)境，從事商業(yè)活動的前提是不損壞北極的自然環(huán)境，英國政府極度反對以環(huán)境為代價的商業(yè)活動，同時，英國政府也非常重視對北極資源的開發(fā)和利用，認為這是一項合法的權(quán)利應(yīng)當被重視和支持。英國在北極的經(jīng)濟政策有以下三個政策目標：

1.保障英國的能源安全。由于英國國內(nèi)大力推進低碳經(jīng)濟，大量煉油廠被關(guān)閉，來自北海的原油產(chǎn)量也急劇下降，自1984年以來，英國在2014年首次成為石油產(chǎn)品的凈進口國，英國對進口原油的依賴將會持續(xù)增加。2012年，英國國內(nèi)有55%的天然氣進口是來源于挪威，且挪威將在未來很長的時間內(nèi)成為英國的國內(nèi)能源的主要供應(yīng)國家。挪威在開發(fā)北極油氣資源方面有著悠久的歷史和極高的安全記錄，挪威在北極的利益與英國的能源安全息息相關(guān)。因此，英國政府將會加大從挪威進口油氣資源的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，并通過參與項目等方式參與到挪威開采北極油氣資源中來。

2.保障英國北極的航運利益。由于全球持續(xù)變暖，北極航道已經(jīng)在夏季可以通航，這對于英國有著直接的經(jīng)濟利益，且對世界的地緣政治格局有著深遠的影響。首先，英國政府高度重視北極航運中的規(guī)則構(gòu)建。英國政府一直強調(diào)國際海事組織（IMO）應(yīng)當是國際航運的最權(quán)威規(guī)則制定方，國際海事組織在促進各國間的航運技術(shù)合作，鼓勵各國在促進海上安全，提高船舶航行效率，防止和控制船舶對海洋污染方面采取統(tǒng)一的標準，處理有關(guān)的法律問題等方面，都發(fā)揮著積極的作用。英國認為應(yīng)當在當前的制度框架下進行北極航運，反對對當前的既有規(guī)則進行大的改變。其次，英國政府高度重視航運安全。英國推動了國際海事組織在2014年5月20日批準了關(guān)于北極海域航行安全的一整套全新規(guī)定，使《極地水域船舶航行安全規(guī)則》（簡稱《極地規(guī)則》）具有全球約束力這一目標邁出了關(guān)鍵性的一步?！稑O地規(guī)則》涵蓋了極地區(qū)域船舶航行的所有方面，包括船舶設(shè)計和建造，船員培訓和航海，提高協(xié)調(diào)搜救行動能力?！稑O地規(guī)則》將被應(yīng)用于船舶重量超過500總噸的所有客輪和貨輪。最后，英國政府重視北極航道的水文調(diào)查。英國政府依托英國國家水文局對北極航道進行了系統(tǒng)的勘測和調(diào)研，掌握了翔實的水文信息，為北極航運安全提供了堅實的保障。

3.推動北極旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。旅游業(yè)是私人企業(yè)、非政府組織在北極開發(fā)和利用過程中獲取經(jīng)濟利益的重要渠道，是開發(fā)利用北極的重要方面，對英國加強在北極的實質(zhì)性存在地位也具有非常重要的意義。伴隨著近年來北極議題逐步走向大眾視野，北極旅游也逐年升溫。但是，由于北極旅游開發(fā)程度不高，各方面安全和救援保障體系建立不完善，對于北極旅游的安全性提出了巨大的挑戰(zhàn)。英國政府一直強調(diào)北極旅游的安全性，在專門的網(wǎng)站上為赴北極旅游的人群提供了專門的旅游指南，同時也加強與旅游行業(yè)的溝通和合作，不斷更新旅游信息，為北極旅游創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，推動北極旅游的可持續(xù)發(fā)展。

四、英國的北極政策對中國的借鑒價值

英國和中國在北極問題上具有諸多的相似點：一是與北極的相對地理位置相似。英國和中國同屬非北極國家，地理位置上遠離北極，容易受到北極國家“門羅主義”的影響。二是參與北極事務(wù)歷史傳統(tǒng)相似。英國和中國參與北極事務(wù)歷史都比較短，英國雖然早在四百多年前就有探險隊前往北極，但是參與缺乏連續(xù)性，兩國在北極的實質(zhì)性存在程度都不高。三是國家對北極事務(wù)的態(tài)度相似。兩國原則上都承認北極國家在北極地區(qū)擁有主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，擁有更為重大的利益，也理所當然地應(yīng)在北極事務(wù)中發(fā)揮更大作用。但是認為非北極國家在北極也應(yīng)當擁有相應(yīng)的航行、科研權(quán)利，有理由關(guān)注北極的自然變化和北極航道的開通，倡導(dǎo)北極國家與非北極國家在跨區(qū)域問題上加強溝通和合作。

基于兩國在北極問題上的相似點，英國的北極政策對中國具有借鑒意義：第一，跳出北極國家“門羅主義”對我國參與北極治理的限制，逐步增加參與北極治理的深度和廣度。中國應(yīng)當承認北極八國在北極享有的實質(zhì)性主權(quán)和管轄權(quán)，獲取參與北極治理的“通行證”，同時充分利用北極八國之間的矛盾和分歧，逐步提升自身在北極事務(wù)中的話語權(quán)和影響力，為實現(xiàn)我國在北極的國家利益服務(wù)。第二，承認北極原住民在北極事務(wù)中的地位和作用，加強與北極原住民的合作。積極參與北極原住民社會的經(jīng)濟建設(shè)，通過創(chuàng)造條件參與到原住民社會的各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助他們發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，投資具有前景的商業(yè)項目。第三，鼓勵民間力量參與北極治理，在北極商業(yè)領(lǐng)域里努力有所作為。積極培育一大批技術(shù)實力雄厚、富有創(chuàng)新精神、熟悉北極事務(wù)的企業(yè)，在北極地區(qū)經(jīng)濟社會建設(shè)的各行各業(yè)中力爭占據(jù)一席之地，讓我國豐富的勞務(wù)資本和金融資本成為北極地區(qū)經(jīng)濟社會進步的重要推動力量。

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