以東京為鑒走綠色城鎮(zhèn)化道路

徐金源　孫中俊

綠色發(fā)展已成為時(shí)代最強(qiáng)音，走綠色城鎮(zhèn)發(fā)展之路是建設(shè)新型城鎮(zhèn)化、健康城鎮(zhèn)化的必然選擇，也是踐行“綠色化”這一全新發(fā)展觀和民生觀的重要體現(xiàn)。目前，江蘇城鎮(zhèn)化率已達(dá)到65.2%，高出全國平均水平約10個(gè)百分點(diǎn)，特別是綠色城鎮(zhèn)發(fā)展處于全國領(lǐng)先水平。但與國際先進(jìn)城市日本東京相比，江蘇綠色城鎮(zhèn)化尚處于起步階段，一些重要的環(huán)境指標(biāo)在較長時(shí)期難以得到根本改觀，總體呈現(xiàn)步伐滯后的態(tài)勢，提升空間還很大。江蘇應(yīng)借鑒東京經(jīng)驗(yàn)，在更高起點(diǎn)上，以綠色化引領(lǐng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

一、東京綠色城鎮(zhèn)化比較優(yōu)勢明顯

東京都市圈是世界級都市圈之一，是日本經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，也是發(fā)展與環(huán)保兼顧的“綠色城市”，堪稱“與環(huán)境共生的城市”。東京都市圈總面積1.36萬平方公里，占日本總面積的3.5%，是江蘇的1/7；人口約3561萬人，占日本總?cè)丝诘?7.8%，不到江蘇的一半；城市化水平超過90%，高出江蘇25個(gè)百分點(diǎn)。在寸土寸金的東京，城市中大型綠地公園1萬多個(gè)，其中，開放式公園就有6000多個(gè)。目前，東京城市綠化覆蓋率超過60%，比江蘇2013年41%的城市綠化覆蓋率高出20多個(gè)百分點(diǎn)；東京綠化美化與人工環(huán)境的協(xié)調(diào)效果達(dá)到最佳結(jié)合，而江蘇綠地僅僅是剛具有改善城市熱島效應(yīng)的功效而已。2014年，江蘇萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能源消耗下降到0.514噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比全國平均水平低20%，但與東京相比還有4倍的差距。江蘇每增加單位GDP的廢水排放量比東京高4倍，單位工業(yè)產(chǎn)值產(chǎn)生固體廢棄物比東京高10多倍。由此可見，東京都市圈發(fā)展比江蘇更“綠色”，其特點(diǎn)和優(yōu)勢也比較明顯。

東京城市群產(chǎn)業(yè)功能分工差異化，比江蘇更重視農(nóng)業(yè)生態(tài)功能。東京都市圈不僅城市產(chǎn)業(yè)分工明確，也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的典范。自20世紀(jì)90年代以來，東京在促進(jìn)城市發(fā)展的同時(shí)十分注重鄉(xiāng)村重新振興及其生態(tài)機(jī)能、環(huán)保機(jī)能，特別重視農(nóng)業(yè)在國土保護(hù)、水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、田園景觀形成、民俗文化傳承等方面的重要作用，在城鎮(zhèn)化區(qū)域保留了大片農(nóng)田（生產(chǎn)綠地）。就連東京著名高檔住宅集中連片的世田谷區(qū)，也有生產(chǎn)綠地存在。生產(chǎn)綠地享受與農(nóng)田一樣的優(yōu)待政策。東京城市范圍內(nèi)指定了621個(gè)農(nóng)場，總面積達(dá)366.88公頃。市區(qū)內(nèi)隨處可見種植小面積水稻、蔬菜等農(nóng)作物的公園，讓市民體驗(yàn)農(nóng)業(yè)。有些公園里的稻田專門由附近學(xué)校耕種。東京的農(nóng)業(yè)不僅承擔(dān)為市民生產(chǎn)和輸送新鮮農(nóng)副產(chǎn)品的重要任務(wù)，還為市民提供近距離的怡人綠色空間、農(nóng)業(yè)體驗(yàn)場所和災(zāi)害緊急避難場地，同時(shí)，對東京城區(qū)溫濕度起到了很好的調(diào)節(jié)作用。江蘇城市產(chǎn)業(yè)功能分工不如東京都市圈，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重。以蘇錫常都市圈為例，都市圈有3個(gè)大城市、10個(gè)縣級市，總面積1.7513萬平方公里，比東京都市圈多1900多平方公里。比較而言，蘇錫常產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，產(chǎn)業(yè)功能存在同質(zhì)化傾向。2014年，蘇錫常第二產(chǎn)業(yè)比重分別達(dá)到62%、57.6%和58.9%，第三產(chǎn)業(yè)比重仍較低，分別為36.4%、41.0%、38.0%，而東京第三產(chǎn)業(yè)比重高達(dá)70%以上。蘇錫常對農(nóng)業(yè)生態(tài)功能以及傳統(tǒng)農(nóng)耕文化傳承重視不夠，土地開發(fā)利用率90%以上，墾殖耕地幾乎達(dá)到極限。

東京城市低碳發(fā)展技術(shù)先進(jìn)，能源消費(fèi)比江蘇清潔。低碳能源和低碳技術(shù)是建設(shè)綠色城鎮(zhèn)化的基本保證。東京市政府2007年6月在《東京氣候變化戰(zhàn)略——低碳東京十年計(jì)劃的基本政策》中就提出，到2020年，溫室氣體排放量在2000年的基礎(chǔ)上減少25%，并采取了協(xié)助私企減碳排、減少家庭碳排放、減少由城市發(fā)展和交通運(yùn)輸產(chǎn)生的碳排放等一系列政策措施，大力研發(fā)與利用綠色低碳能源，包括太陽能、生物質(zhì)能、風(fēng)電、水電的新技術(shù)新工藝，減少利用碳基能源（石油天然氣、煤炭）。在低碳領(lǐng)域，東京通過融入IT技術(shù)，推行“東京無所不在計(jì)劃”的物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，實(shí)施低碳信息化項(xiàng)目，將建筑內(nèi)空調(diào)、照明、電源、監(jiān)控、安全設(shè)施等子系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，對電能控制和消耗進(jìn)行動態(tài)配置和有效管理，應(yīng)用傳感技術(shù)和智能技術(shù)減少電能消耗，開辟了低碳科技新道路。江蘇能源活動水平較高，技術(shù)支撐力不夠強(qiáng)。2014年，江蘇能源消費(fèi)總量達(dá)3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是東京的兩倍多。從能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，煤炭、成品油仍然是能源消費(fèi)的主體。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，第二產(chǎn)業(yè)仍是能源消費(fèi)大戶，第二產(chǎn)業(yè)能源消耗強(qiáng)度是一、三產(chǎn)業(yè)的五倍左右。近年來，江蘇使用“綠色電”比例有所提升，截至2015年7月底，依靠海上風(fēng)力發(fā)電及分布式光伏發(fā)電獲得清潔能源容量976.4萬千瓦，再加上迎峰度夏期間區(qū)外清潔能源受電1000萬千瓦，在夏季最高調(diào)度用電負(fù)荷時(shí)清潔能源比重最高達(dá)到23.3%，即每四度電就有一度清潔電。但是，江蘇電力作為一種清潔終端能源消費(fèi)，目前消費(fèi)比重不足35%，而東京已超過50%。2015年，江蘇非石化能源消費(fèi)包括核能占比可達(dá)8.5%，超過“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，而東京在30%以上（不含核能）。江蘇低碳技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用不如東京力度大。江蘇作為光伏產(chǎn)業(yè)大省，在光伏產(chǎn)品研發(fā)和規(guī)?；瘧?yīng)用方面還有很大的潛力可挖。

東京重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能減排力度大，建筑交通綠色發(fā)展比江蘇迅速。東京政府針對2005年60%的能耗來自建筑的情況，先后出臺《東京綠色建筑計(jì)劃》、《綠色標(biāo)簽計(jì)劃》、《2007年東京節(jié)能章程》、《2008年東京環(huán)境總體規(guī)劃》等政策，政府機(jī)構(gòu)帶頭采用節(jié)能措施，在全社會示范推廣節(jié)能理念與節(jié)能技術(shù)。東京都政府要求面積為1萬平方米的新建建筑，必須向政府提交環(huán)境報(bào)告，建筑物擁有者必須按政府要求進(jìn)行低碳設(shè)計(jì)，開發(fā)者出售公寓時(shí)必須提供環(huán)保效益標(biāo)識，如絕熱程度、能效情況、綠化面積、太陽能利用狀況及使用壽命，向公眾展示公寓環(huán)保性能。東京政府將新建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)從現(xiàn)在的14%增加到2016年的65%，最大限度降低房屋耗能水平；同時(shí)，加大對現(xiàn)有建筑節(jié)能翻新建設(shè)力度，推廣“零耗能住宅”。東京許多商業(yè)區(qū)地下建有集中冷暖氣供應(yīng)中心，既降耗能，又減少10%的CO2排量，樓頂也不用安裝冷卻塔和煙囪，可以進(jìn)行綠化。東京屋頂綠化率已達(dá)14%。同時(shí)，低碳引領(lǐng)綠色交通。東京2006年交通部門的CO2排放量占總排放量的26.2%，高達(dá)1466萬噸。為減少交通碳排放量，東京大力推廣低污染低耗能汽車，對購買者給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)，促進(jìn)生物柴油應(yīng)用計(jì)劃和提倡生態(tài)駕駛。東京路面下建有保水層，能夠儲存雨水。東京多條線路使用混合動力公交車，供市民免費(fèi)搭乘。江蘇2005年也啟動了綠色建筑項(xiàng)目建設(shè)，制定了全國首部綠色建筑地方法，到2013年，38.6%的建筑用上了各種新能源和新技術(shù)，一些政府辦公建筑和大型公共建筑實(shí)現(xiàn)了能耗實(shí)時(shí)監(jiān)管。2015年，全省綠色建筑總面積將超過1億平方米，約占全國的1/4?！笆濉逼陂g，江蘇建筑部門可節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤1300萬噸，占全社會總節(jié)能量的21%。但江蘇是建筑大省，建筑規(guī)模超過全國的10%，而綠色建筑比例僅占8%，且綠色建筑等級基本僅是一星級的。江蘇90%以上既有建筑是高耗能建筑，能耗水平與國際先進(jìn)水平差距較大。以供熱為例，江蘇集中供熱一次能源消耗為每平方米20公斤標(biāo)煤，高出東京1倍多。江蘇屋頂綠化率比東京低12個(gè)百分點(diǎn)。江蘇交通碳排量尚處于快速增長期，而東京由于工業(yè)化、城市化進(jìn)程基本完成，已進(jìn)入碳排放總量增速下降期。

東京注重政策傳導(dǎo)和文化傳承，民眾環(huán)境意識比江蘇強(qiáng)烈。東京之所以能打造世界級城市花園，關(guān)鍵是因?yàn)槭忻裼袠O高的環(huán)保意識。東京市民認(rèn)為，綠地覆蓋率就是人能夠享受自然的幾率。東京為了構(gòu)建低碳社會，發(fā)動了全社會的力量，涉及生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)。東京超過80%的公司員工、學(xué)生早晚出行乘坐軌道交通。東京街頭巷尾都安裝了電子氣象百葉箱，測量氣溫、濕度、風(fēng)向、風(fēng)速等，為城市通風(fēng)走廊建設(shè)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。東京市民環(huán)保意識的培育首先得益于政府通過新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)、公益廣告等手段，加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保知識宣傳，開展節(jié)能日、節(jié)能月、無車日等活動，動員市民參與節(jié)能環(huán)保，養(yǎng)成從身邊小事做起的良好習(xí)慣。其次，得益于政策法規(guī)的傳導(dǎo)。東京都政府為了保護(hù)綠地，專門制定出臺了《都市計(jì)劃法》、《都市公園法》、《都市綠地保全法》和《首都圈近郊綠地保全法》等一大批相關(guān)法規(guī)，形成了完備的綠地保護(hù)體制。東京在工商業(yè)機(jī)構(gòu)、建筑、交通、家庭、循環(huán)利用與低碳信息化領(lǐng)域均成功實(shí)施了相關(guān)政策與措施。針對家庭節(jié)能，東京都政府2006年引入并實(shí)施能效標(biāo)簽制度，2009年推行了能源診斷員制度，低碳家庭意識被廣泛推廣至東京市民日常生活。最后，得益于傳統(tǒng)文化的傳承和生態(tài)文明教育。為了傳承農(nóng)耕文明，東京農(nóng)協(xié)從1997年開始在與農(nóng)業(yè)有關(guān)的神社等地，設(shè)置了50處“江戶·東京農(nóng)業(yè)野外說明牌”，讓人們了解當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土文化。東京還把生態(tài)駕駛編入駕駛員培訓(xùn)教材，力圖從基礎(chǔ)上培養(yǎng)駕駛員的良好習(xí)慣。比較而言，江蘇整體環(huán)境意識不如東京，最根本的差異集中體現(xiàn)在對環(huán)境美化和城市綠化的認(rèn)識誤區(qū)：對高樓大廈建設(shè)，只在外觀上求新求奇、大膽突破，忽視建筑本身的生態(tài)作用，缺少城市建設(shè)的“生態(tài)”思維，僅僅把城市綠化的目的理解為增加美觀，看不見綠化的生態(tài)功能。主要原因是：環(huán)保法規(guī)、環(huán)保知識宣傳教育還不到位，法規(guī)政策體系不完備，推動實(shí)施不夠有力，職能部門聯(lián)動機(jī)制不健全，民眾主動參與不夠，過分依賴政府管理，沒有形成從我做起、從身邊小事做起的習(xí)慣。

二、綠色城鎮(zhèn)化是江蘇綠色發(fā)展的必然道路

東京城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，綠色城鎮(zhèn)化應(yīng)是人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。這種綠色發(fā)展理念對江蘇綠色城鎮(zhèn)化具有很強(qiáng)的借鑒意義。

推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化，必須樹立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展理念。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的生態(tài)系統(tǒng)為各類生物提供了生息繁衍的環(huán)境，同時(shí)，也擁有地下水涵養(yǎng)、城市區(qū)域氣溫和濕度調(diào)節(jié)等多種功能，親近自然、回歸農(nóng)村的社會潮流能夠有效地促進(jìn)市民“反哺”農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。所以，必須樹立山水林田湖、城市和鄉(xiāng)村是一個(gè)生命共同體的理念，尊重自然，順應(yīng)自然，保護(hù)自然，科學(xué)利用自然，合理規(guī)劃城市生態(tài)空間，保障生態(tài)安全。城市建設(shè)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先和以水定產(chǎn)、以水定城的原則，尊重自然格局，保護(hù)自然景觀，科學(xué)確定開發(fā)強(qiáng)度，構(gòu)建帶軸集聚、腹地敞開的空間格局。處理好核心城市區(qū)、城市郊區(qū)和城市周邊農(nóng)業(yè)區(qū)的關(guān)系，統(tǒng)籌好大中小城市發(fā)展，重視城市產(chǎn)業(yè)功能合理分工和人口資源合理分布，重視農(nóng)業(yè)生態(tài)功能以及農(nóng)業(yè)文化傳承和古村落的保護(hù)，延續(xù)城鄉(xiāng)文脈，構(gòu)建完備的山地、河流、湖泊、城市、鄉(xiāng)村一體的綠色生態(tài)屏障。

推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化，必須大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。一方面，要優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快構(gòu)建以高新技術(shù)為先導(dǎo)、先進(jìn)制造業(yè)為主體、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐的現(xiàn)代城鎮(zhèn)綠色產(chǎn)業(yè)體系。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，全面推進(jìn)清潔生產(chǎn)，推動循環(huán)園區(qū)建設(shè)，形成資源高效循環(huán)利用的產(chǎn)業(yè)鏈。另一方面，要全面推進(jìn)綠色建筑和低碳便捷公共交通的發(fā)展。嚴(yán)格依據(jù)《江蘇省綠色建筑發(fā)展條例》，加快推進(jìn)綠色建筑發(fā)展，力爭到2020年江蘇城鎮(zhèn)新建建筑80%達(dá)到綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，既有建筑節(jié)能改造面積比“十二五”時(shí)期翻一番，全面推進(jìn)可再生能源建筑規(guī)?；瘧?yīng)用。加大對現(xiàn)有建筑節(jié)能翻新建設(shè)力度。江蘇城市還處于交通碳排放量的增長期，應(yīng)以排碳強(qiáng)度的控制和削減作為主要目標(biāo)，以運(yùn)行效率和系統(tǒng)整體效益為導(dǎo)向，構(gòu)建需求導(dǎo)向、結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)、銜接便捷的一體化交通系統(tǒng)和服務(wù)模式。發(fā)展智慧交通，改進(jìn)技術(shù)條件，提高運(yùn)輸效率，控制碳排放強(qiáng)度。

推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化，必須全面提高生態(tài)環(huán)境科技支撐力。生態(tài)環(huán)境科技創(chuàng)新是建設(shè)生態(tài)文明、發(fā)展綠色城鎮(zhèn)的重要支撐。智慧環(huán)境建設(shè)不僅為精細(xì)化環(huán)境管理提供支撐，無處不在的環(huán)境“慧眼”也使環(huán)境監(jiān)督更加社會化、大眾化。在綠色城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，必須加大科技投入，加快各個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新，以新一代信息技術(shù)應(yīng)用為基礎(chǔ)，優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)智慧城市，開拓節(jié)能減排的低碳新領(lǐng)域。以綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大需求為牽引，選擇一批較成熟的節(jié)能和清潔能源技術(shù)，重點(diǎn)開展系統(tǒng)集成、優(yōu)化以及實(shí)用化的研發(fā)工作，以盡快推廣應(yīng)用。通過重大工程實(shí)施，示范實(shí)驗(yàn)一批已有一定積累的先進(jìn)能源技術(shù)，如規(guī)?；目稍偕茉蠢眉夹g(shù)、大型電力儲能技術(shù)、軌道交通和純電動車技術(shù)、特高壓輸電技術(shù)等。通過科技重大專項(xiàng)的設(shè)置，集中攻關(guān)太陽能、風(fēng)能轉(zhuǎn)換新原理與新技術(shù)，集收集、儲能、發(fā)電于一體的光伏材料體系，能源植物（現(xiàn)代生物質(zhì)能）的選育與種植技術(shù)等一批核心技術(shù)。

推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化，必須建立健全綠色城鎮(zhèn)發(fā)展的保障機(jī)制。首先，要完善綠色城鎮(zhèn)化考核制度，切實(shí)把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評價(jià)體系，根據(jù)主體功能區(qū)不同，實(shí)行嚴(yán)格的差異化考評，促進(jìn)從經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向綠色城鎮(zhèn)化。其次，要強(qiáng)化規(guī)劃管控，嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃責(zé)任追究制度。必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，科學(xué)編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，選擇與城鎮(zhèn)要素稟賦相適應(yīng)的發(fā)展模式。最后，要加強(qiáng)低碳發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)，建立健全綠色城鎮(zhèn)發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)，使綠色城鎮(zhèn)化規(guī)劃有法可依、有章可循。必須打造節(jié)能減排的全社會導(dǎo)向機(jī)制，全面建立節(jié)能減排總量控制制度和分解落實(shí)機(jī)制，推行用能權(quán)和碳排放交易制度，開展低碳環(huán)評，建立碳排放交易市場，加快構(gòu)建環(huán)境價(jià)格體系。

推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化，必須采取強(qiáng)有力措施動員全社會力量。在綠色城鎮(zhèn)化推動力量中，社會大眾是城市綠色發(fā)展的重要主體。所以職能部門必須加強(qiáng)聯(lián)動，從基礎(chǔ)抓起，引導(dǎo)各方面力量參與綠色城鎮(zhèn)化的實(shí)踐，加大生態(tài)文明宣傳教育力度，將生態(tài)文明有關(guān)知識和課程納入國民教育體系，開展節(jié)能日、節(jié)能月、無車日活動和兒童農(nóng)業(yè)體驗(yàn)教育，培養(yǎng)公民的環(huán)境意識和生態(tài)文明理念，推動全社會形成綠色消費(fèi)自覺。

（作者單位：江蘇省人民政府研究室）

責(zé)任編輯：戴群英