農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度探析

曾紫蓉

摘要：北京通州宋莊“畫家村”系列農(nóng)房買賣糾紛案，曾引起社會廣泛關(guān)注?！段餀?quán)法》中雖專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，頁確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。但是，法律上嚴(yán)格限制了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，與城鎮(zhèn)化進程是背道而馳的，也極其不現(xiàn)實。本文從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性、必要性、政策導(dǎo)向性以及土地改革試點工作的最新進展分析了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實性可操作性，對于探討農(nóng)村宅基地改革具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；可行性；土地改革試點

一、典型案例評析

（一）案情梗概

2002年7月，畫家李玉蘭以4.5萬元的價格購得通州宋莊村民馬海濤的房屋及院落，并簽署協(xié)議。2006年10月，房屋升值，馬海濤起訴李玉蘭，要求撤銷合同，收回房子。原審法院經(jīng)審理認(rèn)為，違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的合同無效。李玉蘭系居民，依法不得買賣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的住房。馬海濤要求認(rèn)定買賣合同無效的訴訟請求，理由正當(dāng)，證據(jù)充分，應(yīng)予支持。后李玉蘭上訴至北京第二中院，法院審理后認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利，與享有者特定的身份相聯(lián)系，非本集體經(jīng)濟組織成員無權(quán)取得或變相取得。馬海濤與李玉蘭所簽之《買賣房協(xié)議書》的買賣標(biāo)的物不僅是房屋，還包含相應(yīng)的宅基地使用權(quán)。李玉蘭并非通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)辛店村村民，且訴爭院落的《集體土地建設(shè)用地使用證》至今未由原土地登記機關(guān)依法變更登記至李玉蘭名下。因此，原審法院根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)、政策之規(guī)定，對于合同效力的認(rèn)定是正確的。上訴人李玉蘭關(guān)于合同有效之上訴請求，本院不予支持。

（二）評析判決

結(jié)合上述判例，根據(jù)我國《土地法》第63條、《土地管理法》第43條、《物權(quán)法》第153條等的規(guī)定，不難看出，我國禁止農(nóng)村宅基地在自由市場流轉(zhuǎn)，如要使用必須經(jīng)過國家的批準(zhǔn)，即通過劃撥、出讓等方式才能使用。當(dāng)前由于城市化的趨勢不斷推進，城市邊緣的農(nóng)村宅基地逐漸進入人們視野，可否向非屬于本集體經(jīng)濟組織成員的城市居民出讓宅基地使用權(quán)日益受到人們的關(guān)注。撇開這一政策制度的合理性問題，這是上述案例中所處的大背景。國土資源部重申，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，農(nóng)村住宅用地只能分配給本集體經(jīng)濟組織成員。北京通州宋莊畫家村的這個案件，法院的判決也指出，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利，與享有者特定的身份相聯(lián)系，非本集體經(jīng)濟組織成員無權(quán)取得或變相取得。馬海濤與李玉蘭所簽之《買賣房協(xié)議書》的買賣標(biāo)的物不僅是房屋，還包含相應(yīng)的宅基地使用權(quán)。筆者認(rèn)為，法院根據(jù)我國現(xiàn)行現(xiàn)有土地管理法律、法規(guī)、政策之規(guī)定，認(rèn)定合同無效是有一定道理的。但是，從建設(shè)社會主義新農(nóng)村與現(xiàn)代化城市發(fā)展相結(jié)合的需求看，宋莊畫家村的房屋買賣符合城鄉(xiāng)差別縮小的要求，符合城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的新趨勢。即使宋莊畫家村的房屋買賣從目前看起來或許是一種個別現(xiàn)象，但是從中國市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢來看，諸如此類城市居民與農(nóng)民之間的房屋買賣將來會成為一種普遍現(xiàn)象，宋莊畫家村無非是先走了一步。從現(xiàn)今國家在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上的試點工作的開展來看，宋莊畫家村的房屋買賣不僅應(yīng)該承認(rèn)合法，而且應(yīng)該視為是城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)權(quán)交易制度的可貴創(chuàng)新。

（三）提出問題

由于本案的示范效應(yīng)，繼本案之后，一系列農(nóng)房買賣糾紛應(yīng)運而生，法院也作出了類似判決。不可否認(rèn)，宋莊畫家村這一系列農(nóng)房買賣是我國經(jīng)濟體制改革中農(nóng)民與城市居民的自發(fā)創(chuàng)造，這種自發(fā)行為表面上看，沒有現(xiàn)行法律規(guī)則的完全清晰明確的認(rèn)可，是對傳統(tǒng)農(nóng)村房屋不能出售給城市居民的產(chǎn)權(quán)規(guī)則的突破，如果機械地按照傳統(tǒng)的法律規(guī)則看，這種房屋買賣行為違法?，F(xiàn)今，為數(shù)不少的農(nóng)房買賣或“小產(chǎn)權(quán)房”如雨后春筍般產(chǎn)生，更多的是一種市場的自發(fā)導(dǎo)向機制甚或是對現(xiàn)有法律法規(guī)的突破，也隨之衍生一系列的買賣糾紛。由此，關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的探討已經(jīng)勢在必行。

一直以來，農(nóng)民權(quán)利貧困主要是指農(nóng)民在從事經(jīng)濟活動中所應(yīng)擁有的財產(chǎn)權(quán)利和市場主體權(quán)利等權(quán)利的不充分、不完整。農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利貧困只要體現(xiàn)在土地財產(chǎn)權(quán)的貧困上，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利在權(quán)屬規(guī)定上不清晰，而且時常受到不正當(dāng)?shù)那趾Γ貌坏接行У谋Ｗo。農(nóng)村的宅基地一直以“宅基地使用權(quán)和地上房屋所有權(quán)分離”的模式運行著，農(nóng)民對宅基地只享有使用權(quán)，農(nóng)村的土地一開始就在法律上規(guī)定為是農(nóng)民集體所有，農(nóng)民本身并不能自由處分宅基地的使用權(quán)。集體所有的土地不允許自由交易，城市居民無法到農(nóng)村買房，這是與現(xiàn)今市場經(jīng)濟的發(fā)展方向相背離的?；谏鲜霭咐ㄔ鹤鞒龅呐袥Q，筆者也因此提出相關(guān)質(zhì)疑——是否農(nóng)民與城市居民簽訂相應(yīng)的農(nóng)房買賣協(xié)議只能依據(jù)現(xiàn)行法律判定無效，其合法合理性能否依據(jù)現(xiàn)今市場經(jīng)濟發(fā)展需要得到逆轉(zhuǎn)？因此，本文將在以下探討農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實與制度之爭

改革開放以來，我國城市化水平也逐漸加快，不少農(nóng)民選擇進城務(wù)工，大量的勞動力由此進入城市，農(nóng)村的土地也隨之大量閑置下來，加之城市相對優(yōu)越的條件，諸如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等，使得一些農(nóng)民進入城市后，不愿再回到農(nóng)村，將家里老少全部接到城市住下，家里的房屋便變成“空穴”，此時也并沒有了國家一直倡導(dǎo)的對農(nóng)民的住房保障的擔(dān)憂。如果農(nóng)民把自家宅基地賣了就會使全家人流落街頭，作為一個正常理性的人也往往不會選擇出賣宅基地。因此，筆者可以大膽推知，國家對于農(nóng)村宅基地的“住房保障性”在當(dāng)前市場經(jīng)濟發(fā)展的條件下僅僅只是在農(nóng)村尚未全面建立起社會保障制度的情況下的制度設(shè)計，擔(dān)心農(nóng)民賣房后會流離失所在今天看來大可看成是一個不會成立的偽命題。而且，宅基地的保障功能是對申請權(quán)而言的，對申請之后所獲得的宅基地物權(quán)與其他物權(quán)沒有兩樣，應(yīng)按統(tǒng)一的權(quán)利規(guī)則來運行。試想，倘若不允許農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)宅基地，勢必也會造成農(nóng)村土地資源的低效利用甚或是浪費。相反，一部分城市居民由于長期生活在城市，對于相對嘈雜、快節(jié)奏的生活環(huán)境也產(chǎn)生厭惡感，他們也想在城市邊緣的郊區(qū)或是農(nóng)村擁有一處住宅，享受農(nóng)村自在愜意的生活。農(nóng)村村民與城市居民兩者之間，大可是彼此各有所需，各取所需的利益共同體，禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也無疑是阻隔了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動。

畫家村案真實折射出全國宅基地流轉(zhuǎn)的艱難困境，這也是媒體和民眾深切關(guān)注的深層根源。當(dāng)現(xiàn)實運行秩序嚴(yán)重與法律文本規(guī)定相背離時，這表明法律的權(quán)威面臨挑戰(zhàn)，也促使人們反思法律本身的合理性。隨著實踐發(fā)展和改革深入以及現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)，必須通過深化改革來破解。改革完善農(nóng)村土地制度，有利于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有利于推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性分析

（一）合法性

我國目前法律對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定可以在《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律中找到依據(jù)，但細(xì)數(shù)這些規(guī)定，對于宅基地使用權(quán)都只是大致上的描述，這樣的文字表述過于模糊，不僅法理上缺乏依據(jù)，實踐中也難有很充分的依據(jù)保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

《土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。據(jù)此，可以得知，符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶可以申請無償使用一定面積標(biāo)準(zhǔn)下的宅基地，且遵循一戶一宅的原則。同時，該法第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)……”。從這個規(guī)定看來，農(nóng)民對宅基地使用權(quán)并無處分的權(quán)利。這與國有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)是截然不同的，城市居民對于城市房屋所附著的建設(shè)用地也并不享有使用權(quán)，其雖歸屬國家，但城市居民卻可以自由處分其建設(shè)用地使用權(quán)。法律之所以這樣規(guī)定，只要是受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)思路的影響，將農(nóng)民與城市居民在法律上生硬地劃開了邊界，基于農(nóng)村的“住房保障性”嚴(yán)格劃定宅基地的分配，這在一方面確保了農(nóng)民居有定所，但根據(jù)現(xiàn)今的發(fā)展趨勢，這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系是亟需被打破與創(chuàng)新的。宋莊畫家村的這一系列農(nóng)房買賣無疑是市場條件下催生的農(nóng)民與城市居民間自發(fā)的買賣行為，也隨著一系列小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生、農(nóng)村土地制度改革試點工作的開展。筆者認(rèn)為，實踐中已經(jīng)不能僅僅考量這種自發(fā)買賣行為是否觸犯現(xiàn)行法律，而應(yīng)深入其中把握其合理合法性，只有切實了解農(nóng)民需要，才能完善對農(nóng)民利益的保護，傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展體制下的農(nóng)村制度安排在現(xiàn)今市場經(jīng)濟發(fā)展中已經(jīng)暴露出一些不足與缺陷，適時改進，剔除一些不合時宜的制度措施無疑是最為明智的選擇。

（二）必要性

從現(xiàn)有法律規(guī)定看來，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的設(shè)計將土地作為農(nóng)民終生生存的保障而嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)，這些限制在特定的時期是相當(dāng)有必要的，國家也盡其努力著重保護農(nóng)村農(nóng)民的利益。反之，在城鎮(zhèn)化趨勢越來越明顯的今天，一味禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，對于宅基地使用權(quán)的認(rèn)知僅僅停留在法律上的規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。宋莊畫家村這一系列的農(nóng)房買賣以及之后相繼發(fā)生的農(nóng)房買賣糾紛顯示，市場上自發(fā)的農(nóng)房買賣已不在少數(shù)，隱性的交易也或許已經(jīng)勃然興起。

筆者認(rèn)為，這樣的制度設(shè)計是有必要適時而新的，也正激發(fā)我們思考限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是否必要。這些限制的存在，削弱了土地用益物權(quán)的效力，降低了權(quán)利人獲得利益的可能性。而多層面的多環(huán)節(jié)的限制，實際上將土地保障意圖貫穿到了土地權(quán)利各環(huán)節(jié)的始終，自然妨礙了土地流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一個最明顯的后果是導(dǎo)致農(nóng)民房屋的價值僅僅停留在國家設(shè)定的農(nóng)村社會保障的最低限度內(nèi)，使農(nóng)民的房屋資產(chǎn)虛化，農(nóng)民是宅基地上房屋的所有權(quán)人，卻不能像城市居民一樣看到由于基礎(chǔ)設(shè)施興建等所帶來的房屋增值。條件相對好的村民進入城市在城市購房導(dǎo)致家里住房空置下來，但由于國家嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民享有該項用益物權(quán)，卻無法自由處分其宅基地使用權(quán)。嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律使農(nóng)民失去了選擇市民作為住宅購買人的機會，使市民失去了定居農(nóng)村的機會，人為地造成了農(nóng)民和市民因為身份不同而享有不同的國民待遇。我國在逐步推動城鎮(zhèn)化的進程，但如果今后仍嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必將延后或滯緩城鎮(zhèn)化的進程，這并不符合我國推進城鎮(zhèn)化進程的要求。

（三）政策導(dǎo)向性

我國《物權(quán)法》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)規(guī)定為一項用益物權(quán)，以市場經(jīng)濟為背景構(gòu)建的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，應(yīng)以宅基地最大效益的實現(xiàn)為宗旨，但宅基地最以大效益的實現(xiàn)首先要為使用權(quán)人提供多種可供選擇的權(quán)利實現(xiàn)方式，例如自己使用、出租、轉(zhuǎn)讓等。其次，使用權(quán)人對每種權(quán)利實現(xiàn)方式都應(yīng)有充分的意思自治。這就要求應(yīng)極力拓展現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)容，使之與城市土地使用權(quán)一樣成為現(xiàn)代意義上的用益物權(quán)。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），這標(biāo)志著，我國農(nóng)村土地制度改革即將進入試點階段。該《意見》關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的改革部分，旨在改革完善農(nóng)村宅基地制度。針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。

為了改革完善農(nóng)村土地制度，為推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化提供實踐經(jīng)驗，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議決定：授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。該決定暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定，必須堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，堅持從實際出發(fā)，因地制宜。試點地區(qū)要堅持集體所有制里的一些合理內(nèi)核，承包經(jīng)營權(quán)改革、宅基地改革、征地制度改革和集體征地制度改革實際上都是對現(xiàn)代集體所有制的完善。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益調(diào)整，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度、村民自治制度等重要制度的完善，必須根據(jù)中央統(tǒng)一部署，按照守住底線、試點先行的原則平穩(wěn)推進。筆者認(rèn)為，在大力倡導(dǎo)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的過程中，不僅應(yīng)明確其合理合法性、必要性等，還應(yīng)結(jié)合目前改革試點工作的開展明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件，須做好相關(guān)的制度措施的配套工作，明確宅基地流轉(zhuǎn)的基本原則以及權(quán)屬關(guān)系等，確保宅基地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)不會威脅到農(nóng)民的生存，改革牽一發(fā)動全身，做到切實保障農(nóng)民的切身利益，尊重農(nóng)民自行演生適合他們需要的土地制度，順勢而為，因勢利導(dǎo)，為農(nóng)民謀福祉。

參考文獻：

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[10]《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》全文主要內(nèi)容，參見，http：//www.guotuzy.cn/html/1501/n-210621.htmlhttp：//www.guotuzy.cn/html/1501/n-210621.html，2015年4月28日

[11]全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》參見，http：//news.xinhuanet.com/2015-02/27/c_1114461294.htm，2015年4月28日