政府向社會組織購買公共服務(wù)過程中存在的問題以及對其解決對策的研究

張靜

摘要：政府購買公共服務(wù)首先出現(xiàn)在英國，其后開始從1980年，在全世界范圍內(nèi)掀起一陣政府購買公共服務(wù)的浪潮，它是民營化的產(chǎn)物，同時也是政府采購的組成部分。各國的學(xué)者和專家一直對其進(jìn)行研究與探討。而現(xiàn)如今它成為我國政府和社會不斷關(guān)注和研究討論的焦點。但是由于我國政府改變自己之前由自己提供公共服務(wù)的方式，轉(zhuǎn)為向社會組織購買公共服務(wù)是開始于20世紀(jì)90年代，屬于起步晚，因此在諸多方面仍然存在著層出不窮的問題，如果不解決，那么這項改革繼續(xù)下去，將舉步維艱。

在本文中，筆者首先從剖析政府向社會購買公共服務(wù)的相關(guān)概念入手，然后總結(jié)從出現(xiàn)至今，政府向社會購買公共服務(wù)中所取得的成效以及其存在的突出問題，并針對這些問題給出相應(yīng)的解決對策和建議。

關(guān)鍵詞：政府；社會組合；公共服務(wù)；問題；對策

1.政府向社會組織購買公共服務(wù)的內(nèi)涵

1.1產(chǎn)生背景

自從20世紀(jì)80年代年以來，在全世界范圍內(nèi)掀起一股聲勢浩大的針對如何改革政府部門的浪潮。開啟者是英國，由瑪格麗·撒切爾發(fā)起的“私有化運動”，而在美國則只表現(xiàn)為“里根主義”的出現(xiàn)。在這一改革時期中，最為我們所知的當(dāng)屬特德·蓋布勒和戴維·奧斯本這兩位著名的管理學(xué)家，在他們的《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》中所倡導(dǎo)的所謂“企業(yè)政府”的概念，他們認(rèn)為政府的職能應(yīng)該是掌著發(fā)展的舵而不是劃著前進(jìn)的槳[1]；而與這個理念相反的就是新公共服務(wù)理論，代表人物是美國著名行政學(xué)家登哈特夫婦，他們認(rèn)為政府應(yīng)該是公共服務(wù)而不是“掌著舵”，他們于2000年發(fā)表了《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》[2]，在文中對新公共服務(wù)理論進(jìn)行了具體的闡述。他們的核心目標(biāo)都是為了改變之前政府公共服務(wù)低質(zhì)量、低效率以及政府做事的高成本等相關(guān)問題。

為了實現(xiàn)這些一直追求的行政改革目標(biāo)，各國開始探索多種路徑。對于我國而言，最多關(guān)注的是公共物品和公共服務(wù)的提供方面。因為在計劃經(jīng)濟(jì)時代（即20世紀(jì)70年代前），公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)一直是政府利用自己內(nèi)部存在的各個組織以及其所設(shè)立的企事業(yè)單位來進(jìn)行，即公共財產(chǎn)只是由一個公共部門流入另外一個公共部門，政府實際上一直是財政真正意義上的控制者。但是隨著改革開放的到來，經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)生了巨大的變化，公眾對于公共服務(wù)需求也愈加多元化和細(xì)致化，同時由于政府自身的失靈，存在成本高、人浮于事、超額雇傭等問題，因此造成在公共服務(wù)的提供上存在特有的效率低下的問題。

雖然政府這一“看不見的手”出現(xiàn)各種弊端，但我國一直存在著這樣一種問題：即傳統(tǒng)公共服務(wù)供給途徑依賴固定的問題。對于我們國家而言，政府在公共服務(wù)供給中一直占據(jù)著主導(dǎo)地位，即“大政府，小社會”。但由于行政改革的不斷深入，公眾的需求越加的多樣化和精細(xì)化，此時這種舊模式已經(jīng)不能滿足于新時代的需求。

這就要求政府需要開始正視與NGO、NPO以及社會組織的關(guān)系，結(jié)合中國的實際情況，采取切實的措施，努力塑造一條與社會組織之間的信任紐帶。因此1995年在上海浦東新區(qū)，我國政府為了解決這一棘手問題，開始走上購買公共服務(wù)的道路。在同一時刻，地方和中央的一些法律政策也出臺了，以保障這項措施的順利進(jìn)行。

1.2“政府向社會購買公共服務(wù)”的內(nèi)涵

在2012年11月8日召開的黨的十八大上強調(diào)，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式。會中明確提出“提供事務(wù)性管理服務(wù)時，要不斷推廣引入競爭機(jī)制，提高政府購買服務(wù)的效率“這一要求。2013年在由李克強總理主持召開的常務(wù)會議上，也同樣提出了這一要求。因此，為了達(dá)到黨的這一要求，就必須準(zhǔn)確把握政府向社會組織購買公共服務(wù)的整體概念。我們可以得出政府向社會組織購買公共服務(wù)的定義：是指政府通過招標(biāo)和劃款的方式將原來由政府本身直接提供的公共服務(wù)相關(guān)事務(wù)交給有那些有能力和資格的機(jī)構(gòu)和組織來實施，然后通過提供的質(zhì)量和數(shù)量來決定支付的相關(guān)費用。簡言之，就是政府出錢，社會組織出力，簽訂合同，實現(xiàn)特定公共服務(wù)目標(biāo)的機(jī)制。

2.政府向社會購買公共服務(wù)中取得的成效

從政府向社會組織購買公共服務(wù)這些年發(fā)展的基本情況來看，我國政府向社會力量購買公共服務(wù)依然是處于探索和起步階段。盡管如此，在部分地區(qū)在持續(xù)實踐和探索中各具特點，并且仍然有很大的發(fā)展空間?？偟膩砜矗蛏鐣M織購買公共服務(wù)取得的成效如下：

2.1推動了政府職能的轉(zhuǎn)變，在實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府角色轉(zhuǎn)型上起了重大作用

首先它不斷強化了政府職能，讓政府從全套包辦公共服務(wù)的生產(chǎn)、提供和監(jiān)督在向社會組織購買公共服務(wù)后，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)督者和提供者，很大幅度地提升了管理效率，實現(xiàn)行政部門管理水平的提高。為政府從20世紀(jì)70年代的計劃經(jīng)濟(jì)體制下全能型政府向有限責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變提供了實際可行的方法，從而為政府樹立了有限型和服務(wù)型的新型形象從而提高了合法性。另一方面，政府一改之前那種比較單一的辦事方式開始轉(zhuǎn)向政府—市場—社會組織三者共同行事方式。

2.2有利于發(fā)展社會組織，促進(jìn)其能力的不斷提升

雖然20世紀(jì)70年代后，社會組織成批量出現(xiàn)，并且對促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生很大的推動作用。但是就目前情況來看我國的社會組織仍然存在財政投資少、參與層面小等缺陷，在政府這樣的官僚制組織為主導(dǎo)的高度一元化社會管理體制下，社會組織參與社會管理和公共服務(wù)的途徑較窄，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而如今，政府向社會組織購買公共服務(wù)，給社會組織提供了積累資金的渠道，為它的成長提供了空間，有利于“政府—企業(yè)—社會”三元結(jié)構(gòu)的形成，促進(jìn)了三者協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3改變了公共服務(wù)質(zhì)量低下的問題

當(dāng)政府作為公共服務(wù)生產(chǎn)者時，并不具備成本、效率、專業(yè)化程度這些方面的優(yōu)勢，同時由于自身存在的非排他性和非競爭性的特點，公共服務(wù)質(zhì)量完全取決于政府的態(tài)度。而社會組織植根于社會，貼近社區(qū)，機(jī)制靈活、反應(yīng)快速，能夠為民眾提供更加貼心的公共服務(wù)，這樣公共服務(wù)的質(zhì)量就可以得到較好的改善。例如在FS案例中，對于不發(fā)達(dá)的社區(qū)而言，它的管理往往要依賴居委會，但由于其能力不足，也沒有足夠的人來管理，因此管理的效果和效率往往都差強人意。政府向社會組織購買公共服務(wù)后，專業(yè)的社會組織運營管理能夠有效地針對對居民需求提供人性化的服務(wù)，同時效益好、成本低[5]。

3.政府向社會組織購買公共服務(wù)過程中所存在的問題

政府向社會組織購買公共服務(wù)在中國起步較晚，現(xiàn)如今仍然屬于新生待成長事物。由于長期以來公共服務(wù)基本由政府供給，因此各個方面來看，都可以發(fā)現(xiàn)有很多弊端?？偟膩碚f，政府向社會組織購買公共服務(wù)存在的主要問題大致可以分為以下幾個方面：

3.1傳統(tǒng)觀念難以改變，對社會組織存在的認(rèn)識有問題

一直以來，政府對于為什么需要向社會組織購買公共服務(wù)，為什么政府不適合全權(quán)包攬的重要性認(rèn)識不足。當(dāng)社會出現(xiàn)新的需求時，政府往往通過增加新機(jī)構(gòu)、招募成員、劃撥經(jīng)費來解決，而不是優(yōu)先考慮向市場購買，從而導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)“精簡—膨脹—再精簡—在膨脹”的尷尬局面。

3.2相關(guān)政策法規(guī)不健全，缺乏法律制度保障

政府購買公共服務(wù)的效用要想發(fā)揮最大的效用，必須要有法律和制度的保障。在中國，政府向社會組織購買公共服務(wù)之前，各級政府主要依據(jù)的是2003年出臺的《中華人民共和國政府采購法》，但是由于其所指的通常是如政府后勤服務(wù)這一類的政府自己所需要的服務(wù)，對于政府為公眾所提供的那些關(guān)于社會性的公共服務(wù)卻始終納入到政府采購的項目內(nèi)。因此，一項關(guān)于政府購買公共服務(wù)的專門性的成文法律目前還沒有形成。

3.3政府在向社會組織購買公共服務(wù)的程序規(guī)范殘缺，隨意性很大

基于第二條可知政府向社會購買公共服務(wù)缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)及規(guī)章可循，這就使得各級政府在向社會組織購買公共服務(wù)時仍然沒有可以依據(jù)的一個統(tǒng)一性的法律。有些地區(qū)雖然有，但并不是針對全國性質(zhì)的。同時，在各種案例中我們可以發(fā)現(xiàn)，政府與社會組織的合作往往是非制度化合作，即“內(nèi)部化”合作，兩者往往是熟人關(guān)系。

4.筆者對于政府向社會組織購買公共服務(wù)的幾個倡議性建議

為了推進(jìn)政府向社會組織購買公共服務(wù)改革的不斷前進(jìn)，筆者在此嘗試提出一些從整體結(jié)構(gòu)到具體措施的相關(guān)建議，可以從以下幾個方面進(jìn)行探討：

4.1切實轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念

就意識論而言，行動的導(dǎo)航燈是思維。因此要想推動政府購買公共服務(wù)的不斷前進(jìn)最直接的做法就是要轉(zhuǎn)變現(xiàn)存的傳統(tǒng)觀念。在2013年11月9日召開的十八屆三中全會中明確提出要全面深化改革，讓市場在資源配置中起決定性作用。這就要求政府、企業(yè)、社會組織及民眾轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，確立多元治理的理念，改變政府既是公共服務(wù)生產(chǎn)者又是公共服務(wù)提供者的觀念，實現(xiàn)傳統(tǒng)管理思維向現(xiàn)代治理邏輯轉(zhuǎn)變，明確各自的權(quán)責(zé)邊界，相互彌補不足，從而形成多元供給的局面。

4.2建立一套完善的全國性政府向社會購買公共服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)

如前所述，雖然在一些地方制定了一些行政法規(guī)和條例，但通常缺乏普遍有效的剛性約束。而一部全國性和全局性的法律和制度環(huán)境是政府向社會組織購買公共服務(wù)改革進(jìn)一步推進(jìn)的依據(jù)。

而實現(xiàn)政府向社會組織購買公共服務(wù)的法律建設(shè)是一個長期的過程?？梢酝ㄟ^兩個方面完成：一是進(jìn)一步修改完善2013年的《政府采購法》，即在里面加入政府向社會組織購買公共服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容；二是制定一部專門的公共服務(wù)法律法規(guī)，制定公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、實施細(xì)則和購買方式，使政府購買公共服務(wù)成為真正為人民所想的重大舉措。

4.3結(jié)合實際，制定服務(wù)購買的法定程序

為了獲得所謂的帕累托最優(yōu)，下列流程可以作為法定程序的參考步驟：

①明確需求，編制年度計劃；

②報請政府審議；

③編制預(yù)算；

④公開招標(biāo)，簽訂合同；

⑤項目實施，監(jiān)督管理；

⑥進(jìn)行績效評估與財務(wù)審計；

⑦后續(xù)跟進(jìn)。

5.總結(jié)

總體而言，我國政府向社會組織購買公共服務(wù)仍處于探索階段，面臨著很多的困難和問題，與我們經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求和國際化水平相比，仍有很大的差距。因此，為了建立一個更加系統(tǒng)，科學(xué)的政府向社會組織購買公共服務(wù)體系，建立新型的政社關(guān)系，我們還需要不斷的進(jìn)行嘗試，深入研究，各級政府與社會組織之間相互合作，從而努力建設(shè)成為一個服務(wù)型政府。

參考文獻(xiàn)：

[1]特德·蓋布勒和戴維·奧斯本：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》[M]，上海譯文出版社2006版.

[2]珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》[M]，中國人民大學(xué)出版社2004年版.

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