林業(yè)分類經(jīng)營視角下的生態(tài)效益補償研究

尹 攀 謝 思 李欣章

林業(yè)分類經(jīng)營視角下的生態(tài)效益補償研究

尹 攀 謝 思 李欣章

為了促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，我國已逐步推行林業(yè)的分類經(jīng)營，而森林生態(tài)效益補償制度則是實行林業(yè)分類經(jīng)營的前提和保障。本文基于林業(yè)分類經(jīng)營的視角，闡述了當前林業(yè)生態(tài)效益補償制度的發(fā)展狀況及存在的不足，并對進一步完善林業(yè)生態(tài)效益補償制度提出了一些建議。

持續(xù)林業(yè) 分類經(jīng)營 生態(tài)效益補償

林業(yè)分類經(jīng)營是根據(jù)生態(tài)效應和經(jīng)濟效益相結(jié)合的原則，把森林中一部分生態(tài)區(qū)位重要的林區(qū)劃分為公益林以生態(tài)效益為主，再把一部分立地條件好的林區(qū)劃分為商品林以經(jīng)濟效益為主，然后對兩種類型的林區(qū)分別采用不同的經(jīng)營管理方式進行管理。

森林生態(tài)效益補償制度就是為了適應林業(yè)分類經(jīng)營改革的需要、遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，按照國家和政府規(guī)定對生態(tài)公益林的經(jīng)營主體按價值規(guī)律進行等價補償，以保證森林在市場經(jīng)濟條件下正常發(fā)揮其生態(tài)效益的一系列法規(guī)和制度。

一、為什么要實行林業(yè)分類經(jīng)營

（一）實行分類經(jīng)營可使商品林真正走向市場

長期以來，林業(yè)受產(chǎn)出投入比低、生產(chǎn)周期長、見效慢、正常投資回報得不到保障等因素的制約，難以吸引足夠的資金使其發(fā)展成為新型的集約化產(chǎn)業(yè)。實施分類經(jīng)營，商品林的經(jīng)營可以依據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律，使得林業(yè)部門能夠選擇經(jīng)濟效益好的經(jīng)營對象來經(jīng)營，從而使得商品林的投資者得到可觀的利益回報，同時在投資回報得到保證后，社會生產(chǎn)資金也會不斷地流向林業(yè)部門，這也有助于解決林業(yè)生產(chǎn)投入不足的問題。

（二）可使生態(tài)公益林得到有效的經(jīng)營和保護

森林的生態(tài)防護效益是生態(tài)公益林的主體功能，但由于此效益的實際受益者并不是經(jīng)營者，所以導致受益者不投入、經(jīng)營者沒收益的矛盾。在分類經(jīng)營不能有效實施的情況下，國有林業(yè)的生態(tài)林由于沒有足夠的經(jīng)濟效益，林場不愿投入過多的人力物力來經(jīng)營，從而導致公益林防護效益下降。實施分類經(jīng)營后，通過明確權(quán)責關(guān)系以及投入產(chǎn)出關(guān)系，利用政府的宏觀調(diào)控能力，有效地解決生態(tài)公益林的資金投入，更有利于生態(tài)公益林的維護和生態(tài)效益的發(fā)揮。

（三）森林分類經(jīng)營是林場林地資源得到充分利用的保障

林場最稀缺的資源就是林地，但是苦于林場經(jīng)營者的經(jīng)營管理水平有限，從而導致了林地資源未能得到充分有效的利用。通過對林場實施有效的分類經(jīng)營后，依據(jù)森林自身具有的主體功能來劃分林場的經(jīng)營類型，同時對林地進行科學的規(guī)劃，從而能夠有效地解決林地利用效力低下的問題。

二、森林生態(tài)效益補償制度的實質(zhì)以及對于林業(yè)分類經(jīng)營的意義

森林生態(tài)效益補償制度實質(zhì)上是通過制度創(chuàng)新實行生態(tài)環(huán)境保護的一種有效的約束制度，這一機制的建立可以讓生態(tài)環(huán)境保護成果的受益者支付相應的費用，通過制度的合理設(shè)計可以激勵公共產(chǎn)品的足額提供以及解決好生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共產(chǎn)品的無償消費問題；通過制度變遷不僅使生態(tài)投資者的合理回報得到保障，同時還能激勵人們從事生態(tài)保護投資。

林業(yè)分類經(jīng)營是保護森林環(huán)境、實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，而建立森林生態(tài)效益補償制度是實行林業(yè)分類經(jīng)營的基礎(chǔ)和保障。在分類經(jīng)營條件下，商品林以木材為主要產(chǎn)品，以經(jīng)濟利益為導向，通過市場交易實現(xiàn)其價值，并補償成本和經(jīng)營利潤，維持或擴大其生產(chǎn)規(guī)模；公益林以生態(tài)服務(wù)為主要功能，限制生產(chǎn)性砍伐，其價值無法在市場機制中實現(xiàn)，協(xié)調(diào)和解決環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)之間的沖突乃是森林生態(tài)效益補償制度產(chǎn)生與發(fā)展的價值動因與法理所在。森林生態(tài)效益補償制度有助于理順和協(xié)調(diào)商品林和公益林所有者、經(jīng)營者與受益者的利益關(guān)系，有利于推動林業(yè)分類經(jīng)營的有效實施與持續(xù)性發(fā)展。

三、我國森林生態(tài)效益補償制度的現(xiàn)狀及不足

（一）公益林補償標準較低，且來源渠道單一

分類經(jīng)營后，公益林目前執(zhí)行的標準是國有5元/畝、集體15元/畝，但這與森林的成本價值和發(fā)揮的生態(tài)效益、實際造林管護費用有一定的差距，因此導致國家生態(tài)保護與森林經(jīng)營者利益之間的不協(xié)調(diào)，且補償基金的來源基本是國家這一個主體，個人和社會的投入很少，基本沒有發(fā)揮市場補償?shù)淖饔?。這不僅導致補償范圍過窄、補償標準偏低，同時也難以發(fā)揮各類社會主體保護生態(tài)的積極性。

（二）商品林集約經(jīng)營能力差，額外的生態(tài)效益未補償

分類經(jīng)營條件下，商品林的任務(wù)是通過集約經(jīng)營，建設(shè)工業(yè)人工林，以滿足社會需材及各種林產(chǎn)品的需要。一方面，林業(yè)生產(chǎn)周期性長，風險大，資金和科技嚴重不足，導致集約經(jīng)營能力弱，商品林生產(chǎn)效率低下；另一方面，商品林的經(jīng)營者受到采伐限額的制約，無法根據(jù)市場自主調(diào)節(jié)其經(jīng)濟行為，實現(xiàn)利益的最大化，影響了商品林經(jīng)營的利潤空間，抑制了投資者的積極性?？梢哉f，實行分類經(jīng)營并沒有從實質(zhì)上增加商品林經(jīng)營的收益，也未分散其風險。此外，商品林也有生態(tài)效益，為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展提供了額外生態(tài)服務(wù)，但這部分額外支付的成本在現(xiàn)實中并未得到有效補償。

（三）忽視不同林分質(zhì)量、區(qū)域之間的差異

我國地域遼闊，由于地區(qū)區(qū)域、區(qū)位、地類和質(zhì)量等因素不同，其管護成本和生態(tài)價值也不盡相同，應根據(jù)各地的社會、經(jīng)濟、環(huán)境條件確定補償標準，使補償標準盡可能接近于進行生態(tài)保護所支付的機會成本，這樣才能體現(xiàn)公平性和靈活性。因此，對不同地區(qū)的補償標準應有所差異。但是目前在全國范圍內(nèi)，基本使用相同的補償標準，對各類型國家級公益林實行同一補償標準，既沒有體現(xiàn)區(qū)域類別、林分質(zhì)量和經(jīng)營管理難度等方面的差異性，也沒有體現(xiàn)一定的經(jīng)濟適應性和社會公平性，勢必會降低補償政策的實施效果。

四、進一步完善森林生態(tài)效益補償?shù)慕ㄗh

（一）政府補償與市場補償緊密結(jié)合，探索多元化的籌資渠道

由于生態(tài)效益的社會性決定了政府依然是生態(tài)效益的主要購買者，應該逐步提高生態(tài)補償在財政轉(zhuǎn)移支付中的比例，尤其要加大對生態(tài)脆弱地區(qū)的財政投入力度，為森林生態(tài)效益補償提供最基礎(chǔ)的資金來源。其次，促使資金來源多元化、補償方式多樣化，最終實現(xiàn)政府補償為主、社會各種有效補償兼容并蓄的互動機制。

（二）采取多種措施促進商品林集約經(jīng)營，并適當補償其生態(tài)效益

要真正保護生態(tài)公益林資源，就必須促進商品林尤其是人工林的集約經(jīng)營，把木材生產(chǎn)的重負逐步轉(zhuǎn)移到人工林，為森林資源的永續(xù)有效利用奠定基礎(chǔ)。

（三）形成差異性的動態(tài)補償機制，有差異、有重點地逐步推進

首先，應以森林的生態(tài)區(qū)位、生態(tài)部分額外狀況和質(zhì)量，并結(jié)合機會成本損失與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，確定合理的補償標準。其次，關(guān)注地區(qū)之間的差異，對森林生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱的區(qū)域要優(yōu)先保護，重點補償。而對于森林資源豐富、資源更新恢復能力強、資源保護政策法律秩序穩(wěn)定的濕潤地區(qū)的森林，則進行一般補償。

（作者單位為長沙理工大學）

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