教育行政的法治化——海南省教育廳權(quán)力清單之解讀

□海南大學(xué)法學(xué)院　熊　方

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教育行政的法治化——海南省教育廳權(quán)力清單之解讀

□海南大學(xué)法學(xué)院熊方

為了貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，推進(jìn)依法行政進(jìn)程，海南省政府政務(wù)服務(wù)中心牽頭會(huì)同省編辦和省法制辦，在省直47個(gè)部門的共同努力下完成了海南省省級(jí)權(quán)力清單。其中海南省教育廳的清單權(quán)力共79項(xiàng)。按照職權(quán)法定原則對(duì)海南省教育廳實(shí)際享有的行政許可、行政處罰、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)及其他行政權(quán)力逐一進(jìn)行了梳理。

一、政府權(quán)力清單的理論闡述

1.政府權(quán)力清單的含義。政府權(quán)力清單是指有權(quán)主體通過一定的法律程序制定出來的關(guān)于權(quán)力種類、數(shù)量、運(yùn)行程序、職權(quán)依據(jù)等具有法律約束力的文本或文件。具體而言：

（1）政府權(quán)力清單的制定主體必須獲得編制權(quán)力。權(quán)力清單的主體是權(quán)力清單的真正編制者，是賦予權(quán)力清單的主體性要件。政府權(quán)力清單必須由有權(quán)主體來制定，這個(gè)有權(quán)主體根據(jù)權(quán)力清單的不同而有所變化，例如省級(jí)政府權(quán)力清單與縣級(jí)政府權(quán)力清單的制定主體肯定不同。但無論如何變化，只有獲得編制權(quán)力的主體制定的權(quán)力清單，才是合法有效的權(quán)力清單。

（2）政府權(quán)力清單的制定必須經(jīng)過一定的法律程序。正當(dāng)?shù)某绦蚴且?guī)范權(quán)力運(yùn)行以及編制權(quán)力清單的基礎(chǔ)，也是使權(quán)力清單發(fā)生法律效力并最終得到落實(shí)的保障。政府權(quán)力清單的制定主體并不能隨意地制定權(quán)力清單，而必須遵循一定的法律程序進(jìn)行，從而使權(quán)力清單的內(nèi)容更加科學(xué)、合理。

（3）政府權(quán)力清單的內(nèi)容主要涉及權(quán)力的種類、數(shù)量、運(yùn)行程序、職權(quán)依據(jù)等事項(xiàng)。政府權(quán)力清單中所列的權(quán)力原則上按照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)和其他行政權(quán)力等十類劃分標(biāo)準(zhǔn)，逐條逐項(xiàng)分類登記，并將每項(xiàng)職權(quán)的實(shí)施流程及實(shí)施依據(jù)詳細(xì)注明，這些權(quán)力反映了行政機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力的種類與類型。

（4）政府權(quán)力清單具有剛性約束力。政府權(quán)力清單具有法律約束力，相應(yīng)的政府部門應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行，不得擅自變更權(quán)力，做到“法定權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無權(quán)力”。

2.制定并公布政府權(quán)力清單的意義。

（1）有利于推進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化，加強(qiáng)政府自身建設(shè)。制定并公布政府權(quán)力清單，把政府權(quán)力利用清單的方式明確下來，有利于讓政府工作部門及其工作人員清楚自己所享有的職權(quán)，從而更好地履行職能，承擔(dān)義務(wù)，有利于進(jìn)一步厘清層級(jí)之間、部門之間的職權(quán)關(guān)系，解決社會(huì)公眾反映強(qiáng)烈的部門職權(quán)交叉、互相推諉等問題，有利于科學(xué)合理設(shè)定機(jī)構(gòu)、配備人員，促進(jìn)政府運(yùn)行統(tǒng)一高效。因此，制定并公布政府權(quán)力清單對(duì)于推進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化、加強(qiáng)政府自身建設(shè)具有重要意義。

（2）有利于進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)權(quán)責(zé)分界、促進(jìn)簡政放權(quán)。制定政府權(quán)力清單，按照職責(zé)法定和市場(chǎng)優(yōu)先原則，對(duì)政府部門現(xiàn)有的行政職權(quán)進(jìn)行全面梳理，對(duì)于市場(chǎng)主體能夠自我調(diào)節(jié)，公民、法人以及其他組織能夠自主決定、自提風(fēng)險(xiǎn)、自律管理的事項(xiàng)，政府不再干預(yù)，從而從根本上理順政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系，為發(fā)揮市場(chǎng)決定作用創(chuàng)造條件。同時(shí)，制定并公布政府權(quán)力清單，能夠給市場(chǎng)和企業(yè)松綁減負(fù)，進(jìn)一步降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”提供更多的機(jī)遇和更好的發(fā)展環(huán)境。

（3）有利于推動(dòng)政府全面正確履行職能、建設(shè)服務(wù)型政府。制定并公布政府權(quán)力清單，使政府做到“法無授權(quán)不可為”，同時(shí)，建立責(zé)任清單制度，堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為”，有利于促進(jìn)政府全面正確履行職能，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，解決公眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法不公、行政不作為等問題，從而克服懶政、怠政、失職、瀆職，提高行政效率和服務(wù)水平。

（4）有利于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、建設(shè)法治政府、廉潔政府。制定并公布政府權(quán)力清單使政府部門權(quán)力依法有據(jù)、程序規(guī)范、公開透明，有利于強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，消除權(quán)力設(shè)租、尋租空間，堵塞腐敗滋生的漏洞，推進(jìn)廉潔政府建設(shè)，有利于深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府。

二、海南省教育廳權(quán)力清單內(nèi)容介紹

海南省教育廳清單權(quán)力分為7類共79項(xiàng)，其中包括行政許可7項(xiàng)、行政處罰10項(xiàng)、行政給付4項(xiàng)、行政檢查1項(xiàng)、行政確認(rèn)15項(xiàng)、行政獎(jiǎng)勵(lì)10項(xiàng)、其他權(quán)力32項(xiàng)。逐項(xiàng)編碼登記，并以表格形式將各項(xiàng)權(quán)力所屬類型、編碼、名稱、子項(xiàng)及其實(shí)施依據(jù)一一列明。

1.行政許可類項(xiàng)目共7大項(xiàng)、16子項(xiàng)。其中，針對(duì)“辦學(xué)”的行政許可類項(xiàng)目有中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止審批，高等職業(yè)學(xué)校的設(shè)立、變更、終止審批，民辦非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止審批，開辦外籍人員子女學(xué)校審批，民辦普通高中以捐贈(zèng)者姓名或者名稱作為校名的審校，設(shè)立自費(fèi)出國留學(xué)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的審核。此外，針對(duì)教師的行政許可類項(xiàng)目為對(duì)教師資格的認(rèn)定。

2.行政處罰類項(xiàng)目共10項(xiàng)。該類權(quán)力涉及對(duì)學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)督、考試管理、教科書編寫、中外合作辦學(xué)、學(xué)業(yè)證書的頒發(fā)、民辦學(xué)校的規(guī)制、教師資格認(rèn)定、以及獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置與管理方面的違法違規(guī)行為的處罰。這些權(quán)力中主要是對(duì)辦學(xué)者的行政處罰，如對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目違法違規(guī)行為的處罰，對(duì)民辦學(xué)校違規(guī)違法行為的處罰，獨(dú)立學(xué)院不按期過戶，發(fā)布未經(jīng)備案的招生簡章或廣告，年檢不合格或違反招生計(jì)劃擅自招收學(xué)生的處罰。此外，也包括對(duì)學(xué)生、教師及其他與教育領(lǐng)域相關(guān)工作人員如教書審查人員違規(guī)違法行為的處罰。

3.行政給付類項(xiàng)目共4項(xiàng)。主要涉及助學(xué)金的審核或?qū)徟?，包括海南省普通高中助學(xué)金審核，海南省優(yōu)秀貧困大學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金審核，海南省普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金審核，海南省中等職業(yè)學(xué)校國家助學(xué)金省屬學(xué)校資助名單審批。且每項(xiàng)權(quán)力之下都詳細(xì)列明申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料、受理地點(diǎn)、審批流程等事項(xiàng)，以便于審核審批工作的高效完成。

4.行政檢查類項(xiàng)目共1項(xiàng)。即民辦普通高等學(xué)校（含獨(dú)立學(xué)院）和其他民辦教育機(jī)構(gòu)、民辦中等職業(yè)學(xué)校及教育機(jī)構(gòu)年度檢查。我國《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定，教育行政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的日常監(jiān)督，定期組織和委托社會(huì)中介組織評(píng)估民辦學(xué)校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，并鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)校開展教育教學(xué)研究工作，促進(jìn)民辦學(xué)校提高教育教學(xué)質(zhì)量?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》指出，教育部門要配備專職人員做好民辦教育管理工作。要實(shí)行民辦高校年度檢查制度，定期發(fā)布民辦高校的辦學(xué)信息。教育部在《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》也明確提出省級(jí)教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的民辦教育工作。因此，省級(jí)教育行政主管部門有對(duì)民辦高校依法履行年度檢查職責(zé)。

5.行政確認(rèn)類項(xiàng)目共15大項(xiàng)7子項(xiàng)。主要涉及五方面：一是對(duì)學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)及與教育相關(guān)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、榮譽(yù)、等級(jí)的評(píng)定，包括青少年校園足球特色學(xué)校的評(píng)定、中華優(yōu)秀文化藝術(shù)傳承學(xué)校的評(píng)定、依法治校示范校評(píng)審、省一級(jí)學(xué)校和省級(jí)規(guī)范化學(xué)校評(píng)估認(rèn)定、省級(jí)幼兒園等級(jí)評(píng)定、中小學(xué)校長和中小學(xué)教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的認(rèn)定、省級(jí)青少年校外活動(dòng)中心等級(jí)評(píng)定；二是對(duì)教學(xué)質(zhì)量的評(píng)估，包括海南省中外合作辦學(xué)項(xiàng)目辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估、海南省來華留學(xué)教育質(zhì)量評(píng)估；三是對(duì)教育相關(guān)人員的某資質(zhì)的認(rèn)可，包括省級(jí)普通話水平測(cè)試員資格的確認(rèn)、自考生畢業(yè)資格的確認(rèn)；四是對(duì)教育相關(guān)文書、教材、課程或某行為的確認(rèn)，包括獲得《自費(fèi)出國留學(xué)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定書》的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與國外高等院校或其他教育機(jī)構(gòu)簽署的合作意向書或協(xié)議的確認(rèn)，中小學(xué)省級(jí)地方教材審定，自考考生免考課程的確認(rèn)，自考合格課程跨省轉(zhuǎn)移的確認(rèn)，自考課程頂替、學(xué)分互認(rèn)的確認(rèn)，省屬權(quán)限內(nèi)的各類轉(zhuǎn)學(xué)確認(rèn)（高等學(xué)校學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)確認(rèn)、跨省中職轉(zhuǎn)學(xué)、普通高中學(xué)生跨省轉(zhuǎn)學(xué)—轉(zhuǎn)入本省）；五是對(duì)資格證書的核發(fā)，即普通話等級(jí)測(cè)試等級(jí)證書的核發(fā)。

6.行政獎(jiǎng)勵(lì)類項(xiàng)目共10大項(xiàng)5子項(xiàng)。包括對(duì)考務(wù)工作先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)人的評(píng)比表彰，對(duì)全國職業(yè)院校技能大賽獲獎(jiǎng)人員、骨干教師和專業(yè)帶頭人的評(píng)選表彰，對(duì)省級(jí)基礎(chǔ)教育教學(xué)成果獎(jiǎng)、省級(jí)高等教育教學(xué)成果獎(jiǎng)、省級(jí)職業(yè)教育教學(xué)成果獎(jiǎng)的評(píng)審，對(duì)海南省中等職業(yè)學(xué)校優(yōu)秀學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金的審批，對(duì)教育系統(tǒng)法制宣傳教育的表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)海南省優(yōu)秀漢語教師志愿者、優(yōu)秀管理教師和先進(jìn)選派單位的表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)省中小學(xué)德育工作先進(jìn)集體、先進(jìn)個(gè)人的評(píng)選表彰，對(duì)省大中小學(xué)三好學(xué)生、優(yōu)秀學(xué)生干部的評(píng)選表彰，對(duì)“全省高校優(yōu)秀輔導(dǎo)員”的評(píng)選表彰，對(duì)“海南省優(yōu)秀教師”、“優(yōu)秀教育工作者”的評(píng)選表彰。

7.其他權(quán)力項(xiàng)目共32項(xiàng)。主要涉及教育領(lǐng)域相關(guān)事項(xiàng)的階段性審查（事前審查、事中年度審查以及事后的備案），如普通高等學(xué)校設(shè)立、變更、終止的初審，實(shí)施本科以上高等學(xué)歷教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目初審，特級(jí)教師的評(píng)選初審，自費(fèi)出國留學(xué)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)年審，中外合作辦學(xué)招生廣告?zhèn)浒?，普通高等學(xué)校異地舉辦函授教育輔導(dǎo)站備案，省屬學(xué)校參加藝術(shù)比賽或活動(dòng)的備案等。另外還包括對(duì)教育領(lǐng)域相關(guān)事項(xiàng)的日常管理，如對(duì)普通高等學(xué)校招收和培養(yǎng)香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)及臺(tái)灣省學(xué)生的管理。

三、海南省教育廳權(quán)力清單實(shí)施過程中應(yīng)注意的事項(xiàng)

權(quán)力清單的制定為海南省教育廳及其工作人員依法治教提供了必要的基礎(chǔ)，為了使權(quán)力清單發(fā)揮效果，在實(shí)施過程中還應(yīng)注意以下問題——

1.權(quán)力清單的定位不可僭越法律。在理想狀態(tài)下，如果編制主體在權(quán)力清單的梳理和發(fā)布中能認(rèn)真、謹(jǐn)慎、依法進(jìn)行，應(yīng)該可以將法律規(guī)定的權(quán)力梳理清楚并公布，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單中的權(quán)力與法律規(guī)定權(quán)力的一致。但在實(shí)踐中，在法律明文規(guī)定的權(quán)力未被列入到權(quán)力清單或者權(quán)力清單所列權(quán)力與法律相違背，即清單權(quán)力與法律不一致的情況下，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律的明文規(guī)定，而不能將權(quán)力清單的效力置于法律之上。

2.及時(shí)調(diào)整權(quán)力清單內(nèi)容。行政合法性原則要求任何行政職權(quán)的行使依據(jù)法律，不得與法律相抵觸。因此，當(dāng)清單權(quán)力所列事項(xiàng)與法律規(guī)定相沖突時(shí)，應(yīng)及時(shí)調(diào)整權(quán)力清單內(nèi)容，使其與法律規(guī)定相統(tǒng)一。對(duì)權(quán)力清單未明確但應(yīng)由教育部門管理的事項(xiàng)，教育部門要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，需列入權(quán)力清單的，應(yīng)當(dāng)按照程序辦理。同時(shí)，權(quán)力清單公布后，要根據(jù)法律法規(guī)立改廢一級(jí)機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整情況等，及時(shí)調(diào)整權(quán)力清單，從而建立權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整和長效管理機(jī)制。

3.切實(shí)遵循權(quán)力清單的規(guī)定。制度的建設(shè)離不開規(guī)則的制定，但制度的實(shí)效需要對(duì)規(guī)則切實(shí)的遵循。要嚴(yán)格按照權(quán)力清單行使職權(quán)，切實(shí)維護(hù)權(quán)力清單的嚴(yán)肅性、規(guī)范性、權(quán)威性，尤其是清單權(quán)力的實(shí)施程序。程序正當(dāng)是依法行政的基本要求之一，實(shí)現(xiàn)教育行政各項(xiàng)權(quán)力的程序合法是依法治教的內(nèi)在要求。權(quán)力清單中各項(xiàng)權(quán)力均附有清晰的流程圖，因此，在權(quán)力清單的實(shí)施過程中，應(yīng)該嚴(yán)格遵守其程序規(guī)定。

4.強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與問責(zé)。權(quán)力清單制定后應(yīng)對(duì)外公布，要大力推進(jìn)行政職權(quán)網(wǎng)上運(yùn)行，加大公開透明力度，建立有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。對(duì)不按權(quán)力清單履行職權(quán)的單位和人員，需要追究行政責(zé)任的，要依據(jù)相關(guān)規(guī)定追究行政責(zé)任；需要追究法律責(zé)任的應(yīng)依法追究法律責(zé)任，從而維護(hù)權(quán)力清單的權(quán)威性。