加快推動(dòng)杭州都市圈協(xié)同發(fā)展
——借鑒國(guó)內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的視角

■甘 農(nóng)/文

加快推動(dòng)杭州都市圈協(xié)同發(fā)展
——借鑒國(guó)內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的視角

■甘 農(nóng)/文

自國(guó)家“十一五”規(guī)劃提出“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”以來(lái)，城市群的建設(shè)成為學(xué)者和政府部門(mén)關(guān)注的熱點(diǎn)。2014年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家新型城市鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，發(fā)展集聚效率高、輻射作用大、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的城市，使之成為支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)”。近期國(guó)務(wù)院批復(fù)《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，明確了長(zhǎng)三角城市群今后發(fā)展方向。可見(jiàn)，都市圈已經(jīng)成為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的重要平臺(tái)，成為我國(guó)參與“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重要依托。

浙江高度重視都市圈建設(shè)，“十一五”時(shí)期提出加快城市群發(fā)展，建設(shè)杭州、寧波、溫州都市經(jīng)濟(jì)圈；“十二五”“十三五”時(shí)期又連續(xù)提出要加強(qiáng)打造杭州、寧波、溫州和金華-義烏都市區(qū)四大都市區(qū)；《浙江省深入推進(jìn)新型城市化綱要》更是提出要“加快城市群和都市區(qū)建設(shè)發(fā)展，提升杭州、寧波、溫州和金華-義烏四大都市區(qū)區(qū)域帶動(dòng)作用，堅(jiān)持把都市區(qū)作為推進(jìn)新型城市化的主體形態(tài)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市群、都市經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展，推進(jìn)新型城市化建設(shè)?！笨梢?jiàn)，都市圈作為空間發(fā)展的一種形態(tài)，越來(lái)越成為今后浙江統(tǒng)籌空間發(fā)展戰(zhàn)略抓手。從杭州都市圈建設(shè)歷程看，自杭州都市圈提出建設(shè)以來(lái)，特別是2010年《杭州都市經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》獲浙江省政府批復(fù)同意以后，杭州都市圈由探索、協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入?yún)f(xié)同發(fā)展的新階段。為更好的推動(dòng)杭州都市圈的協(xié)同發(fā)展，本文研究分析了國(guó)內(nèi)外都市圈進(jìn)入?yún)f(xié)同發(fā)展的相關(guān)舉措，以期為推動(dòng)杭州都市圈的協(xié)同發(fā)展提供借鑒。

一、國(guó)內(nèi)外都市圈協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

（一）日本首都市圈經(jīng)驗(yàn)

1.政府強(qiáng)有力的管理推動(dòng)

日本首都圈作為一個(gè)橫跨若干行政區(qū)域的大都市區(qū)，之所以能得到快速的培育與發(fā)展，與政府強(qiáng)有力的推動(dòng)實(shí)施密不可分。早在首都圈培育形成之際，日本就成立了區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)首都建設(shè)委員會(huì)。后來(lái)，其又改名為首都圈裝備委員會(huì)，并作為總理府的下屬機(jī)構(gòu)，其權(quán)限不斷加強(qiáng)。1974年國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)廳成立，國(guó)土審議會(huì)還特別成立了都市圈整備特別委員會(huì)，其成員由都市圈內(nèi)的各地方政府領(lǐng)導(dǎo)人如縣知事、市長(zhǎng)、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、大學(xué)教授組成。同時(shí)，成立規(guī)劃部，由大學(xué)教授和企業(yè)負(fù)責(zé)，體現(xiàn)政府與企業(yè)、專(zhuān)家之間的協(xié)作。通過(guò)這種強(qiáng)有力的管理實(shí)施機(jī)制的建立，首都圈不斷調(diào)整核心城市與周邊城市的關(guān)系，使得區(qū)域性規(guī)劃與全國(guó)性的規(guī)劃在政策上保持一致性，在重大項(xiàng)目上提供了資金保和制度保障。同時(shí)，首都圈還根據(jù)發(fā)展的要求，不斷調(diào)整中央與地方政府的管理權(quán)限，推動(dòng)中央權(quán)力的下放，為地方政府提供更多的決策權(quán)和自治權(quán)，保障首都圈的發(fā)展。

2.科學(xué)合理的規(guī)劃引導(dǎo)

日本都市圈之所以能經(jīng)歷形成、協(xié)調(diào)、協(xié)同不斷演進(jìn)發(fā)展的階段，并在世界城市發(fā)展版圖中占據(jù)重要位置，與其具有前瞻性、科學(xué)合理的規(guī)劃指導(dǎo)密不可分。與西方主要都市圈相比，日本作為中央集權(quán)的政府，在首都圈的規(guī)劃建設(shè)中充分體現(xiàn)了“規(guī)劃先行”的規(guī)劃建設(shè)理念。日本首都圈自培育以來(lái)，先后制定了五次規(guī)劃，每次規(guī)劃都是基于首都圈發(fā)展的國(guó)內(nèi)外發(fā)展背景，并針對(duì)首都圈規(guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)的重大問(wèn)題，進(jìn)行有針對(duì)性的規(guī)劃調(diào)整。而且，各個(gè)規(guī)劃雖然時(shí)間上是不同的，但在規(guī)劃內(nèi)容上具有連續(xù)性和銜接性。規(guī)劃調(diào)整順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)劃，呈現(xiàn)由硬性控制向到柔化管理的轉(zhuǎn)變。根據(jù)空間發(fā)展規(guī)律，積極調(diào)整人口和產(chǎn)業(yè)空間布局，科學(xué)規(guī)劃交通設(shè)施等。

3.高效便捷的交通網(wǎng)絡(luò)體系

軌道交通網(wǎng)和快速道路系統(tǒng)是城市密集地區(qū)演變?yōu)槎际腥Φ闹匾A(chǔ)?？焖勹F路、地鐵、輕軌等軌道交通和快速道路系統(tǒng)保障了大都市的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，使都市圈內(nèi)城市間的通勤成為可能。日本在首都圈的協(xié)同發(fā)展過(guò)程中，非常重視交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本首都圈以交通為突破口，推動(dòng)中心城市與周邊城市的空間連通與可達(dá)。日本以軌道交通為重點(diǎn)，在首都圈構(gòu)建起了立體化、層次化的交通網(wǎng)絡(luò)體系。日本首都圈擁有全球最為密集的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，軌道交通線(xiàn)網(wǎng)密度為0.21千米/平方米，是上海的3倍、北京的7倍。軌道交通對(duì)公共交通的分擔(dān)率高達(dá)35%。目前，僅僅在東京市內(nèi)的23區(qū)，就通有6條新干線(xiàn)、12條JR線(xiàn)、13條地鐵、27條私鐵、其他軌道交通線(xiàn)4條，共計(jì)62條。同時(shí)，首都圈的軌道交通呈軸線(xiàn)向集中拓展，中心區(qū)15千米范圍以?xún)?nèi)，以地鐵為主，日運(yùn)送量超過(guò)1000萬(wàn)人；30-70千米的近遠(yuǎn)郊以市郊鐵路為主，日運(yùn)送量超過(guò)2800萬(wàn)人；70千米之外以高速鐵路為主。這種便捷的交通網(wǎng)絡(luò)體系，促進(jìn)城市之間人流、物流、信息流的流動(dòng)，對(duì)推動(dòng)首都圈的協(xié)同發(fā)展起到了支撐作用。

4.完善的法律法規(guī)體系

一個(gè)國(guó)家或城市，必須有完善的法律法規(guī)才能保障各類(lèi)活動(dòng)有法可依。日本首都圈協(xié)同發(fā)展過(guò)程，也是相關(guān)法律法規(guī)不斷完善的過(guò)程。日本首都圈的建設(shè)，得益于法律的保障。1950年，日本就制定了《首都圈建設(shè)法》，1956年，日本國(guó)會(huì)又制定了《首都圈整備法》，為首都圈的規(guī)劃與建設(shè)提代了法律依據(jù)。其后，日本為推動(dòng)首都圈的發(fā)展，制定了《首都圈市街地開(kāi)發(fā)區(qū)域整備法》《首都圈建成區(qū)內(nèi)工業(yè)等設(shè)施控制的法律》《首都圈市街地開(kāi)發(fā)區(qū)域整備法改正》《首都圈市街地開(kāi)發(fā)區(qū)域整備法改正》《首都圈近郊綠地保全法》《國(guó)土利用規(guī)劃法》《多級(jí)分散型國(guó)土形成促進(jìn)法》等系列法律法規(guī)，保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。同時(shí)，為保證首都圈的實(shí)施，還制定了多項(xiàng)操作層面的法律，如《城市規(guī)劃法》《建筑基準(zhǔn)法》《土地基本法》等，保障了首都圈規(guī)劃和建設(shè)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

5.培育各具特色的城市功能

日本首都圈特別注重城市特色功能培育，依據(jù)都市圈內(nèi)部城市發(fā)展現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源條件等，通過(guò)合理引導(dǎo)，培育形成各具特色的城市特色功能。按照城市職能，日本首都圈形成了較為清晰合理的城市功能。如東京中心區(qū)，突出強(qiáng)調(diào)行政、文化、管理、現(xiàn)代服務(wù)等功能；神奈川區(qū)域突出作為工業(yè)集聚地和國(guó)家港灣的職能，發(fā)展先進(jìn)制造、高新技術(shù)和現(xiàn)代物流等；崎玉區(qū)域作為日本的副都，在居住、生活、商務(wù)等功能方面地位不斷強(qiáng)化；千葉區(qū)域發(fā)揮國(guó)際空港、港灣、工業(yè)聚集地的職能，成為國(guó)際物流、臨空產(chǎn)業(yè)和各類(lèi)商業(yè)的聚集地；茨城南部區(qū)域形成以筑波科學(xué)城為主體的大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的聚集地等。通過(guò)這種相對(duì)合理的城市分工作職能定位，在首都圈形在成產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、功能互異的城市特色功能，進(jìn)一步促進(jìn)了日本首都圈的發(fā)展。

（二）京津冀都市圈經(jīng)驗(yàn)

1.建立了強(qiáng)有力的實(shí)施推進(jìn)機(jī)制

行政區(qū)劃分割問(wèn)題是制約都市圈協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，推進(jìn)都市圈的協(xié)同發(fā)展，需要構(gòu)建超越行政區(qū)劃的強(qiáng)有力的實(shí)施推進(jìn)機(jī)制，推動(dòng)都市圈的協(xié)同發(fā)展。為推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，國(guó)務(wù)院成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及相應(yīng)辦公室，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理張高麗擔(dān)任該小組組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組從國(guó)家層面開(kāi)展對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)解決制約京津冀都市圈的協(xié)同發(fā)展的難點(diǎn)和障礙。北京市為推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，也相應(yīng)成立了區(qū)域協(xié)同發(fā)展改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由市常務(wù)副市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，小組辦公室設(shè)在市發(fā)改委，并專(zhuān)門(mén)針對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展，設(shè)立了9個(gè)專(zhuān)項(xiàng)工作組。天津市為推動(dòng)京津冀都市圈協(xié)同發(fā)展，成立了天津市京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書(shū)記任組長(zhǎng)。河北省為推動(dòng)京津冀都市圈協(xié)同發(fā)展，也在機(jī)構(gòu)方面作了相應(yīng)的調(diào)整，將原來(lái)的“環(huán)首辦”更名為“河北省推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”。這種強(qiáng)有力的實(shí)施推進(jìn)機(jī)制，有利于從更高層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)京津冀都市圈在協(xié)同發(fā)展方面的各類(lèi)問(wèn)題。這種超地方色彩的領(lǐng)導(dǎo)小組，可以發(fā)揮政府在推進(jìn)都市圈建設(shè)中的積極作用，更好地指導(dǎo)京津冀都市圈的發(fā)展。

2.推動(dòng)京津冀都市圈上升至國(guó)家戰(zhàn)略

京津冀都市圈協(xié)同發(fā)展之所以能得到快速推進(jìn)，與其將都市圈的發(fā)展上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面予以打造密切相關(guān)。在沒(méi)有上升至國(guó)家戰(zhàn)略之前，京津冀都市圈各城市還是堅(jiān)守自己“一畝三分地”，產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)等協(xié)同推進(jìn)還沒(méi)有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的階段。隨著習(xí)近平總書(shū)記親自批示京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，京津冀都市圈協(xié)同發(fā)展進(jìn)入了快車(chē)道。通過(guò)國(guó)家意志的決策，助力實(shí)現(xiàn)區(qū)域城市的合理分工，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同快速發(fā)展。

3.形成了一套規(guī)劃體系

科學(xué)的規(guī)劃是保障都市圈發(fā)展的重要前提。京津冀都市圈已經(jīng)編制或再編《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《“十三五”時(shí)期京津冀國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》等總體規(guī)劃。為配套總體規(guī)劃，各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃也進(jìn)入編制階段，如《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》《京津冀及周邊地區(qū)工業(yè)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017）》《京津冀協(xié)同發(fā)展水利專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》《京津冀商貿(mào)物流發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》《京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》《北京、天津、石家莊市市域（郊）鐵路網(wǎng)規(guī)劃》《津冀沿海港口協(xié)同發(fā)展規(guī)劃研究》等規(guī)劃和研究工作。整體而言，京津冀都市圈今后將形成以總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃構(gòu)成的科學(xué)規(guī)劃體系。規(guī)劃體系的建立對(duì)于更好地規(guī)劃和指導(dǎo)京津冀都市圈的建設(shè)，推動(dòng)各類(lèi)功能協(xié)同發(fā)展起到了重要的作用。

4.明確主要城市功能定位

都市圈進(jìn)入?yún)f(xié)同發(fā)展的重要標(biāo)志就是城市的特色功能定位更加彰顯。京津冀都市圈在協(xié)同發(fā)展探索上，在規(guī)劃層面就初步明確了都市圈內(nèi)各主要城市的功能定位。京津冀都市圈主要由北京、天津和河北省三大省市組成，京津冀都市圈整體功能定位是“以首都為核心的世界級(jí)城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”。都市圈內(nèi)各省市結(jié)合自身發(fā)展特色，形成了特色功能定位。其中，北京市今后要打造“全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”；天津市明確打造“全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)、改革開(kāi)放先行區(qū)”；河北省要打造“全國(guó)現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。特色功能定位的明確，為京津冀都市圈今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素配置等指明了方向。

5.探索嘗試一批試點(diǎn)示范

開(kāi)展試點(diǎn)示范是檢驗(yàn)都市圈發(fā)展成效的有效探索。京津冀都市圈在協(xié)同發(fā)展方面，積極開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)示范工作，以期對(duì)能否在都市圈范圍內(nèi)推廣示范進(jìn)行檢驗(yàn)。主要示范試點(diǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是試點(diǎn)領(lǐng)域比較廣。例如開(kāi)展北京新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)改革試點(diǎn)，推進(jìn)北京與河北共建曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，開(kāi)展生態(tài)文明先行示范區(qū)、綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)等。在交通領(lǐng)域，積極推進(jìn)京津冀重點(diǎn)城市公交“一卡通”互聯(lián)互通、汽車(chē)電子標(biāo)識(shí)、貨物多式聯(lián)運(yùn)和公路甩掛運(yùn)輸?shù)仍圏c(diǎn)。在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，開(kāi)展環(huán)首都國(guó)家公園試點(diǎn)，探索開(kāi)展跨區(qū)域排污權(quán)交易、環(huán)境污染第三方治理等工作。在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，鼓勵(lì)京津冀國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)共建跨區(qū)域合作園區(qū)或合作聯(lián)盟，鼓勵(lì)和推動(dòng)中關(guān)村在天津和河北建設(shè)科技成果轉(zhuǎn)化基地。二是在市縣開(kāi)展同城化試點(diǎn)。例如開(kāi)展社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面同城化試點(diǎn)；開(kāi)展土地、財(cái)稅金融、對(duì)外開(kāi)放等方面試點(diǎn)等。這些試點(diǎn)的先行嘗試，可以為探索都市圈協(xié)同發(fā)展路徑提供“試驗(yàn)場(chǎng)”，將那些有顯著成效的經(jīng)驗(yàn)在更廣范圍推廣。同時(shí)，也可以有效避免不適宜都市圈范圍內(nèi)推廣的舉措。

（三）長(zhǎng)株潭城市群經(jīng)驗(yàn)

1.積極推動(dòng)都市圈建設(shè)上升至國(guó)家戰(zhàn)略

湖南省在培育長(zhǎng)株潭城市群的過(guò)程中，特別注重高能級(jí)平臺(tái)打造，積極推動(dòng)都市圈建設(shè)上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面。2007年之前，長(zhǎng)株潭城市群是作為省級(jí)戰(zhàn)略層面加以推動(dòng)實(shí)施的。此后，湖南積極推動(dòng)長(zhǎng)株潭城市群上升至國(guó)家戰(zhàn)略。2008年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《長(zhǎng)株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革總體方案》及《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃（2008-2020年）》，長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)上升至國(guó)家戰(zhàn)略，進(jìn)入到體現(xiàn)國(guó)家意志綜合實(shí)踐層面，成為體現(xiàn)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略部署的重要組成部分。通過(guò)國(guó)家戰(zhàn)略的傳導(dǎo)，長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)進(jìn)入國(guó)家、省聯(lián)動(dòng)推進(jìn)發(fā)展階段，成效可想而知。

2.省級(jí)層面建立強(qiáng)有力實(shí)施推動(dòng)機(jī)制

長(zhǎng)株潭城市群推進(jìn)能卓有成效，與其強(qiáng)有力的省級(jí)層面的組織協(xié)調(diào)機(jī)制密切相關(guān)。為推進(jìn)都市圈的建設(shè)，成立了長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由省長(zhǎng)擔(dān)任，下設(shè)辦公室，放在省發(fā)改委。各市成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，建立了以省垂直協(xié)調(diào)為主導(dǎo)的工作機(jī)制。每年召開(kāi)高規(guī)格的會(huì)議，研究協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)，形成了省市合作、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的工作機(jī)制。同時(shí)，還成立了書(shū)記任顧問(wèn)、省長(zhǎng)任主任的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì)，下設(shè)正廳級(jí)的辦公室，負(fù)責(zé)研究、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、實(shí)施、推進(jìn)、考評(píng)、宣教等職能。

3.積極主動(dòng)構(gòu)建部省合作共建機(jī)制

長(zhǎng)株潭城市群在建設(shè)過(guò)程中，就積極主動(dòng)與國(guó)家相關(guān)部委和高校保持緊密聯(lián)系溝通機(jī)制，積極爭(zhēng)取國(guó)家相關(guān)部委和高校的政策支持，爭(zhēng)取國(guó)家部委、央企把先改先試的平臺(tái)放在長(zhǎng)株潭。目前，長(zhǎng)株潭城市群已與40多個(gè)國(guó)家部委及高校、70多家央企建立了合作共建關(guān)系。在部省合作這種機(jī)制下，長(zhǎng)株潭城市群先后成為國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、湘江新區(qū)、“寬帶中國(guó)”長(zhǎng)株潭、耕地土壤生態(tài)修復(fù)、節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范等國(guó)家試點(diǎn)。

4.突出發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用

都市圈的發(fā)展，需要首先發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，以規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)一體化建設(shè)。長(zhǎng)株潭城市群非常重視規(guī)劃的編制，在2000年就編制完成了《長(zhǎng)株潭城市群發(fā)展戰(zhàn)略研究》《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》等系列規(guī)劃。在長(zhǎng)株潭規(guī)劃上升到國(guó)家戰(zhàn)略后，按照兩型社會(huì)建設(shè)要求提升修編《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》。另外，還結(jié)合推進(jìn)實(shí)施需要，編制12個(gè)專(zhuān)項(xiàng)方案和19個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，市、縣編制具體的規(guī)劃和方案，形成完善的規(guī)劃體系。同時(shí)，還建立了空間動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施、跨區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督。

5.讓人民群眾分享城市群成效

都市圈協(xié)同發(fā)展最終成果是讓人民可以從都市圈協(xié)同發(fā)展中獲得實(shí)在效應(yīng)。長(zhǎng)株潭城市群在協(xié)同發(fā)展方面，特別重視人民群眾的獲得感。在教育、醫(yī)療、社保、通信等領(lǐng)域推出了一批實(shí)實(shí)在在的發(fā)展舉措，讓老百姓充分感受到了都市圈協(xié)同發(fā)展帶來(lái)的實(shí)效。根據(jù)測(cè)算，2014年，長(zhǎng)株潭城市群全面小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度分別達(dá)到95%、91.6%、87.7%。在這樣的背景下，人民群眾才會(huì)更加自覺(jué)地投入到城市群的協(xié)同發(fā)展過(guò)程當(dāng)中去。

二、杭州都市圈發(fā)展過(guò)程

都市圈的發(fā)展，都有一個(gè)形成、發(fā)展、成熟的發(fā)展階段。從杭州都市圈的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，也同樣經(jīng)歷了一個(gè)從形成到深入發(fā)展的時(shí)期。按照杭州都市圈的發(fā)展軌跡，我們可以大致將杭州都市圈發(fā)展歸結(jié)為三個(gè)階段：第一階段為形成探索階段，第二階段協(xié)調(diào)推進(jìn)階段，第三階段是協(xié)同發(fā)展階段。

（一）形成探索階段（改革開(kāi)放-2006年）

這一階段，隨著我國(guó)改革開(kāi)放深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了快速發(fā)展，一批以中心城市為核心的都市圈快速發(fā)展。杭州作為浙江的省會(huì)城市，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等原因，杭州與周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系程度不斷提升，對(duì)周邊湖州、嘉興、紹興的集聚輻射能力顯著增強(qiáng)，杭州都市圈得到了形成和發(fā)展。這一階段，杭州都市圈是以市場(chǎng)自發(fā)為主推動(dòng)都市圈的形成的。雖然政府也認(rèn)識(shí)到杭州都市圈建設(shè)對(duì)區(qū)域發(fā)展的重大影響，但還未真正上升到戰(zhàn)略層面對(duì)杭州都市圈的發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推進(jìn)。

（二）協(xié)調(diào)推進(jìn)階段（2007-2009年）

杭州都市圈形成以后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成效的不斷彰顯，杭州都市圈日益引起政府部門(mén)的高度重視。2007年，杭州經(jīng)濟(jì)總量繼續(xù)位居全國(guó)省會(huì)城市第2位，副省級(jí)城市第3位，全國(guó)大中城市第8位，是長(zhǎng)三角地區(qū)僅次于上海的第二大中心城市，已形成了先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”的產(chǎn)業(yè)格局，與周邊地區(qū)形成了明顯的產(chǎn)業(yè)分工。隨著杭州市區(qū)“退二進(jìn)三”“優(yōu)二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，杭州作為中心城市的集聚、輻射作用正在逐步顯現(xiàn)，制造業(yè)轉(zhuǎn)移與集聚趨勢(shì)明顯。在這樣背景下，2007年，啟動(dòng)實(shí)施杭州都市圈的建設(shè)，建立了杭州都市經(jīng)濟(jì)圈市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。2007年5月25日，召開(kāi)了杭州都市經(jīng)濟(jì)圈市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議，會(huì)議審議通過(guò)了《杭州都市經(jīng)濟(jì)圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)章程》，根據(jù)章程確立了2007年杭州都市圈工作。此后，杭州都市經(jīng)濟(jì)圈市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議圍繞每個(gè)主題，相繼召開(kāi)會(huì)議，共商協(xié)調(diào)發(fā)展事宜。此后四市先后下發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建杭州都市經(jīng)濟(jì)圈的實(shí)施意見(jiàn)》，制訂了規(guī)范杭州都市經(jīng)濟(jì)圈運(yùn)作包括《杭州都市經(jīng)濟(jì)圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)章程》《杭州都市經(jīng)濟(jì)圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)工作會(huì)議制度》在內(nèi)的7項(xiàng)內(nèi)部制度等，協(xié)調(diào)推進(jìn)杭州都市圈的發(fā)展。

（三）協(xié)同發(fā)展階段（2010年-至今）

2010年，由杭州、湖州、嘉興和紹興市政府組織編制的《杭州都市經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》獲浙江省政府批復(fù)同意正式出臺(tái)，標(biāo)志著杭州都市圈的發(fā)展進(jìn)入了協(xié)同發(fā)展新階段。根據(jù)規(guī)劃，杭州都市圈將在產(chǎn)業(yè)布局、交通建設(shè)、環(huán)境治理、人才交流、公共服務(wù)等方面進(jìn)行一系列合作，并逐步建立共建共享機(jī)制?！墩憬?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》也提出“加強(qiáng)杭州、寧波、溫州和金華-義烏都市區(qū)建設(shè)，集聚高端要素，發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)周邊縣市一體發(fā)展，加快形成杭州、甬、溫三大都市圈和浙中城市群”。在市場(chǎng)機(jī)制與政府引導(dǎo)的雙重推動(dòng)下，杭州都市圈在協(xié)同發(fā)展方面積極嘗試，改革創(chuàng)新，得到了快速發(fā)展。從政府層面看，為推動(dòng)杭州都市圈的協(xié)同發(fā)展，省級(jí)政府相繼編制完成了《杭州都市經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》及交通、旅游、環(huán)保、金融等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。杭州都市經(jīng)濟(jì)圈轉(zhuǎn)型升級(jí)綜合改革試點(diǎn)獲國(guó)家發(fā)改委批復(fù)設(shè)立，杭州都市圈發(fā)展正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。出臺(tái)《浙江省杭州都市經(jīng)濟(jì)圈轉(zhuǎn)型升級(jí)綜合改革試點(diǎn)三年(2014-2016年)實(shí)施計(jì)劃》，四市也配套出臺(tái)了針對(duì)各市特點(diǎn)的三年行動(dòng)計(jì)劃等。隨著一系列政策舉措的出臺(tái)，杭州都市圈進(jìn)入?yún)f(xié)同發(fā)展階段。

三、推動(dòng)杭州都市圈協(xié)同發(fā)展舉措

（一）省級(jí)層面需建立強(qiáng)有力的實(shí)施推進(jìn)機(jī)制

雖然當(dāng)前我國(guó)在大力推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定性作用。但從我國(guó)的現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制來(lái)看，政府的力量仍然發(fā)揮著重要的作用。政府的巨大資源調(diào)配和規(guī)劃政策引導(dǎo)，對(duì)都市圈的提升發(fā)展起著重要作用。京津冀都市圈、長(zhǎng)株潭城市群的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)都表明，在組織層面上，強(qiáng)有力的實(shí)施推進(jìn)機(jī)制，對(duì)都市圈協(xié)同發(fā)展發(fā)揮著重要作用。加快杭州都市圈協(xié)同發(fā)展，必須做好頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌布局?？梢钥紤]推動(dòng)浙江省杭州都市經(jīng)濟(jì)圈轉(zhuǎn)型升級(jí)綜合改革試點(diǎn)工作協(xié)調(diào)小組升格為杭州都市經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，各城市主要負(fù)責(zé)人和省直有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組主要職能是審定都市經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃、指導(dǎo)創(chuàng)新政策試驗(yàn)工作、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)等。并下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)（辦公室），放在省發(fā)改委。

（二）做強(qiáng)杭州中心城市的極核功能

中心城市在都市圈中的作用與地位毋庸置疑，都市圈協(xié)同發(fā)展階段，也需要進(jìn)一步做強(qiáng)做大中心城市。對(duì)于都市圈而言，做強(qiáng)做大中心城市需要立足中心城市的發(fā)展特色，找準(zhǔn)突破口，加快完善中心城市各類(lèi)功能。對(duì)杭州而言，針對(duì)杭州在基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)際化、創(chuàng)新等方面與國(guó)內(nèi)其他城市差距，加快補(bǔ)齊短板。

（三）明確都市圈各城市的特色定位

都市圈是一個(gè)發(fā)展的整體，在這個(gè)整體的發(fā)展過(guò)程中要特別注重都市圈內(nèi)部各城市特色功能培育，通過(guò)差異化的職能定位，選擇不同的路徑，推進(jìn)都市圈內(nèi)部城市的協(xié)同發(fā)展。為此，需要根據(jù)都市圈內(nèi)不同城市的區(qū)位條件、資源稟賦、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素，明確各城市的職能定位。杭州在都市圈的職能定位中要突出強(qiáng)化創(chuàng)新功能定位。在此定位指引下，杭州各方面的政策等都要圍繞創(chuàng)新開(kāi)展研究，在政策制訂、平臺(tái)打造方面都體現(xiàn)創(chuàng)新。湖州在生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游方面優(yōu)勢(shì)比較突出，在杭州都市圈發(fā)展中職能定位中，要以生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游為主題，推動(dòng)特色優(yōu)勢(shì)功能培育。嘉興在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面走在全國(guó)前列，在職能定位上，要以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為重要的切入點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面功能的培育。紹興在工業(yè)轉(zhuǎn)型方面走在前列，要強(qiáng)化工業(yè)轉(zhuǎn)型方面的特色。

（四）探索建立都市圈協(xié)同發(fā)展的考核體系

在我國(guó)現(xiàn)行體制下，考核作為重要的“指揮棒”，在激勵(lì)區(qū)域發(fā)展中的作用顯而易見(jiàn)。而目前，我們的考核是以行政區(qū)劃為單元的考核體系，這必然造成執(zhí)政者對(duì)行政區(qū)“地盤(pán)”的重視，忽略都市圈發(fā)展。為此，在都市圈協(xié)同發(fā)展階段，也應(yīng)該充分發(fā)揮考核對(duì)地方政的促進(jìn)作用，從國(guó)家或省級(jí)層面建立一套針對(duì)都市圈的發(fā)展的考核體系。在操作層面，可以考慮由省級(jí)政府牽頭，建立針對(duì)都市圈各城市在都市圈協(xié)同發(fā)展方面的考核體系。在指標(biāo)設(shè)定上可以圍繞跨行政區(qū)劃的項(xiàng)目建設(shè)情況，出臺(tái)相關(guān)政策意見(jiàn)，在體制機(jī)制創(chuàng)新等方面設(shè)定指標(biāo)，以此來(lái)推動(dòng)各城市重視都市圈協(xié)同發(fā)展。

（五）完善都市圈協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃體系

規(guī)劃在推動(dòng)區(qū)域發(fā)展方面起著引導(dǎo)作用，一個(gè)科學(xué)的規(guī)劃可以指導(dǎo)一個(gè)區(qū)域幾十年甚至上百年的發(fā)展。都市圈進(jìn)入?yún)f(xié)同發(fā)展階段以后，更需要發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。從國(guó)內(nèi)外都市圈協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，完善的規(guī)模體系有效地保障了都市圈沿著正確的方向發(fā)展。為此，在都市圈協(xié)同發(fā)展階段，也需要構(gòu)建一套完善的規(guī)劃體系。針對(duì)杭州都市圈協(xié)同發(fā)展實(shí)際，在規(guī)劃體系建設(shè)上，可以考慮結(jié)合新形勢(shì)、新情況變化，加快修編完善《杭州都市經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》，原有規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行全面評(píng)估，及時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修編完善。其次，建立杭州都市圈的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系，包括交通、醫(yī)療、教育、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。同時(shí)強(qiáng)化總體規(guī)劃省級(jí)層面的頒布實(shí)施，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃由省級(jí)職能部門(mén)編制等。

（六）在杭州都市圈范圍內(nèi)適時(shí)推動(dòng)一些突破性的改革舉措

推進(jìn)杭州都市圈的發(fā)展，要在深化改革中尋求協(xié)同發(fā)展新動(dòng)力。特別是制約杭州都市圈發(fā)展的一些問(wèn)題和障礙，更需要通過(guò)改革的思維，打破原有的格局，在改革中實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。當(dāng)前，杭州都市圈正在推進(jìn)一些國(guó)家級(jí)和省級(jí)改革試點(diǎn)，如杭州國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)與跨境電商試驗(yàn)區(qū)、嘉興國(guó)家新型城市化綜合改革、湖州國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)、嘉善縣域科學(xué)發(fā)展綜合配套改革、德清縣城鄉(xiāng)體制改革、海寧資源要素市場(chǎng)化配置等。從都市圈協(xié)同發(fā)展角度看，這些政策或改革試點(diǎn)范圍仍然比較局限，還未在都市圈發(fā)揮最大改革紅利，必須加快在都市圈范圍先行推廣覆蓋。

（作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）