當(dāng)前我國(guó)政府機(jī)關(guān)公文效力保障的對(duì)策研究

趙紅云

【摘 要】公文作為政府管理的重要手段，關(guān)系國(guó)計(jì)民生、關(guān)系到黨和政府的形象。公文的高效源自負(fù)責(zé)的政府。規(guī)范公文的制發(fā)有利于政府工作效率的提高，有利于依法行政，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有助于公共事務(wù)管理和公共政策在社會(huì)發(fā)展中的高效推行，有利于密切黨群關(guān)系、干群關(guān)系。公文效力的保障有兩個(gè)基本的方向。一是“優(yōu)化”，即促使公文正效力發(fā)揮的更加準(zhǔn)確和完善；二是“抑制”，即避免公文副作用的發(fā)生。要采取具體措施保障公文發(fā)揮積極的效力，如推動(dòng)行政公文立法、倡導(dǎo)政府公文誠(chéng)信、規(guī)范公文制發(fā)備案、避免公文的負(fù)效力、提高公民公文意識(shí)、健全電子公文平臺(tái)建設(shè)等。

【關(guān)鍵詞】政府機(jī)關(guān) 行政公文 效力保障

中圖分類號(hào)： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3791（2015）01（b）0000-00

1依法行政，推動(dòng)行政公文的立法工作

推動(dòng)行政公文立法是公文效力保障的根本保證。在法制不健全的年代，公文起著非常重要的作用，是政府管理行政事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的最主要依據(jù)，不僅數(shù)量大而且涉及范圍廣。目前，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系基本健全、各項(xiàng)法律制度正在逐步完善。公文雖然從本質(zhì)上不具有法的強(qiáng)制性，但它對(duì)政府機(jī)關(guān)的行政管理工作具有規(guī)范性、引導(dǎo)性和指導(dǎo)性作用，并且這一作用在短時(shí)期內(nèi)很難取消，因此，非常有必要從立法的角度對(duì)公文的制定和審查進(jìn)行規(guī)范，用法律制度促進(jìn)公文效力的保障。

要充分發(fā)揮公文在管理中的重要作用，最好為公文立法。鄭崇田先生在《公文管理亟待立法》認(rèn)為“公文改革已是歷史之必然”、“公文管理發(fā)展的趨勢(shì)是立法，爭(zhēng)取及早立法――《中國(guó)公文法》，統(tǒng)一全國(guó)有關(guān)公文的規(guī)定”。公文在政府管理行政事務(wù)和社會(huì)事務(wù)起著相當(dāng)重要的作用，稍有差錯(cuò)就會(huì)引發(fā)嚴(yán)重后果。從立法制度建設(shè)上規(guī)范和提高公文質(zhì)量是根本。要實(shí)現(xiàn)公文效力的保障，還必須提高公文質(zhì)量，把提高公文質(zhì)量放在制度規(guī)范、組織起草和審查工作的首要地位。要從思想上牢固樹立起草公文和審查公文就是依法行政的觀念。

2依法行文，倡導(dǎo)政府公文的誠(chéng)信意識(shí)

倡導(dǎo)政府公文誠(chéng)信是公文效力保障的前提條件。公文是政府機(jī)關(guān)履行行政管理職能的一種重要載體和方式， 傳達(dá)著政府的聲音，彰顯法制社會(huì)的公開、公平與公正特性。政府誠(chéng)信，公文的制定科學(xué)規(guī)范、符合實(shí)際，就能給公眾帶來利益，就能夠提高政府依法行政的能力。但是，公文的制定若不能做到科學(xué)規(guī)范、也不符合實(shí)際，就會(huì)引起非議，損害群眾利益，導(dǎo)致政府誠(chéng)信力的降低?，F(xiàn)實(shí)中發(fā)生了許多因公文失去誠(chéng)信的案例，雖然有新聞媒體的介入，有上級(jí)機(jī)關(guān)的查處，這些違規(guī)、違法的公文雖然最終被糾正，但是這些公文引發(fā)了一系列矛盾，造成了難以控制的后果，大大降低了當(dāng)?shù)卣恼\(chéng)信形象，一定要引以為戒。

對(duì)行政機(jī)關(guān)公文的合法性審查以前實(shí)行的是事后備案制，即文件頒發(fā)實(shí)施后再交給政府所屬的法制部門備案。由于沒有具體明確審查職責(zé)，加上監(jiān)督手段虛置，導(dǎo)致某些公文在出臺(tái)過程中，喪失了應(yīng)有的法定的原則立場(chǎng)，成為了一些部門和領(lǐng)導(dǎo)謀私的工具。對(duì)此，要采取相關(guān)的措施：要加大對(duì)公文備案審查法規(guī)宣傳力度；要從源頭抓起，有效監(jiān)督權(quán)力，提高政府公文的誠(chéng)信意識(shí)；要加強(qiáng)追究和問責(zé)力度，對(duì)于違法違紀(jì)，造成不良社會(huì)影響的公文，追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。如此，才能使公文規(guī)范、嚴(yán)肅和公正，從而進(jìn)一步提升政府的誠(chéng)信形象。

3統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范公文制發(fā)、備案等制度

公文制發(fā)要規(guī)范。公文制發(fā)要遵循依法行文、實(shí)事求是、精簡(jiǎn)高效、全面優(yōu)化、安全保密、集中統(tǒng)一的原則。制發(fā)公文必須符合黨的方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益。堅(jiān)持依法辦文，深入調(diào)查研究，聽取各方面意見，努力提高公文的針對(duì)性、可操作性。工作人員要嚴(yán)格執(zhí)行公文處理規(guī)定，正確處理行文關(guān)系，遵循行文規(guī)則，規(guī)范公文格式，加強(qiáng)辦文審核和質(zhì)量把關(guān)。制定公文，主辦部門必須廣泛征求相關(guān)部門和基層的意見，通過法規(guī)部門的審核，經(jīng)集體研究審定后才能制發(fā)。建立公文處理責(zé)任追究制度。對(duì)不按程序制發(fā)公文的要追究相關(guān)責(zé)任，對(duì)有嚴(yán)重錯(cuò)誤的公文，要作退文處理并進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。

公文要加強(qiáng)備案、監(jiān)督和清理。要加強(qiáng)公文的備案審查，加強(qiáng)公文的監(jiān)督管理，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理、規(guī)范的公文體系，這是維護(hù)法制統(tǒng)一、確保政令暢通的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求。要依靠法制部門加強(qiáng)對(duì)公文的監(jiān)督，從源頭上堵住違法、不當(dāng)?shù)墓?。要加?qiáng)對(duì)公文的清理，重點(diǎn)是撤銷過期公文。要對(duì)政府公文及時(shí)進(jìn)行清理，凡過期、失效、失去政策性和延續(xù)性的文件均應(yīng)終止執(zhí)行，清零作廢。還要建立公文的長(zhǎng)效清理機(jī)制，把行政公文納入統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)，供各機(jī)關(guān)單位和廣大市民查閱、監(jiān)督。

4實(shí)事求是，有效避免公文產(chǎn)生副作用

公文專家常崇宜先生提出“秘書寫公文，一定應(yīng)懂得和減少所寫公文可能發(fā)生的副作用”，即從其負(fù)面進(jìn)行研究。（清人）李漁有認(rèn)為：“立一法，即生一弊。法者，弊之所從始也。”制發(fā)主體等級(jí)越高危害越大，制發(fā)單位越多越不利于監(jiān)管，公文內(nèi)容越模糊越不利操作，公文內(nèi)容越空洞越降低效力，公文越不合實(shí)際越容易失效。所以必須制定法律法規(guī)，使行政有法可依，使公文副作用降低到最低限度。

各政府機(jī)關(guān)在公務(wù)活動(dòng)中要以人為本，想群眾所想，為群眾謀利益，方便辦事、規(guī)范合理辦事。政府公文制發(fā)部門要警惕公文副作用，多研究、多調(diào)查、多深入基層。要審查“紅頭文件”的合法性，對(duì)于其制定的主體、權(quán)限、程序和法律依據(jù)進(jìn)行全面而嚴(yán)格的審查，避免其與國(guó)家法律相抵觸的部門，還要審查“紅頭文件”的合理性，確保其符合中央、地方與部門的實(shí)際情況，與其他公文相互協(xié)調(diào)無沖突，措施合理適度，能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要避免急功近利、竭澤而漁。

公文的出臺(tái)，離不開政府的決策。要加強(qiáng)政府自身建設(shè)，建立責(zé)權(quán)一致的決策機(jī)制，促進(jìn)行政決策科學(xué)化、規(guī)范化、合理化。政府的決策要遵循程序，即：發(fā)現(xiàn)問題→調(diào)查研究→資料與信息收集→擬定各種可行的備選方案→對(duì)各種備選方案進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)→提交相關(guān)會(huì)議研究決定→組織力量實(shí)施決策→反饋信息。權(quán)力過分集中容易誘發(fā)腐敗。在政府決策過程中，存在著非程序化甚至是違法的決策，誰權(quán)大誰說了算，誰的官大誰說了算的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。這就要求必須解決權(quán)力過分集中的問題，要改革行政管理體制，使權(quán)力得到合理的劃分。

要謹(jǐn)防“偽公文”和“假公文”。社會(huì)生活中，充滿著形形色色真真假假魚目混珠的現(xiàn)象，商品有假冒偽劣明星有替身模仿，手機(jī)有山寨版，公文也有“偽公文”和“假公文”。這也是避免公文負(fù)效力的重點(diǎn)之一。近些年來，公文造假現(xiàn)象開始泛濫，有日趨嚴(yán)重的趨勢(shì)。

5加強(qiáng)宣傳，不斷提高公民的公文意識(shí)

提高公民公文意識(shí)是公文效力保障的必要措施。公民的公文意識(shí)，是公民對(duì)公文從了解到透徹理解的過程，是對(duì)公文的制發(fā)、管理、實(shí)施等一系列環(huán)節(jié)自發(fā)自覺監(jiān)督的過程，是公民對(duì)政府依法行政前提下依法行文的貫徹和執(zhí)行。

首先是公民的參與意識(shí)。要做好公文的普及教育，尤其要讓普通公民了解公文，不再認(rèn)為公文神秘。公眾雖不能直接參與文件的制作，但至少可以了解公文的內(nèi)容及執(zhí)行情況。了解后談提高，要加強(qiáng)公文相關(guān)知識(shí)的宣傳，形式可以多樣，展板宣傳、集中展覽、召開聽證會(huì)等都是很好的辦法，目的是提高公民的公文參與意識(shí)。

其次是公民的監(jiān)督意識(shí)?！奥槿鸽m小，五臟俱全”。公文雖小，卻關(guān)乎國(guó)計(jì)民生。公文可以用于維護(hù)公民的切身利益，從而使公民自覺監(jiān)督文件執(zhí)行。如此，也可使政府公文始終受到監(jiān)督，避免出現(xiàn)公文負(fù)效力。強(qiáng)化公民對(duì)政府公文的監(jiān)督，可以推動(dòng)政府依法行政的規(guī)范化、法制化運(yùn)行。

第三是公民的決策意識(shí)。公民有參政議政的權(quán)利，公文的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)傾聽社會(huì)各界的聲音。公文決策和出臺(tái)涉及人民群眾利益的重大事項(xiàng)，必須實(shí)行公示和聽證制度，這是當(dāng)前公民參與科學(xué)民主決策的重要制度。但是，雖然很多地方的重大決策已經(jīng)采用了公示、聽證的方法，但多流于形式，并沒有使公民真正參與決策。

第四是公民的信息意識(shí)。隨著信息化建設(shè)的迅速發(fā)展，對(duì)外，各級(jí)政府均建立了自己的政務(wù)網(wǎng)頁(yè)，對(duì)內(nèi)，建立健全了電子政務(wù)系統(tǒng)，且逐步成為機(jī)關(guān)公文處理的平臺(tái)，公文的起草、審核、簽署、發(fā)布以及收文的辦理等都將在電子政務(wù)系統(tǒng)中運(yùn)行。公民要充分發(fā)揮和利用信息及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，了解政府公文的內(nèi)容，了解公文的制發(fā)、管理和執(zhí)行情況，通過“市長(zhǎng)信箱”、“市長(zhǎng)熱線”、“公眾論壇”等渠道和途徑，提出批評(píng)和改進(jìn)意見，監(jiān)督政府依法行政。

6科技助力，健全電子公文信息平臺(tái)

健全電子公文平臺(tái)是公文效力保障的有效途徑。隨著電子政務(wù)應(yīng)用范圍的擴(kuò)展，電子公文的寫作也將勢(shì)在必行。電子公文就是指在電腦網(wǎng)絡(luò)中寫作、存儲(chǔ)、傳播和閱讀的法定公文。各級(jí)政府都建立了自己的網(wǎng)頁(yè)，實(shí)行政務(wù)公開。各種政治活動(dòng)、政策法規(guī)，都可以在網(wǎng)絡(luò)上查到詳細(xì)的信息。隨著各級(jí)政府機(jī)構(gòu)信息化建設(shè)的迅速發(fā)展，辦公自動(dòng)化系統(tǒng)將逐步成為機(jī)關(guān)公文處理的平臺(tái)，公文的起草、審核、簽署、發(fā)布以及收文的辦理等都將在辦公自動(dòng)化系統(tǒng)中運(yùn)行。在電子政務(wù)系統(tǒng)中運(yùn)行的公文是機(jī)關(guān)職能活動(dòng)的歷史記錄，必須按照檔案管理的要求歸檔和管理。實(shí)現(xiàn)電子公文歸檔的關(guān)鍵是在開發(fā)辦公自動(dòng)化系統(tǒng)中將電子公文管理功能嵌入系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)文檔一體化管理，從而加快信息化建設(shè)步伐，提高對(duì)公文管理的規(guī)范化、制度化和科學(xué)化水平，提高辦事效率，確保政令暢通。

7結(jié)論

公文是政府管理和服務(wù)社會(huì)的重要方式，規(guī)范涉及大量社會(huì)成員的權(quán)利義務(wù)和切身利益，只有保證其自身的健康，才能夠保證社會(huì)的健康，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。公文是政府行使權(quán)力、履行職責(zé)的重要手段，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格審查，實(shí)際上就是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督與制約，這對(duì)于促進(jìn)依法行政具有十分重要的意義。

要建立高效務(wù)實(shí)的政府，就必須提高公文質(zhì)量，重視公文效力，即公文在實(shí)際公務(wù)活動(dòng)中的效果。但是公文副作用的產(chǎn)生，降低了政府的誠(chéng)信形象，損害了人民群眾的合法利益，妨礙了社會(huì)穩(wěn)定，造成了一系列嚴(yán)重后果。避免公文發(fā)生副作用就是保證公文的權(quán)威和誠(chéng)信。

政府行政公文從一定程度上會(huì)影響社會(huì)和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。公文效力保障是基于發(fā)揮政府依法行政、服務(wù)為民的宗旨，通過推動(dòng)行政公文立法、倡導(dǎo)政府公文誠(chéng)信、規(guī)范公文制發(fā)備案、避免公文的負(fù)效力、提高公民公文意識(shí)、健全電子公文平臺(tái)建設(shè)等措施開展。

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