日本《海洋基本法》框架下的政策進(jìn)展研究

胡德坤　江　月

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日本《海洋基本法》框架下的政策進(jìn)展研究

胡德坤江月

2007年《海洋基本法》的出臺(tái)標(biāo)志著日本實(shí)施海洋戰(zhàn)略的一次重大轉(zhuǎn)變。在此框架下，日本于2008年、2013年接連制訂了兩期《海洋基本計(jì)劃》，形成了完整的政策體系，在海洋開(kāi)發(fā)、安全保障、綜合管理等方面全力推進(jìn)，取得了可觀的進(jìn)展。日本綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌實(shí)施海洋政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在《海洋基本計(jì)劃》的實(shí)施過(guò)程中，日本的海洋政策呈現(xiàn)出更具進(jìn)取性、擴(kuò)張性及強(qiáng)硬性的發(fā)展趨勢(shì)?？梢哉J(rèn)為，全面推進(jìn)海洋資源開(kāi)發(fā)和不斷擴(kuò)展海洋軍事空間將是日本長(zhǎng)期堅(jiān)持的政策重點(diǎn)。日本海洋政策所具有的擴(kuò)張性，有悖于以合作、共管為中心的海洋治理原則，且有損東亞海域的安全與穩(wěn)定。

日本； 海洋政策； 《海洋基本法》； 《海洋基本計(jì)劃》

海洋政策是國(guó)家對(duì)海洋的安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源、科教等領(lǐng)域的綜合規(guī)劃，服務(wù)于國(guó)家海洋戰(zhàn)略總體需求。進(jìn)入21世紀(jì)，海洋的戰(zhàn)略地位日益提升，相鄰國(guó)家間海洋權(quán)益爭(zhēng)端突出，日本開(kāi)始調(diào)整海洋政策，完善海洋法律體系，構(gòu)建綜合型管理體制。其中,最具重大意義且影響深遠(yuǎn)的政策舉措乃日本國(guó)會(huì)于2007年以高票通過(guò)的《海洋基本法》。日本的這一動(dòng)向受到國(guó)內(nèi)學(xué)界的密切關(guān)注，針對(duì)日本相關(guān)海洋立法的研究漸多*這些研究中具有代表性的有：金永明：《日本的海洋立法新動(dòng)向及對(duì)我國(guó)的啟示》，載《法學(xué)》2007年第5期；金永明：《日本最新海洋法制與政策概論》，載《東方法學(xué)》2009年第6期；周怡圃、李宜良：《〈日本海洋基本法〉系列研究——立法背景分析》，載《海洋分析》2008年第1期；高之國(guó)、張海文：《對(duì)日本通過(guò)〈海洋基本法〉等法律的評(píng)介與對(duì)策建議》，載高之國(guó)等主編：《國(guó)際海洋法發(fā)展趨勢(shì)研究》，海洋出版社2007年，第10～17頁(yè)等。，但對(duì)與基本法配套出臺(tái)的《海洋基本計(jì)劃》及后續(xù)政策進(jìn)展的研究則顯得不足。自日本《海洋基本法》頒布和實(shí)施，至今已近十載，其間日本的海洋戰(zhàn)略不斷豐富并發(fā)展。本文試圖對(duì)日本《海洋基本法》指導(dǎo)下制定的《海洋基本計(jì)劃》，海洋政策的進(jìn)展、成效及趨勢(shì)進(jìn)行初步探討。這既是研判日本海洋政策走向的參照，也為中國(guó)自身海洋法律與政策的構(gòu)建提供借鑒。

一、日本《海洋基本法》及其出臺(tái)背景

日本四面環(huán)海，有著深厚的海洋文化和悠久的涉海活動(dòng)歷史。明治時(shí)期，日本海權(quán)思想萌芽，開(kāi)始大力發(fā)展海軍，逐步走上對(duì)外擴(kuò)張、對(duì)外侵略的道路，一度勢(shì)如破竹的海上擴(kuò)張給國(guó)家?guī)?lái)了滅頂之災(zāi)。戰(zhàn)后，日本在新的內(nèi)外形勢(shì)下確立了“輕軍備、重經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展路線(xiàn)，通過(guò)海外貿(mào)易來(lái)養(yǎng)活九千萬(wàn)國(guó)民*吉田茂：『回想十年1』，中公新書(shū)1998年，第34頁(yè)。。日本的貿(mào)易立國(guó)戰(zhàn)略取得巨大成功，僅20余年便一躍成為世界第二大貿(mào)易國(guó)。在這一發(fā)展模式下，日本的海運(yùn)、造船等海洋產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展，長(zhǎng)期在世界上占據(jù)霸主地位，而日本的海洋安保政策則尤其注重對(duì)海上交通線(xiàn)的保護(hù)。憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，日本得以投身于20世紀(jì)60年代在世界范圍內(nèi)掀起的海洋開(kāi)發(fā)狂潮中。日本政府先后成立海洋開(kāi)發(fā)審議會(huì)和海洋科學(xué)技術(shù)中心,海下機(jī)器人、無(wú)人潛水器等一大批高端海洋科技設(shè)備相繼面世，在世界海洋調(diào)查及開(kāi)發(fā)利用中占據(jù)了先導(dǎo)地位。

第二次世界大戰(zhàn)后日本的復(fù)興崛起始終圍繞海洋展開(kāi)，相應(yīng)形成了海上航道、資源利用、技術(shù)開(kāi)發(fā)、船舶供應(yīng)、遠(yuǎn)洋安保等多元化的海洋利益。各種海洋利益由不同的行政部門(mén)單獨(dú)制定政策加以保障，如內(nèi)閣官房確保海域及大陸架的資源勘探和開(kāi)發(fā)、文部省推動(dòng)海洋科技發(fā)展、國(guó)土交通省處理海事、海運(yùn)、海岸管理等事務(wù)、防衛(wèi)省管理海上武裝力量等等。于是，日本形成了分散型的海洋管理體制，受其四面環(huán)海且陸域狹小的地理環(huán)境影響，日本的海洋事務(wù)幾乎涉及日本行政機(jī)構(gòu)的各個(gè)方面。

1982年4月通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)，確定了人類(lèi)利用和管理海洋的基本法律框架，標(biāo)志著新的國(guó)際海洋秩序的建立。隨后，全球海洋治理理念不斷發(fā)展，1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過(guò)的《21世紀(jì)議程》，要求國(guó)家對(duì)各自管轄海域和海洋環(huán)境進(jìn)行綜合管理。日本于1996年獲批準(zhǔn)加入《公約》，成為海域面積世界排名第六的海洋大國(guó)，不少日本專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)始思考國(guó)家海洋管理的應(yīng)有方略。慶應(yīng)大學(xué)教授栗林忠男早在1982年就指出，海洋問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)，日本條塊分割的行政體制將阻礙海洋利益的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)在國(guó)家層面制定綜合政策*Todao Kuribayashi.“The New Ocean Regime and Japan”,Ocean Development & International Law,1982,11(1),p.118.。2000年日本經(jīng)團(tuán)連發(fā)表的《21世紀(jì)的海洋大設(shè)計(jì)》、2002年日本財(cái)團(tuán)制定的《海洋與日本：21世紀(jì)我國(guó)的海洋政策建議書(shū)》等報(bào)告，呼吁國(guó)家制定海洋基本法，推進(jìn)海洋綜合管理，改革條塊分割的行政弊端。然而，這些提案在當(dāng)時(shí)尚未提上議事日程*牛尾裕美：「海洋基本法の制定と今後の課題」，載『東海大學(xué)海洋學(xué)部紀(jì)要』，2008，6(1)，第154頁(yè)。。

在《公約》體制下，日本加強(qiáng)了對(duì)海洋利益的爭(zhēng)奪，導(dǎo)致與中國(guó)、韓國(guó)、俄羅斯等海洋鄰國(guó)在領(lǐng)土主權(quán)、海洋劃界以及海域執(zhí)法管轄權(quán)等方面齟齬日益加深，其中尤以2004年爆發(fā)的中日東海油氣爭(zhēng)端最為激烈。中日東海油氣爭(zhēng)端源于日本對(duì)中國(guó)開(kāi)發(fā)“春曉”油氣田逐步升級(jí)的反應(yīng)*余民才：《中日東海油氣爭(zhēng)端的國(guó)際法分析——兼論解讀爭(zhēng)端的可能方案》，載《法商研究》2005年第1期，第45頁(yè)。?！按簳浴庇蜌馓镂挥谌毡締畏矫嬷鲝埖摹爸虚g線(xiàn)”靠中國(guó)一側(cè)，屬于兩國(guó)之間無(wú)爭(zhēng)議的海域，日本卻炒作“中國(guó)企圖獨(dú)占東海海底資源”,并以“吸管效應(yīng)”為由要求提供開(kāi)采數(shù)據(jù)抑或停止開(kāi)采。日本的無(wú)理要求被中國(guó)方面斷然拒絕，兩國(guó)爭(zhēng)端進(jìn)入白熱化階段。在此形勢(shì)下，日本智庫(kù)海洋政策研究財(cái)團(tuán)再次走到臺(tái)前，公布了《海洋與日本：21世紀(jì)我國(guó)的海洋政策建議書(shū)》，并聯(lián)合日本“海洋權(quán)益特別委員會(huì)”會(huì)長(zhǎng)武見(jiàn)敬三等中堅(jiān)議員的力量，推動(dòng)日本海洋政策的變革和《海洋基本法》的制定。海洋政策研究財(cái)團(tuán)的專(zhuān)家反思認(rèn)為，日本既未設(shè)置海洋事務(wù)主管機(jī)構(gòu)，也未能形成海洋綜合性法律政策，落后于世界海洋治理的新潮流*Hiroshi Terashima.“Japan’s Ocean Policymaking”,Coastal Management,2012,40(2),p.175.。在海洋權(quán)益法制建設(shè)上，日本僅將《公約》條款簡(jiǎn)單引入國(guó)內(nèi)法，沒(méi)有明確在日本專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)進(jìn)行的資源勘探開(kāi)發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)研究等活動(dòng)具體適用于日本國(guó)內(nèi)的何種法律*栗林忠男、秋山昌廣：『海の國(guó)際秩序と海洋政策』，東信堂2006年，第77頁(yè)。。另外，日本的海洋行政職權(quán)被劃分得過(guò)細(xì)，缺乏綜合性的決策機(jī)能。例如，外務(wù)省在完全不了解能源廳掌握著相關(guān)海底資源信息的情況下，就與中國(guó)進(jìn)行了東海油氣開(kāi)發(fā)的劃界外交談判*參議院議員武見(jiàn)敬三「海洋政策の必要性と緊急性について」，海洋技術(shù)研討會(huì)平成17年度活動(dòng)報(bào)告會(huì)，載https://blog.canpan.info/mt-forum/img/54/fmt060726.pdf，2014-10-05.。受東海油氣爭(zhēng)端影響，日本上下海洋維權(quán)意識(shí)空前高漲，海洋政策研究財(cái)團(tuán)要求制定《海洋基本法》，改革海洋行政體制的提議得到日本政黨、媒體及民間團(tuán)體的廣泛支持。2006年3月17日，自民黨將“海洋權(quán)益特別委員會(huì)”改組為“海洋政策特別委員會(huì)”，由此真正意義上邁出研究制定《海洋基本法》等綜合性海洋政策的步伐*秋山昌廣：「海洋利用と海洋空間の管理―「海洋基本法」立法政策決定過(guò)程の分析を通じて―」，『國(guó)際安全保障』，2007，35(1)，第16頁(yè)。。

經(jīng)過(guò)一年的立法準(zhǔn)備工作，2007年4月，日本眾參兩院高票通過(guò)了《海洋基本法》，以實(shí)現(xiàn)“新型海洋立國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，即遵循日本作為“和平國(guó)家”的一貫做法，利用國(guó)際協(xié)調(diào)及國(guó)際合作機(jī)制，在積極開(kāi)發(fā)利用海洋和保護(hù)海洋環(huán)境之間保持平衡，綜合且有計(jì)劃地推進(jìn)海洋政策*海洋政策研究財(cái)団：『海洋白書(shū)』，成山堂書(shū)店2013年，第30頁(yè)。。《海洋基本法》被譽(yù)為日本的“海洋憲章”，它首次明確了海洋開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)、海洋安全的確保、海洋科學(xué)認(rèn)知的增進(jìn)、海洋產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展、海洋的綜合管理、海洋的國(guó)際協(xié)調(diào)六大海洋基本理念和十二項(xiàng)基本政策*12項(xiàng)基本政策為：推動(dòng)海洋資源的開(kāi)發(fā)和利用、保護(hù)海洋環(huán)境、推動(dòng)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)水域的開(kāi)發(fā)、確保海上運(yùn)輸、確保海洋安全、推進(jìn)海洋調(diào)查、推進(jìn)與海洋科學(xué)技術(shù)相關(guān)的研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)、振興海洋產(chǎn)業(yè)、進(jìn)行沿岸海域的綜合管理、保護(hù)孤島、加強(qiáng)國(guó)際合作、增進(jìn)國(guó)民對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)。，并以法律形式將其固定下來(lái)。十二項(xiàng)基本政策是六大基本理念在政策實(shí)施層面上的具體化，兩者共同組成了日本未來(lái)實(shí)施海洋政策的框架和依據(jù)*Hiroshi Terashima.“Japan’s Ocean Policymaking”,Coastal Management,2012,40(2),p.178.。同時(shí)，《海洋基本法》將日本分散型的海洋行政體制改革為自上而下的統(tǒng)籌型行政體制：在內(nèi)閣設(shè)立綜合海洋政策本部，由內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任本部長(zhǎng)，其他內(nèi)閣閣僚為成員。綜合海洋政策本部是統(tǒng)管海洋事權(quán)的“司令部”，將此前分散到國(guó)土交通省等八個(gè)部門(mén)的職能綜合起來(lái)，在海洋戰(zhàn)略與政策層面形成統(tǒng)一的決策，以提升應(yīng)對(duì)海洋事務(wù)的權(quán)威性和影響力*周怡圃、李宜良：《〈日本海洋基本法〉系列研究——法律內(nèi)容分析》，載《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2007年第4期，第29頁(yè)。。于是，日本成為迄今唯一由一國(guó)政府首腦直接統(tǒng)領(lǐng)海洋事務(wù)的國(guó)家。另外，《海洋基本法》為海洋政策全面、連貫且有計(jì)劃性地實(shí)施提供了制度保障。由綜合海洋政策本部制定《海洋基本計(jì)劃》，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)的政策制定，基本計(jì)劃需每五年左右進(jìn)行調(diào)整及修改，以適應(yīng)國(guó)際海洋形勢(shì)變化和海洋科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。

有分析認(rèn)為，日本迅速通過(guò)《海洋基本法》是受到來(lái)自中國(guó)的威脅而采取的反應(yīng)型舉動(dòng)*James Manicom.“Japan’s Ocean Policy: Still the Reactive State?”,Pacific Affairs,2010,83(2),p.326.。誠(chéng)然，中日油氣爭(zhēng)端使日本加快了海洋基本法制定的腳步，但這并不意味著基本法出臺(tái)的目的僅僅在于制衡中國(guó)的海洋戰(zhàn)略。日本是一個(gè)傳統(tǒng)的海洋國(guó)家，多元化的海洋利益難以整合。為達(dá)成利益的統(tǒng)合，日本采取一貫做法，以外部壓力推動(dòng)內(nèi)部體制變革，而中日東海油氣爭(zhēng)端正好提供了這樣一個(gè)外部借口。歸根結(jié)底，日本《海洋基本法》的出臺(tái)源于日本內(nèi)部各界的訴求，是為制約海上鄰國(guó)的海洋戰(zhàn)略發(fā)展、緊跟國(guó)際海洋治理新潮流作出的積極回應(yīng)。因此，《海洋基本法》的目的不僅在于牽制鄰國(guó)海洋戰(zhàn)略發(fā)展，在海洋爭(zhēng)端中占據(jù)有利地位，還在于改變海洋分散管理的舊模式，導(dǎo)入綜合治理的新理念，更在于對(duì)日本海洋事業(yè)發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，營(yíng)造引導(dǎo)各部門(mén)進(jìn)行積極海洋政策制定的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)海洋立國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。總之，《海洋基本法》的出臺(tái)標(biāo)志著日本實(shí)施海洋戰(zhàn)略的一次重大轉(zhuǎn)變，揭開(kāi)了海洋政策制定與實(shí)施的新篇章。

二、2008年日本《海洋基本計(jì)劃》與政策實(shí)施

日本《海洋基本法》框架下，微觀層面的政策制定和實(shí)施有賴(lài)于《海洋基本計(jì)劃》的引導(dǎo)。《海洋基本計(jì)劃》的目的在于協(xié)調(diào)各涉海省廳的政策制定，明確政策實(shí)施的主要方向，調(diào)整政策的優(yōu)先級(jí)和相互關(guān)系*海洋政策研究財(cái)団：『海洋白書(shū)』，成山堂書(shū)店2013年，第33頁(yè)。。根據(jù)《海洋基本法》的要求，2008年3月，日本內(nèi)閣通過(guò)了第一期《海洋基本計(jì)劃》，作為未來(lái)五年指導(dǎo)日本海洋事務(wù)的行動(dòng)綱要。

2008年的第一期《海洋基本計(jì)劃》由四部分組成。第一部分總論提出了海洋政策的三大目標(biāo)，即在解決和闡明海洋領(lǐng)域內(nèi)人類(lèi)共同課題、難題中發(fā)揮帶頭作用；構(gòu)建并完善海洋資源與空間可持續(xù)利用之制度；為國(guó)民安全且安心的生活做出必要的貢獻(xiàn)。第二、三部分分別是海洋政策的基本方針和政府應(yīng)采取的綜合而規(guī)范的措施，這兩部分在《海洋基本法》六大基本理念和十二項(xiàng)基本政策的框架下對(duì)政策進(jìn)行具體的說(shuō)明和細(xì)化。第四部分是日本政府應(yīng)采取的必要措施，強(qiáng)調(diào)了意見(jiàn)的聽(tīng)取、政策的公開(kāi)和相關(guān)人員的協(xié)調(diào)合作三項(xiàng)*日本內(nèi)閣：「海洋基本計(jì)畫(huà)」，平成18年3月，第4～5頁(yè)，載http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/kihonkeikaku/080318kihonkeikaku.pdf，2013-12-30。。

需要指出，第一期《海洋基本計(jì)劃》是在基本法通過(guò)后8個(gè)月內(nèi)制定的，缺乏充分的討論與調(diào)研，以至于文本僅流于對(duì)《海洋基本法》的復(fù)述與解讀。正如日本海洋政策研究財(cái)團(tuán)在《海洋白皮書(shū)》中總結(jié)評(píng)價(jià)到，“2008年的《海洋基本計(jì)劃》的政策描述大多抽象，少有對(duì)政策目標(biāo)及實(shí)施路徑的明確指示”*海洋政策研究財(cái)団：『海洋白書(shū)』，成山堂書(shū)店2013年，第2頁(yè)。。雖然首期基本計(jì)劃的指導(dǎo)性有限，但各涉海部門(mén)仍摸索著進(jìn)行配套的政策制定和實(shí)施，同時(shí)加強(qiáng)戰(zhàn)略部署，五年的政策實(shí)施取得重要進(jìn)展：

1.在海洋開(kāi)發(fā)利用方面，日本完善海洋資源管理的法制建設(shè)并制定開(kāi)發(fā)規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)海洋勘探開(kāi)發(fā)及利用的基礎(chǔ)工作。2009年，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省制定了《海洋能源及礦物資源開(kāi)發(fā)計(jì)劃》，這是指導(dǎo)日本海洋開(kāi)發(fā)的一項(xiàng)重要政策，它明確了甲烷水合物(俗稱(chēng)可燃冰)、石油、天然氣及海底礦物資源勘探和技術(shù)開(kāi)發(fā)路線(xiàn)圖*経済産業(yè)省：「海洋エネルギー·鉱物資源開(kāi)発計(jì)畫(huà)」，平成21年，第1～2頁(yè)，載http://www.meti.go.jp/committee/sougouenergy/shigen_nenryo/pdf/001_s02_00.pdf，2014-12-25。。按照上述計(jì)劃，日本對(duì)周邊21個(gè)海域，約2.5萬(wàn)平方米海域進(jìn)行三次元物理調(diào)查，對(duì)甲烷水合物開(kāi)展全球首例海洋生產(chǎn)試驗(yàn)，新型海洋資源調(diào)查船“白嶺”號(hào)也建造完工并下水起航。2012年日本修改《礦業(yè)法》，對(duì)此前未曾設(shè)限的資源勘探制定了準(zhǔn)入規(guī)則，以加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)水域天然氣等海底資源的管理*曹治國(guó)、王威駟：《日本〈礦業(yè)法〉修改簡(jiǎn)析》，載《中國(guó)礦業(yè)》2012年第1期，第24頁(yè)。。2011年“3.11”大地震后，日本加速了對(duì)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，綜合海洋政策本部出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)海洋可再生能源利用的措施方針》，大力支持海洋可再生能源技術(shù)的研發(fā)。2008年《海洋基本計(jì)劃》實(shí)施以來(lái)，政府對(duì)海洋資源、能源開(kāi)發(fā)的投入顯著增加，從2009年的208億日元倍增至2013年的586億日元*內(nèi)閣官房総合海洋政策本部事務(wù)局：「海洋関連予算等について」，載http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/sisaku/sisakunituite.html，2014-10-05。?？梢?jiàn)，海洋資源的開(kāi)發(fā)利用無(wú)論是在日本《海洋基本法》的立法理念上，還是政策的實(shí)施上都是重中之重。

2.在海洋安保方面，日本相繼立法以突破執(zhí)法限制，擴(kuò)大執(zhí)法范圍，強(qiáng)化管控力度。日本學(xué)者認(rèn)為，一直以來(lái)日本奉行海洋自由原則，未對(duì)領(lǐng)海進(jìn)行必要的管制，因而造成2001年的九州間諜船事件及2004年的潛水艇入侵領(lǐng)海事件*小橋雅明：「領(lǐng)海等における外國(guó)船舶の航行に関する法律について」，載『運(yùn)輸政策研究』，2008，11(3)，第41頁(yè)。。按《海洋基本計(jì)劃》要求，日本完善并加強(qiáng)了領(lǐng)海法制建設(shè)。2008年，參眾兩院通過(guò)《領(lǐng)海等外國(guó)船舶航行法》，禁止外國(guó)船舶在沒(méi)有正當(dāng)理由的情況下在日本領(lǐng)海內(nèi)停泊或游弋。2009年6月，日本出臺(tái)《處罰海盜行為與應(yīng)對(duì)海盜行為相關(guān)法案》(簡(jiǎn)稱(chēng)《海盜應(yīng)對(duì)法》)使日本向外海派遣海上自衛(wèi)隊(duì)實(shí)施軍事打擊活動(dòng)提供了法律依據(jù)*金永明：《海洋問(wèn)題專(zhuān)論》第2卷，海洋出版社2012年，第348～350頁(yè)。。2012年，日本國(guó)會(huì)表決通過(guò)《領(lǐng)海等外國(guó)船舶航行法》和《海上保安廳法》兩法的修正案，擴(kuò)大了海上保安廳的權(quán)限，使其能夠在判斷外國(guó)船舶違規(guī)的情況下，省略登船檢查，直接命令其退出包括釣魚(yú)島附近水域在內(nèi)的日本“領(lǐng)?！?。同時(shí)，賦予海上保安官以警察權(quán)，以解決海保廳與警察廳之間在偏遠(yuǎn)海島、領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架內(nèi)執(zhí)法的銜接問(wèn)題，縮短處置突發(fā)事件的時(shí)間，提高應(yīng)對(duì)國(guó)際糾紛的效率*李秀石：《日本海洋戰(zhàn)略的內(nèi)涵與推進(jìn)體制》，載《日本學(xué)刊》2013年第3期，第57頁(yè)。。

3.在海洋的綜合管理方面，延伸外大陸架和加強(qiáng)離島管理是政策實(shí)施的要點(diǎn)。2008年11月，日本向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交了外大陸架劃界申請(qǐng)案。2012年4月，聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)完成了對(duì)該案的全部審議工作并做出最終的建議：在日本申請(qǐng)的7個(gè)海域中，認(rèn)可了沖大東、四國(guó)海盆等四個(gè)區(qū)塊，否定了茂木海臺(tái)區(qū)塊和南鳥(niǎo)島區(qū)塊，并推遲以沖之鳥(niǎo)礁為基點(diǎn)所劃定的“九州-帕勞海嶺南部海域”做出審議*張海文、丘君：《日方就大陸架延伸申請(qǐng)獲得委員會(huì)建議的發(fā)言和報(bào)道嚴(yán)重失實(shí)》，載http://www.gov.cn/gzdt/2012-05/04/content_2129393.htm，2015-05-30。。至此，達(dá)31萬(wàn)平方公里的海域首批獲準(zhǔn)，成為日本合法的“海洋國(guó)土”。鑒于離島在確定領(lǐng)?；€(xiàn)、海域及大陸架范圍的重要作用和進(jìn)行海域管理時(shí)的戰(zhàn)略支點(diǎn)意義，2009年日本政府公布了《離島安全和管理相關(guān)的基本方針》，根據(jù)該文件開(kāi)展了對(duì)無(wú)名島嶼的命名和標(biāo)注工作。隨后兩年，日本相繼頒布《低潮線(xiàn)保全法》及《低潮線(xiàn)保全法基本計(jì)劃》，將島嶼收歸國(guó)有財(cái)產(chǎn)、防止低潮線(xiàn)被更改、對(duì)沖之鳥(niǎo)礁實(shí)施“護(hù)岸工程”。隨后，分別于2010年和2011年在南鳥(niǎo)島和沖之鳥(niǎo)礁建設(shè)港灣設(shè)施，作為海上前沿警備監(jiān)視基地*內(nèi)閣官房総合海洋政策本部事務(wù)局：「平成27年版海洋の狀況及び海洋に関して講じた施策」，第11～12頁(yè)，載http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/annual/H27/H27-all.pdf，2015-06-30。。

4.在發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)方面，日本政府著力推動(dòng)水產(chǎn)、海運(yùn)、造船等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)的振興。水產(chǎn)廳對(duì)漁業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，推行漁業(yè)所得補(bǔ)償制度，保障水產(chǎn)品的穩(wěn)定供給。2011年，東日本大地震給水產(chǎn)業(yè)致命打擊，政府迅速推出《水產(chǎn)復(fù)興計(jì)劃》，啟動(dòng)污水處理、恢復(fù)養(yǎng)殖等災(zāi)后扶持工作。2013年，日本水產(chǎn)出口回升，出口額同比增長(zhǎng)了30%*農(nóng)林水産?。骸核b白書(shū)』，平成25年，載http://www.jfa.maff.go.jp/j/kikaku/wpaper/h25_h/trend/index.html,2014-05-15。。針對(duì)海運(yùn)業(yè)，日本2008年引入國(guó)際上通行的噸稅制*噸稅制指以船舶運(yùn)輸貨物的重量為基礎(chǔ)上繳稅收。這種稅制是世界上60%的航運(yùn)大國(guó)采取的征稅方案，日本一直未采取這種稅制因而在與國(guó)外海運(yùn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。在日本遠(yuǎn)洋承運(yùn)人和相關(guān)行業(yè)的強(qiáng)烈建議下，日本交通部門(mén)終于對(duì)國(guó)際海運(yùn)稅制進(jìn)行改革，與國(guó)際接軌，引入噸稅制。，2012年，國(guó)會(huì)修改《船員法》和《海上運(yùn)輸法》，以鞏固經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)?！逗Ｑ蠡居?jì)劃》實(shí)施以來(lái)，日本船舶保有量和船員數(shù)量都有所提升，2012年，遠(yuǎn)洋日本船舶數(shù)達(dá)143艘(比計(jì)劃開(kāi)始時(shí)增加85%)，船員人數(shù)增加到1194人(比計(jì)劃開(kāi)始時(shí)增加11%)*內(nèi)閣官房総合海洋政策本部事務(wù)局：「平成26年版海洋の狀況及び海洋に関して講じた施策」，第29頁(yè)，載http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/annual/H26/H26all.pdf，2015-03-11。。隨著世界范圍內(nèi)造船工業(yè)的轉(zhuǎn)移，日本造船能力落后于中韓兩國(guó)。按照基本計(jì)劃要求，日本加大技術(shù)研發(fā)，制造重點(diǎn)向具有特殊功能、高燃油效率和高環(huán)保性能的船舶轉(zhuǎn)型*張浩川：《日本海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)探析》，載《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》2015年第2期，第69頁(yè)。。與此同時(shí)，日本在國(guó)際上積極推動(dòng)船舶排放規(guī)制的制定，以擴(kuò)大日本節(jié)能減排“革新型船舶”的市場(chǎng)。2011年7月，國(guó)際海事組織(IMO)決定國(guó)家無(wú)論發(fā)達(dá)與否，一律進(jìn)行碳排放管制，日本則主導(dǎo)了相關(guān)條約的擬定。

5.在增進(jìn)海洋的科學(xué)認(rèn)識(shí)方面，日本實(shí)施了“深海鉆探計(jì)劃和下一代深海技術(shù)開(kāi)發(fā)”、“地震及海嘯觀測(cè)系統(tǒng)建設(shè)”、“實(shí)施適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略”、“推進(jìn)海洋調(diào)查和海洋情報(bào)管理體制建設(shè)”等幾個(gè)重大項(xiàng)目*內(nèi)閣官房総合海洋政策本部事務(wù)局：「平成22年版海洋の狀況及び海洋に関して講じた施策」，第2頁(yè)，載http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/annual/H22/H22all.pdf，2015-05-30。。綜合性海洋情報(bào)檢索系統(tǒng)(Marin Information Clearing House)*「海洋情報(bào)クリアリングハウス(Marine Information Clearing House)」，載http://www.mich.go.jp，2014-01-10.于2010年3月正式上線(xiàn)，該檢索系統(tǒng)覆蓋了海水鹽分、洋流、海上氣象等自然科學(xué)信息，海洋領(lǐng)域的法律政策、防災(zāi)措施等社會(huì)信息以及海洋相關(guān)報(bào)道、出版物等媒體信息，是便于涉海部門(mén)共享情報(bào)，增進(jìn)國(guó)民海洋認(rèn)知的重要媒介。

作為日本綜合海洋政策本部的第一個(gè)階段性成果，第一期《海洋基本計(jì)劃》具有開(kāi)拓性的意義，它是日本基于“海洋諸問(wèn)題彼此密切相關(guān)，有必要作為一個(gè)整體加以考慮”這一認(rèn)識(shí)，首次在國(guó)家層面統(tǒng)籌制定的綜合性海洋政策規(guī)劃。因此，《海洋基本計(jì)劃》的出臺(tái)被視作日本邁向海洋綜合治理的第一步*寺島紘士：「日本の新たな海洋立國(guó)と海洋基本法」,載『島嶼研究ジャアーナル』，2013，3(1)，第77頁(yè)。。日本自此形成了由《海洋基本法》確立海洋政策的基本框架，由《海洋基本計(jì)劃》依據(jù)框架指明五年內(nèi)政策實(shí)施方向和要點(diǎn)，再由各涉海部門(mén)依據(jù)《計(jì)劃》內(nèi)容采取配套政策行為的三級(jí)海洋政策體系。2008年《海洋基本計(jì)劃》實(shí)施的五年為摸索期，以強(qiáng)化海洋的“排他性”管控、最大化海洋利益為中心的海洋權(quán)益法制建設(shè)“成果”最為顯著，在首期計(jì)劃的政策實(shí)施體系中占據(jù)優(yōu)先地位。同時(shí)，日本加大對(duì)海洋資源能源開(kāi)發(fā)的投入力度，在海洋綜合治理能力建設(shè)上也有所突破，這為日本展開(kāi)更為積極進(jìn)取的海洋政策奠定了基礎(chǔ)。

三、2013年日本《海洋基本計(jì)劃》與政策進(jìn)展

根據(jù)《海洋基本計(jì)劃》每五年重新修改制定的規(guī)定，2012年4月，日本綜合海洋政策本部第9次會(huì)議上，啟動(dòng)了新計(jì)劃的審議工作。新一期的《海洋基本計(jì)劃》于2013年4月在國(guó)會(huì)通過(guò)。

2013年的《海洋基本計(jì)劃》繼承了2008年第一期《海洋基本計(jì)劃》的四部分布局，并改進(jìn)了原計(jì)劃的不足之處。在第二部分海洋政策的基本方針中，新計(jì)劃特別增加“本計(jì)劃重點(diǎn)推進(jìn)事項(xiàng)”一欄，指明施政重心在于海洋產(chǎn)業(yè)的振興與培育、海洋安全的確保、海洋調(diào)查的推進(jìn)、海域的綜合管理計(jì)劃制定、人才培育和技術(shù)強(qiáng)化等六個(gè)點(diǎn)。同時(shí)，新計(jì)劃還規(guī)劃了政策具體的目標(biāo)、年限、路徑等細(xì)節(jié)*海洋政策研究財(cái)団：『海洋白書(shū)』，成山堂書(shū)店2014年，第11頁(yè)。。例如，新計(jì)劃要求2013年至2016年完成對(duì)甲烷水化物、富鈷結(jié)殼、稀土的分布及資源量的調(diào)查，2023至2028年，實(shí)現(xiàn)由民間主導(dǎo)的商用化開(kāi)發(fā)。這種目標(biāo)明確、對(duì)象清晰的規(guī)劃是前期計(jì)劃所不具備的。

在理念上，新計(jì)劃進(jìn)一步發(fā)展了日本海洋戰(zhàn)略的理論內(nèi)涵，提出海洋立國(guó)的四大目標(biāo)。《海洋基本計(jì)劃》指出，日本要為國(guó)際社會(huì)做出貢獻(xiàn)，加強(qiáng)與亞太國(guó)家在海洋各領(lǐng)域的合作，領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建法律支配下的國(guó)際海洋秩序；日本要最大限度地釋放海洋的潛力，通過(guò)海洋的開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)國(guó)家的富裕和繁榮；日本要從“被海洋保護(hù)的國(guó)家”轉(zhuǎn)型為“保護(hù)海洋的國(guó)家”，堅(jiān)決維護(hù)領(lǐng)海及專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)權(quán)益不受侵害，確保海上交通安全并為應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害做好萬(wàn)全的準(zhǔn)備；日本要邁向未涉足的海洋空間，活用現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)，探索深海等海洋未知領(lǐng)域來(lái)豐富人類(lèi)的認(rèn)識(shí)，解決海洋污染、氣候變化等全球性課題，通過(guò)海洋引領(lǐng)世界*日本內(nèi)閣：『海洋基本計(jì)畫(huà)』，平成25年4月，第1～2頁(yè)，載http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/kihonkeikaku/130426kihonkeikaku.pdf,2014-05-01。。對(duì)比兩期計(jì)劃的施政目標(biāo)，不難發(fā)現(xiàn)新計(jì)劃更具有外向和進(jìn)取的姿勢(shì)，通過(guò)海洋謀求在外交、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技領(lǐng)域主導(dǎo)地位的戰(zhàn)略目標(biāo)更加清晰。

在此理念作用下，新計(jì)劃在前期計(jì)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行了政策調(diào)整：一是擴(kuò)大海洋資源開(kāi)發(fā)的對(duì)象，將富鈷結(jié)殼、錳結(jié)殼及稀土等海洋戰(zhàn)略資源新添加到資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃當(dāng)中，還特別強(qiáng)調(diào)加速對(duì)海洋可再生能源的利用；二是更加注重海洋資源能源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)、海洋信息開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)、海洋生物資源產(chǎn)業(yè)及海洋觀光產(chǎn)業(yè)等新興海洋產(chǎn)業(yè)的培育，特別要求海洋資源能源開(kāi)發(fā)向產(chǎn)業(yè)化、商用化的方向轉(zhuǎn)移；三是延伸海洋戰(zhàn)略空間，首次提出海洋政策與太空政策的協(xié)同，首次對(duì)北極事務(wù)作出規(guī)劃安排；四是擴(kuò)大海洋防范事項(xiàng)，全面加強(qiáng)海洋管控。在舊計(jì)劃中，海上安全防范事項(xiàng)主要為間諜船入侵、走私偷渡等犯罪行為和有損航行秩序的行為，而新計(jì)劃特別增加周邊海域秩序維持一項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、離島附近外國(guó)船舶的監(jiān)視與取締；五是新計(jì)劃在海洋“維權(quán)”上推出更加強(qiáng)硬的措施：包括對(duì)日本領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及重要離島水域進(jìn)行常態(tài)化全天候的監(jiān)控；完善重要離島，特別是西南群島及其周邊海域的諜報(bào)、警戒、監(jiān)視、偵查體制；增強(qiáng)海上能力建設(shè)，有計(jì)劃性地增加先進(jìn)的艦、船、艇、機(jī)和人員的配置，以達(dá)到加強(qiáng)海域日常巡邏，提高持續(xù)活動(dòng)能力的目的；建設(shè)海上保安廳、自衛(wèi)隊(duì)及政府部門(mén)形成一體化應(yīng)對(duì)機(jī)制，即海上自衛(wèi)隊(duì)間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制、中央與海域現(xiàn)場(chǎng)迅速的情報(bào)交換共有機(jī)制等*海洋政策研究財(cái)団：『海洋白書(shū)』，成山堂書(shū)店2014年，第207頁(yè)。。這些變化預(yù)示著日本將在海洋能源、安全及權(quán)益主張方面采取更具進(jìn)取性、擴(kuò)張性及強(qiáng)硬性的政策。

第二期計(jì)劃的實(shí)施使日本在前期海洋政策的“成果”上，進(jìn)一步加強(qiáng)海洋戰(zhàn)略攻勢(shì)，以擴(kuò)展海洋空間、復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)、提升政治大國(guó)乃至軍事大國(guó)地位。

首先，日本政府將能源政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向海洋，加大了對(duì)海洋資源能源開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略部署。伴隨資源調(diào)查的推進(jìn)，日本陸續(xù)在其周邊海域深海沉積物中發(fā)現(xiàn)大量稀土資源，并于2013年3月首次從海底可燃冰中成功地分離出了天然氣，這使日本從海洋獲得新的希望*日本內(nèi)閣：『海洋基本計(jì)畫(huà)』，平成25年4月，第6頁(yè)。。石油天然氣和金屬礦物資源機(jī)構(gòu)(JOGMEC)發(fā)言人稱(chēng)，“日本將終于實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立”*Hiroko Tabuchi.“An Energy Coup for Japan: Flammable Ice”,New York Times,2013-03-14.。2013年，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省主持制定了新的《海洋能源及礦物資源開(kāi)發(fā)計(jì)劃》。在其看來(lái)，海洋開(kāi)發(fā)不僅可以帶來(lái)資源能源的收益，更重要的是能推動(dòng)從資源開(kāi)發(fā)到開(kāi)采設(shè)備供應(yīng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的形成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2020年，全球海洋資源開(kāi)發(fā)船舶裝備市場(chǎng)將迎來(lái)約10.8兆日元的增長(zhǎng)*長(zhǎng)田太：「新たな海洋基本計(jì)畫(huà)について」，『運(yùn)輸政策研究』，2013，16，第69頁(yè)。。為搶占這一戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)的制高點(diǎn)，日本政府加大了政策傾斜力度。安倍在2015年7月的海洋日紀(jì)念活動(dòng)上提出，“到2030年，日本從事海洋開(kāi)發(fā)的技術(shù)人員將從目前的2000人增加到1萬(wàn)人”*平成26年7月20日「海の日を迎えるに當(dāng)たっての內(nèi)閣総理大臣メッセージ」，載http://www.kantei.go.jp/jp/97_abe/statement/2015/0720uminohi.html，2015-10-18。。以海洋開(kāi)發(fā)撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是日本“再生”戰(zhàn)略的重要一項(xiàng)，國(guó)家上下醞釀著新一輪的“海洋淘金熱”。

其次，日本政府為圈占資源加快了海洋戰(zhàn)略擴(kuò)張的步伐，更頻繁挑起與鄰國(guó)的海洋權(quán)益爭(zhēng)端。2014年9月，日本內(nèi)閣會(huì)議決定在沖之鳥(niǎo)礁北部的四國(guó)海盆海域等兩處海域，延伸專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)大陸架的政令*《日本政府出臺(tái)延伸大陸架政令推進(jìn)開(kāi)采海洋資源》，載《參考消息》，2014-09-09。。兩海域?qū)儆谕獯箨懠軇澖绨钢械玫铰?lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)批準(zhǔn)的海域，面積約17.7萬(wàn)平方公里。日本由此將海洋權(quán)益主張落到實(shí)處，根據(jù)《公約》可在上述海域內(nèi)行使稀有金屬及天然氣等海洋資源開(kāi)采方面的主權(quán)權(quán)利。另一方面，日本繼續(xù)加強(qiáng)與鄰國(guó)的海洋權(quán)益爭(zhēng)奪。2014年11月，日本內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)了表示釣魚(yú)島不存在主權(quán)爭(zhēng)議的答辯書(shū)。這是日本首次在國(guó)家政策文件中明確否認(rèn)爭(zhēng)議的存在，是繼日本對(duì)釣魚(yú)島實(shí)施“國(guó)有化”后，對(duì)中日領(lǐng)土問(wèn)題的又一次嚴(yán)重挑釁。2015年7月，日本政府再次在東海問(wèn)題上發(fā)難，公布中國(guó)開(kāi)發(fā)東海油氣田的照片和地圖，鼓吹中國(guó)欲將海上鉆井平臺(tái)轉(zhuǎn)作軍事基地。日本政府在海洋權(quán)益問(wèn)題上的擴(kuò)張態(tài)勢(shì)和單邊行為極大地壓縮了外交回旋余地，加深了與鄰國(guó)的矛盾，也惡化了日本自身的外部環(huán)境。

此外，配合其強(qiáng)硬的海洋戰(zhàn)略主張，日本以“中國(guó)威脅”為借口，采取了更具進(jìn)攻性的海洋安保政策。事實(shí)上，早在2004年中日油氣爭(zhēng)端爆發(fā)時(shí)，日本就有修憲的聲音，稱(chēng)無(wú)論安保防衛(wèi)法案如何修正尋求突破，只要受憲法第九條約束，都無(wú)法對(duì)中國(guó)形成有效的威懾*Hidemichi Katsumata.“Defence Bills Waste of Time until Constitution Debated”,Yomiuri Shimbun,2004-04-23.。近年來(lái)，日本大肆炒作中國(guó)的海上軍力和海洋活動(dòng)，將中國(guó)渲染為“地區(qū)平衡的破壞者”，以便為自身的軍事擴(kuò)張?zhí)峁┮罁?jù)。2015年9月，日本執(zhí)政聯(lián)盟強(qiáng)行通過(guò)新安保法案，使政府行使集體自衛(wèi)權(quán)成為可能?！巴鈬?guó)軍艦進(jìn)入日本領(lǐng)海”，“釣魚(yú)島等離島被武裝漁民登陸占領(lǐng)”等被設(shè)想為“灰色事態(tài)”，內(nèi)閣可迅速做出決議，確保自衛(wèi)隊(duì)快速執(zhí)行海上警備行動(dòng)。有望突破和平憲法管束的日本海上自衛(wèi)隊(duì)正朝著大型化和遠(yuǎn)洋化方向快速發(fā)展，并得到海上保安廳的有力配合*陳拯：《海洋戰(zhàn)略演進(jìn)的日本經(jīng)驗(yàn)》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期，第31頁(yè)。。2013年新版的《中期防衛(wèi)力量整備計(jì)劃》更是提出在自衛(wèi)隊(duì)新設(shè)“水陸機(jī)動(dòng)團(tuán)”，將防衛(wèi)重心從北方轉(zhuǎn)移至西南諸島，針對(duì)中國(guó)的政治及軍事意圖明顯。日本在海洋安保上的逐步升級(jí)乃至脫韁暴走，給中國(guó)海洋發(fā)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)，也給地區(qū)安全穩(wěn)定增添了不確定的因素。

2013年的《海洋基本計(jì)劃》彰顯出愈發(fā)成熟的規(guī)劃水平和更為清晰的戰(zhàn)略訴求，推動(dòng)著日本的海洋政策朝更具擴(kuò)張性、進(jìn)取性、強(qiáng)硬性的方向發(fā)展。日本的這種政策取向根植于國(guó)際形勢(shì)的大變動(dòng)和國(guó)內(nèi)政治右傾化的歷史背景。進(jìn)入21世紀(jì)，世界各國(guó)的發(fā)展重心轉(zhuǎn)向海洋，對(duì)資源和空間的強(qiáng)烈欲望驅(qū)使日本采取極限擴(kuò)張、積極進(jìn)取的海洋政策。在東亞地區(qū)，中國(guó)以罕見(jiàn)的速度迅速崛起，成為權(quán)力轉(zhuǎn)移的焦點(diǎn)，這使深陷“十年不振”的日本感受到巨大的戰(zhàn)略壓力和挑戰(zhàn)。日本政壇全面右傾化趨勢(shì)明顯，國(guó)內(nèi)要求成為“政治大國(guó)”、“普通國(guó)家”的新民族主義日漸抬頭，并在海洋問(wèn)題上找到宣泄的出口。在日本右翼保守勢(shì)力的推助下，日本不斷挑戰(zhàn)戰(zhàn)后國(guó)際秩序，并一再激化與鄰國(guó)的海洋權(quán)益爭(zhēng)端。為增強(qiáng)國(guó)家內(nèi)在凝聚力、謀求國(guó)家海洋利益，日本的海洋政策必然呈現(xiàn)出進(jìn)取、擴(kuò)張和強(qiáng)硬的基本趨向。

四、結(jié)　語(yǔ)

以《海洋基本法》的出臺(tái)為標(biāo)志，日本確立了“新型海洋立國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，朝著海洋綜合治理的方向邁進(jìn)。在基本法框架下出臺(tái)的《海洋基本計(jì)劃》，指導(dǎo)著各個(gè)涉海部門(mén)進(jìn)行積極的海洋政策制定與實(shí)施，是保障海洋政策穩(wěn)步、有序、靈活推進(jìn)的重要抓手?！逗Ｑ蠡居?jì)劃》實(shí)施以來(lái)，日本對(duì)內(nèi)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集成和科技競(jìng)爭(zhēng)力，全面推進(jìn)海洋資源開(kāi)發(fā)，并強(qiáng)化海上警備體制和能力建設(shè)，謀求海洋領(lǐng)域的“利”與“力”之兼得；對(duì)外不斷圈占海洋國(guó)土，擴(kuò)大海上活動(dòng)范圍和戰(zhàn)略縱深，在與鄰國(guó)的領(lǐng)土海洋問(wèn)題上采取日趨強(qiáng)硬的態(tài)度?？梢灶A(yù)見(jiàn)，2018年的《海洋基本計(jì)劃》仍會(huì)以加強(qiáng)海洋開(kāi)發(fā)，促進(jìn)海洋開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化、商用化，擴(kuò)展海洋軍事空間、提升地緣政治及軍事影響力為中心。另外，強(qiáng)化綜合海洋政策本部的職能，加強(qiáng)海洋教育和社會(huì)總動(dòng)員，構(gòu)建海洋保護(hù)區(qū)等，也極有可能成為下期計(jì)劃的實(shí)施重點(diǎn)。

日本以《海洋基本法》為指導(dǎo)、以《海洋基本計(jì)劃》為依托、綜合統(tǒng)籌海洋發(fā)展、形成完整政策體系的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施有所啟發(fā)。其中，包括完善海洋法制建設(shè)、加快海洋基本法的制定工作；優(yōu)化海洋管理體制，推進(jìn)海洋及海洋帶綜合管理；增加海洋科技投入，強(qiáng)化對(duì)海洋資源的調(diào)查、勘探及開(kāi)發(fā)利用；增進(jìn)國(guó)民海洋認(rèn)知，積極參與國(guó)際海洋事務(wù)規(guī)則的構(gòu)建等。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)重組海警局，實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議海域的常態(tài)化巡航，相繼出臺(tái)針對(duì)海島、深海區(qū)域、海域管理的法案法規(guī)等，在海洋經(jīng)濟(jì)、科技、生態(tài)、維權(quán)等各個(gè)領(lǐng)域多有建樹(shù)，但在海洋法律體系化、海洋政策系統(tǒng)化、海洋治理能力建設(shè)方面尚有欠缺。我國(guó)需要借鑒日本加強(qiáng)海洋事業(yè)的頂層設(shè)計(jì)和海洋上位法的框架構(gòu)建，理順海洋行政關(guān)系和政策優(yōu)先順序，促進(jìn)涉海部門(mén)間的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，綜合統(tǒng)籌產(chǎn)、學(xué)、研等民間力量，分階段、分領(lǐng)域細(xì)化實(shí)化建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的路線(xiàn)圖。

日本在實(shí)施海洋政策過(guò)程中，以中國(guó)為戰(zhàn)略對(duì)手，通過(guò)防范和遏制中國(guó)，意圖擺脫戰(zhàn)后體制束縛、完成自身海洋利益的強(qiáng)行擴(kuò)張，乃是公然開(kāi)歷史倒車(chē)的行為，須引起國(guó)際社會(huì)的警惕。日本海洋政策所具有的進(jìn)取性、擴(kuò)張性及強(qiáng)硬性無(wú)益于同鄰國(guó)爭(zhēng)端的解決，只會(huì)激化更多的地緣政治矛盾，致使中日兩國(guó)圍繞海洋權(quán)益的博弈長(zhǎng)期化且尖銳化。中日同屬一片海域，維護(hù)海域的安全與穩(wěn)定符合兩國(guó)的共同利益。事實(shí)上，沿海國(guó)之間尋求整體方案，加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，共同管理海洋，才是當(dāng)今全球海洋治理的核心要義，也應(yīng)當(dāng)成為日本海洋政策實(shí)施的指導(dǎo)思想。

●責(zé)任編輯：桂莉

Research on the Progress of Japan’s Maritime Policy under the Framework ofTheBasicOceanLaw

HuDekun(Wuhan University)

JiangYue(Wuhan University)

The issuance ofTheBasicOceanLaw(BOL) in 2007 marked a major shift in the implementation of Japan’s maritime policy.Under the framework of BOL,Japan had made twoBasicOceanPlansin 2008 and 2013,so as to form a complete policy system.Japan achieved considerable progress in the aspect of ocean development,maritime security,comprehensive management,etc.Japan’s practice of comprehensive coordination and overall planning is worth learning.During the implementation of theBasicOceanPlans,Japan’s maritime policy had been becoming more aggressive,expansionary and hawkish.It can be considered that promoting full-scale resource development and ever-expanding military space will keep being Japan’s maritime policy priorities in a long run.The expansionary maritime policy of Japan goes against the fundamental principle of ocean-governance that focus on cooperation and co-management and it will do harm to the safety and stability of East Asian Sea.

Japan; maritime policy;TheBasicOceanLaw；BasicOceanPlan

10.14086/j.cnki.wujhs.2016.06.002

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目(14FGJ006)

●作者地址：胡德坤，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院，國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心；湖北 武漢 430072。Email: dkhu@whu.edu.cn。

江月，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院，國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心；湖北 武漢 430072。Email: jiangyue@whu.edu.cn。