從城市社區(qū)改革的失效看“國(guó)家”的自主性與異質(zhì)性

文／王 迪

從城市社區(qū)改革的失效看“國(guó)家”的自主性與異質(zhì)性

文／王 迪

我國(guó)城市社區(qū)自治組織改革從“民主化”目標(biāo)到“再行政化”結(jié)果的轉(zhuǎn)變過(guò)程，體現(xiàn)出改革中的“國(guó)家”角色及其作用是具有多面性和復(fù)雜性的。改革之初，以中央政府為代表的國(guó)家決策者具有較強(qiáng)的自主性，有著明確的政策目標(biāo)并大力推行；改革執(zhí)行過(guò)程中，國(guó)家中各層次的政府部門面臨著不同的政績(jī)驅(qū)動(dòng)和考核壓力，對(duì)改革的態(tài)度呈現(xiàn)出異質(zhì)性，在實(shí)踐中因自身需要和利益而制定策略，從而造成改革目標(biāo)的偏移、改革成效的消解?！皣?guó)家”在中央層面的自主性和在地方層面的異質(zhì)性之間的張力，既在學(xué)理上要求對(duì)國(guó)家概念的不同層次加以細(xì)致分析，又在現(xiàn)實(shí)中對(duì)國(guó)家主導(dǎo)的各領(lǐng)域改革都有所啟示。

社區(qū)自治組織；國(guó)家角色；自主性；異質(zhì)性

引 言

1949年之后，新中國(guó)在城市基層社會(huì)建立了以“單位制”為主、以“街居制”（即街道和居委會(huì)制度）為輔的管理體制，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市全體人口和全部資源的“總體性控制”，[1]達(dá)到了整合社會(huì)和鞏固政權(quán)的目的。改革開放以來(lái)，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的逐漸解體與單位制的日趨式微，曾經(jīng)嵌入在單位模塊中的人員開始進(jìn)入社區(qū)，社會(huì)服務(wù)和公共事務(wù)也逐步市場(chǎng)化與社區(qū)化，越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題和矛盾都需要在社區(qū)中得到解決，這就使得街居制在城市社會(huì)治理的過(guò)程中扮演著越來(lái)越重要的角色。

在重要性上升的同時(shí)，街居制存在的一些問(wèn)題也漸次凸顯出來(lái)，其中最具爭(zhēng)議的現(xiàn)象莫過(guò)于居委會(huì)的“行政化”趨勢(shì)。[2]具體表現(xiàn)為：以政權(quán)建設(shè)替代“社區(qū)建設(shè)”，[3]以基層行政能力的強(qiáng)化來(lái)解決社區(qū)問(wèn)題，由上級(jí)政府部門來(lái)安排居委會(huì)的人員和財(cái)政等事務(wù)，由此帶來(lái)了三方面的變化：一是在個(gè)體層面，居委會(huì)成員成為受街道聘用的“準(zhǔn)行政”[4]人員；二是在職能方面，居委會(huì)的社會(huì)職能相對(duì)萎縮、弱化，行政職責(zé)卻大大擴(kuò)展，并在很大程度上接受上級(jí)政府機(jī)關(guān)的指揮和考核；三是在組織形態(tài)上，居委會(huì)難以成長(zhǎng)為居民自治組織，而是向行政組織靠攏，成為了國(guó)家基層政權(quán)的輔助組織、政府部門的派出或延伸機(jī)構(gòu)。[5]居委會(huì)的“行政化”造成了非常嚴(yán)重的問(wèn)題：居民自治組織受聘于政府部門，在執(zhí)行層面產(chǎn)生了“聽命于街道還是代表居民”的矛盾，在法理層面也不符合《中華人民共和國(guó)憲法》與《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》對(duì)其性質(zhì)的規(guī)定。鑒于上述情況，城市社區(qū)自治組織的改革勢(shì)在必行，也引發(fā)了眾多學(xué)者對(duì)于改革過(guò)程的討論，其關(guān)注的焦點(diǎn)大致可以分為三類。

一 社區(qū)改革研究回顧與“國(guó)家”角色問(wèn)題的提出

第一類研究主要討論社區(qū)自治組織改革的理念。核心觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)改變“政社不分”這一傳統(tǒng)社會(huì)體制的結(jié)構(gòu)性缺陷，[6]強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)分離、界線分明、關(guān)系規(guī)范，從而使二者都可以保持活力。特別要明確社區(qū)組織自治性的內(nèi)涵和外延，根據(jù)“功能單一化”的原則[7]剝離其行政職能，在結(jié)構(gòu)和功能上進(jìn)行調(diào)整與明確，使其成為具有政治民主性質(zhì)、民主管理居民公共事務(wù)、維護(hù)居民權(quán)益的自治組織。[8]此類研究對(duì)居委會(huì)的未來(lái)發(fā)展提出了很多應(yīng)然性的判斷，但對(duì)于理念如何實(shí)踐的問(wèn)題，則涉及不多。同時(shí)，“政社分開”的觀點(diǎn)普遍帶有“國(guó)家退出論”的色彩，認(rèn)為居委會(huì)的改革就是要讓國(guó)家從社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)有序退出，還權(quán)于民眾、讓權(quán)于社會(huì)；秉持這樣的立場(chǎng)，部分研究局限在“就社區(qū)論社區(qū)”的層面，而沒有將政府、國(guó)家納入到改革的分析框架中，忽略了市民社會(huì)和自治空間的發(fā)育也并不完全是簡(jiǎn)單的自發(fā)過(guò)程，而常常是作為體制改革和國(guó)家建設(shè)的一部分。[9]

第二類研究歸納了多個(gè)城市的改革經(jīng)驗(yàn)，提出諸多社區(qū)自治組織改革的理想模式。其中既有針對(duì)社區(qū)層面的“一會(huì)兩站”模式、[10]社區(qū)管理委員會(huì)模式、[11]“議行分離”體制[12]等諸多提法；也有將居委會(huì)改革置于“街居體系”之中，作為整個(gè)“街居制”改革的一部分而提出的“街道級(jí)社區(qū)”模式，[13]從調(diào)整街道辦事處的功能入手來(lái)實(shí)現(xiàn)居委會(huì)的改革。這類研究在經(jīng)驗(yàn)層面提供了大量豐富的事實(shí)材料，然而，其面臨的主要問(wèn)題有兩點(diǎn)：一是事實(shí)陳述多于理論分析，在學(xué)理層面的討論并不充分；二是僅強(qiáng)調(diào)類型的歸納，而缺乏對(duì)改革實(shí)踐過(guò)程的把握，較少關(guān)注到某種模式在實(shí)際執(zhí)行中所遇到的問(wèn)題和改革的效果。

第三類研究則彌補(bǔ)了上述不足，從改革后居委會(huì)的實(shí)際運(yùn)作出發(fā)，關(guān)注社區(qū)自治組織改革的效果。盡管各種模式下的新體制都在名義上體現(xiàn)了基層社區(qū)脫離國(guó)家行政管理范圍的趨勢(shì)，但在日常工作的具體運(yùn)作中，政府仍然試圖把社區(qū)重新納入到行政控制的范疇中來(lái)，導(dǎo)致居委會(huì)改革后新的組織形式已經(jīng)產(chǎn)生，但組織性質(zhì)和實(shí)際運(yùn)作機(jī)制卻沒有根本改變，甚至更深刻地加強(qiáng)了其科層化和行政化的特征——有學(xué)者稱之為“內(nèi)卷化”（Involution）。[14]論及改革后居委會(huì)“換湯不換藥”的主要原因，學(xué)界較一致地將根源歸結(jié)為特定的制度背景和宏觀的國(guó)家訴求，認(rèn)為城市街區(qū)管理體制改革是國(guó)家在后單位制時(shí)期為了貫徹意志、鞏固和調(diào)整社區(qū)中的既定權(quán)力格局，而主導(dǎo)和控制的“運(yùn)動(dòng)式變革”[15]和“強(qiáng)制性變遷”，[16]結(jié)果是行政權(quán)力無(wú)可避免地在微型社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，居委會(huì)難以回歸為真正的居民自治組織。上述研究雖然注意到了城市社區(qū)自治組織的改革過(guò)程往往由國(guó)家主導(dǎo)，然而其局限性在于，被納入分析框架的“國(guó)家”角色的復(fù)雜性被抹殺了——將國(guó)家假設(shè)成為整體的而不是分化的，是單一形態(tài)的而不是多元的，是一個(gè)具有“同質(zhì)性”的單位而不是動(dòng)機(jī)復(fù)雜的行動(dòng)者。[17]另外，即便是這種簡(jiǎn)單化了的“國(guó)家”，對(duì)其在改革肇始、執(zhí)行、生效的各個(gè)環(huán)節(jié)中所發(fā)揮不同作用的討論也并不多見。

基于上述對(duì)已有研究的梳理和評(píng)述，我們可以較為清晰地看到社區(qū)改革研究對(duì)于實(shí)踐中“國(guó)家”復(fù)雜角色的討論相對(duì)匱乏，而這一點(diǎn)恰是本文要彌補(bǔ)的不足。通過(guò)分析在北京市古城區(qū)阜財(cái)街街道民豐園社區(qū)[18]數(shù)年田野調(diào)查所獲得的第一手資料，本文將展現(xiàn)城市社區(qū)自治組織改革自上而下開展的過(guò)程并試圖回答：“國(guó)家”在這場(chǎng)改革的具體過(guò)程中究竟扮演著什么樣的角色？具有多面性和復(fù)雜性的“國(guó)家”在推進(jìn)改革實(shí)踐的不同階段中發(fā)揮著何種作用、遵循著何種規(guī)范？又如何造成了改革成效不明顯、社區(qū)重歸行政化的結(jié)果？回答這一系列問(wèn)題，不僅在學(xué)理上有助于豐富我們對(duì)“國(guó)家”概念的理解，也可以在現(xiàn)實(shí)層面更好地把握社區(qū)改革的實(shí)踐過(guò)程及其結(jié)果；更重要的是，作為一項(xiàng)擴(kuò)展個(gè)案研究，[19]本文所討論的“國(guó)家”角色能夠推廣到其他由國(guó)家主導(dǎo)的改革領(lǐng)域，從而具有透視中國(guó)式改革運(yùn)作邏輯的重要意義。

二 改革出臺(tái)：具有自主性的國(guó)家及其目標(biāo)呈現(xiàn)

上世紀(jì)70-80年代逐漸興起的“國(guó)家中心論”要求重新思考國(guó)家的定位，強(qiáng)調(diào)其作為一套組織體系，可以系統(tǒng)地制訂并追求自身的目標(biāo)，并在必要時(shí)使用強(qiáng)力執(zhí)行決定，而不是簡(jiǎn)單地反映社會(huì)集團(tuán)、階級(jí)或者整個(gè)社會(huì)的利益或需求，即國(guó)家具有一定的“自主性”（state autonomy）。[20]從這個(gè)意義上講，我國(guó)在世紀(jì)之交推進(jìn)行政建設(shè)中所貫徹的“法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化”的核心理念，將經(jīng)營(yíng)性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系，[21]就可以看作是國(guó)家目標(biāo)在這個(gè)時(shí)期的呈現(xiàn)；而在城市基層社會(huì)中，為了解決社區(qū)行政化所帶來(lái)的合法性問(wèn)題和操作性矛盾、將社區(qū)的議事權(quán)和執(zhí)行權(quán)分開的“議行分設(shè)”改革，正是為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)國(guó)家目標(biāo)而做出的具有自主性的努力。

1999年，“社區(qū)自治、議行分設(shè)”原則第一次被寫入政府文件，即民政部《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》，成為城市社區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。該方案的主要內(nèi)容包括：“逐步完成城市基層管理體制由行政化管理體制向法制保障下的社區(qū)自治體制的轉(zhuǎn)變……按照‘社區(qū)自治、議行分設(shè)’的原則，以社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)委員會(huì)作為社區(qū)內(nèi)的主體組織，探索社區(qū)內(nèi)議事層與執(zhí)行層分開的社區(qū)建設(shè)組織形式。社區(qū)議事層由社區(qū)成員直接選舉組成，實(shí)行兼職制，作為社區(qū)成員代表大會(huì)閉會(huì)期間常設(shè)的義務(wù)工作機(jī)構(gòu)，行使社區(qū)民主議事、民主管理的職能；執(zhí)行層由議事層按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和程序聘任，人員實(shí)行專職制，負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的管理?！?2000年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（中辦發(fā)［2000］23號(hào)），將社區(qū)自治的內(nèi)容進(jìn)一步明確為：“在社區(qū)內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督?！?002年，黨的十六大報(bào)告明確提出了“擴(kuò)大基層民主”“健全基層自治組織和民主管理制度”“完善城市居民自治”等與民主化相關(guān)的要求。

具體而言，我們可以從幾個(gè)方面來(lái)解讀該方案所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容：第一，針對(duì)“議行分設(shè)”中的議事層而言，實(shí)行居民直接選舉，還原社區(qū)自治——改造傳統(tǒng)居委會(huì)，將行政職能從其中剝離出來(lái)，恢復(fù)相關(guān)法律規(guī)定的群眾性自治組織的社會(huì)屬性，重新賦予其民主議事和民主管理的組織職能，以使居委會(huì)能夠在社區(qū)自治中發(fā)揮主體作用。第二，針對(duì)“議行分設(shè)”中的執(zhí)行層而言，強(qiáng)調(diào)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和聘任程序，建立專業(yè)化、職業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍來(lái)完成社區(qū)事務(wù)管理等具體工作。第三，在二者的關(guān)系方面，強(qiáng)調(diào)議事層聘任執(zhí)行層。第四，在垂直隸屬關(guān)系方面，并沒有說(shuō)明受聘于議事層的執(zhí)行層需要接受來(lái)自上級(jí)政府部門的任務(wù)指派（恰恰是這點(diǎn)在改革具體執(zhí)行的過(guò)程中發(fā)生了最直觀的變化）。

在中央部門所提出的“議行分設(shè)”改革方案中，改革所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的國(guó)家目標(biāo)可以歸結(jié)為：在城市社區(qū)治理中的“民主化”；在我們所看到的改革推行最初階段的各種政策文件當(dāng)中，民主化也的確成為屢屢被強(qiáng)調(diào)的規(guī)范。也就是說(shuō)，至少在社區(qū)自治組織改革這一領(lǐng)域，以中央政府為代表的“國(guó)家”并不像某些學(xué)者所認(rèn)為的“目標(biāo)不明”[22]或“不夠具體”，[23]而是作為具有自主性的行動(dòng)者，在改革出臺(tái)之時(shí)就將其具體的政策目標(biāo)較為清晰地展現(xiàn)出來(lái)，并通過(guò)系統(tǒng)的政策、制度和方案來(lái)貫徹國(guó)家意志，力圖實(shí)現(xiàn)其初衷。

然而，這種從中央俯瞰基層、樹立目標(biāo)并加以貫徹的國(guó)家視角忽略了很多細(xì)節(jié)問(wèn)題：如“議事層”聘用“執(zhí)行層”的設(shè)想如何實(shí)現(xiàn)？居委會(huì)聘用他人所需的資源從何而來(lái)？失去了居委會(huì)這樣一個(gè)基層觸角的地方政府要如何將自身的工作任務(wù)在社區(qū)層面落實(shí)？更為重要的是，在改革層層下伸、逐級(jí)落實(shí)的過(guò)程中，改革的目標(biāo)會(huì)在各級(jí)地方政府層面發(fā)生何種變化？諸如此類的一系列問(wèn)題，都為改革的推進(jìn)和執(zhí)行留下了隱患。

三 改革實(shí)踐：具有異質(zhì)性的國(guó)家與規(guī)范扭曲

從理論上講，已有研究指出，“國(guó)家中心論”認(rèn)為國(guó)家是一個(gè)統(tǒng)一整體，將其擬人化地看作理性行動(dòng)的主體，而掩蓋了國(guó)家形態(tài)和權(quán)力爭(zhēng)奪過(guò)程的復(fù)雜性，因此需要打破國(guó)家一體化的概念，來(lái)分析國(guó)家的不同部分如何與社會(huì)的不同部分發(fā)生聯(lián)系。[24]從改革的實(shí)際情況來(lái)看，人們常常用“各級(jí)政府部門”的說(shuō)法來(lái)泛指推行一項(xiàng)改革的實(shí)施者，似乎政府是一個(gè)利益、動(dòng)機(jī)、原則、規(guī)范都高度統(tǒng)一的行動(dòng)整體；然而在改革推廣的實(shí)踐中，不同層級(jí)的政府部門所面臨的壓力、所擁有的自主性往往有所不同，對(duì)改革的態(tài)度也不盡相同，其援引、使用或樹立的規(guī)范便會(huì)與最初的改革目標(biāo)有所差別。正如在“議行分設(shè)”這項(xiàng)改革當(dāng)中，中央政府決策所體現(xiàn)出來(lái)的民主化的規(guī)范，到地方政府執(zhí)行的時(shí)候，就成為了另外一套邏輯。

以本研究所觀察的北京市古城區(qū)為例，該區(qū)對(duì)“議行分設(shè)”改革的具體執(zhí)行方式被命名為“一心兩會(huì)一站”模式或“下屬模式”，即以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，以社區(qū)居民代表大會(huì)和社區(qū)居委會(huì)為居民自治載體，以社區(qū)工作站為政務(wù)、居務(wù)服務(wù)平臺(tái)的管理體制。這種模式與最早民政部等中央部門出臺(tái)的“議行分設(shè)”改革方案之間最主要的不同在于：“議行分設(shè)”改革的初衷，是要讓社區(qū)工作站作為居委會(huì)的執(zhí)行層，負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的具體執(zhí)行，而并沒有提及街道辦事處以及更高級(jí)別的政府部門與社區(qū)工作站的關(guān)系；但在古城區(qū)的“一心兩會(huì)一站”體制當(dāng)中，明確指出社區(qū)工作站不僅是“居務(wù)服務(wù)平臺(tái)”、同時(shí)也是承接政府部門下派工作的“政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”，名義上接受街道辦事處的“工作指導(dǎo)”，實(shí)則是“工作指派”；社區(qū)工作站成員名義上由新組成的社區(qū)居委會(huì)招聘、錄用和評(píng)議，實(shí)則由街道各部門聘用并具體考核、付酬。這樣就在對(duì)原有居委會(huì)完成去行政化的同時(shí)，將新生的社區(qū)工作站作為替代品、納入到行政體系中來(lái)，成為街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)和下屬平臺(tái)。

至此，中央部門以政策文件形式呈現(xiàn)出來(lái)的改革初衷所強(qiáng)調(diào)的民主化的目標(biāo)，在地方政府的實(shí)際操作中，被一定程度地扭曲和轉(zhuǎn)向了“再行政化”的邏輯和規(guī)范，這對(duì)基層改革的執(zhí)行過(guò)程和社區(qū)組織的人員構(gòu)成都提出了不同的要求，即能夠扮演與原有行政化的居委會(huì)相似的角色，能夠發(fā)揮與原有居委會(huì)相同的作用。于是，就出現(xiàn)了這樣的情況：古城區(qū)下轄的阜財(cái)街街道辦事處，對(duì)社區(qū)工作站的人員聘用做出了如下安排：“工作站原則上要把關(guān)，最好就是原來(lái)街道干部，還有一些這幾年從事過(guò)居委會(huì)工作的這些人，他畢竟比較熟悉業(yè)務(wù)，我們盡可能用這些人”。事實(shí)上，以阜財(cái)街街道的民豐園社區(qū)為例，經(jīng)過(guò)“一心兩會(huì)一站”改革之后的社區(qū)工作站，確實(shí)幾乎沿用了原有居委會(huì)的人員構(gòu)成；僅有的幾處人員變動(dòng)，也是從其他社區(qū)居委會(huì)調(diào)動(dòng)過(guò)來(lái)的。這樣做的原因，就是這些人曾經(jīng)在原來(lái)行政化的居委會(huì)工作過(guò)，熟悉街道辦事處下派到社區(qū)的業(yè)務(wù)；進(jìn)入社區(qū)工作站之后，幾乎不需要磨合和適應(yīng)的過(guò)程，就可以迅速接替原有居委會(huì)的角色，承擔(dān)政府下派的指令性工作；他們受聘于街道辦事處，也自然為包括街道辦事處在內(nèi)的各級(jí)政府所用、為政府部門服務(wù)、對(duì)政府部門負(fù)責(zé)。

同時(shí)，社區(qū)工作站不僅在人員上，而且在空間、地位和職能上都實(shí)現(xiàn)了對(duì)原有居委會(huì)的置換。第一，改革后的新居委會(huì)當(dāng)中，除了主任之外其他委員并不坐班，只是定期開會(huì)，在地位日趨邊緣化的同時(shí)也將辦公空間讓渡給了工作站；而工作站每天上班，完全占據(jù)了原有社區(qū)居委會(huì)的辦公場(chǎng)所。第二，在地位方面，工作站借用了原有居委會(huì)在居民心中的位置，或者說(shuō)，居民將以前對(duì)居委會(huì)的印象投射到工作站身上——因?yàn)椤霸诰用竦哪X子里面，認(rèn)為工作站就是居委會(huì)，一到工作站就說(shuō)是找居委會(huì)，不是說(shuō)找工作站。居民的概念就是，工作站的人就是居委會(huì)的人”。第三，在職能方面，因?yàn)槭艿浇值擂k事處和新居委會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，又形成了要同時(shí)應(yīng)對(duì)社區(qū)事務(wù)和政府事務(wù)的尷尬局面?；谏鲜銮闆r，可以說(shuō)社區(qū)工作站沿用了原有居委會(huì)的人員班底，復(fù)刻了其角色、職能及組織架構(gòu)，依然按原來(lái)的傳統(tǒng)方式運(yùn)行，形成了城市社區(qū)“再行政化”的局面。

四 改革迷局：國(guó)家自主性與異質(zhì)性的張力

“議行分設(shè)”改革從1999年開始在上海、沈陽(yáng)、南京、武漢等城市的26個(gè)城區(qū)開始社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)工作，逐步向全國(guó)多地?cái)U(kuò)展；直到社區(qū)工作站取代居委會(huì)，成為城市基層社會(huì)中真正發(fā)揮作用的“再行政化”的組織。這樣一個(gè)從“轟轟烈烈”到“新瓶裝舊酒”的過(guò)程，在很大程度上是由于“國(guó)家”在中央層面的自主性和在地方層面的異質(zhì)性之間的張力造成的。

一方面，在我國(guó)的國(guó)家體系當(dāng)中，大政方針和宏觀規(guī)劃由中央政府制訂，然后各級(jí)地方政府根據(jù)各地情況制定各自的目標(biāo)，并交由更下一級(jí)地方政府去實(shí)施。因此，中央政府對(duì)某個(gè)領(lǐng)域的改革具有較大的決策權(quán)、相當(dāng)?shù)淖灾餍院颓袑?shí)的推動(dòng)能力。[25]從這個(gè)意義上講，“議行分設(shè)”改革是各級(jí)地方政府的硬性壓力和行政任務(wù)，不得不被動(dòng)接受或應(yīng)對(duì)；并且，在如何更好、更有創(chuàng)造性地完成上級(jí)任務(wù)的問(wèn)題上，地方政府之間存在一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、或者說(shuō)是一項(xiàng)政績(jī)錦標(biāo)賽。正如北京市古城區(qū)在推進(jìn)“議行分設(shè)”改革時(shí)，就在不斷探索和挖掘能夠成為本轄區(qū)特色和政績(jī)的新模式。中央主導(dǎo)的硬性任務(wù)加上地方政府的政績(jī)驅(qū)動(dòng)，是決定這項(xiàng)改革能夠在全國(guó)各地開展得轟轟烈烈的重要原因。

另一方面，在改革取得了表面上的進(jìn)展之后，由于國(guó)家體系不同層級(jí)所面臨的情境有所不同，他們對(duì)于改革的態(tài)度差異也逐漸體現(xiàn)出來(lái)?？梢哉f(shuō)，越靠近中央的政府部門，具有越大的自主性，也可以更純粹地考慮理念和政績(jī)層面的問(wèn)題；而越靠近基層的政府機(jī)構(gòu)，則越多地考慮實(shí)際工作開展方面的困難。作為工作任務(wù)層層向下派發(fā)的“壓力型體制”[26]最底端的基層政府機(jī)構(gòu)，需要把自身承受的指標(biāo)考核壓力和行政任務(wù)繼續(xù)向下傳導(dǎo)，也需要把整套“科層體系”的技術(shù)設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)設(shè)置繼續(xù)向下復(fù)制和輻射，因此非常希望看到居委會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)的“行政化”態(tài)勢(shì)延續(xù)下去，并將基層政府機(jī)構(gòu)和社區(qū)自治組織之間的控制關(guān)系固定化。于是就有了我們所看到的古城區(qū)政府與下轄街道辦事處力推的改革策略：以“工作站”之名履行舊有的居委會(huì)之實(shí)，維持原有的“行政化”社區(qū)模式，將改革帶來(lái)的沖擊降至最低，將既定的改革目標(biāo)化解于無(wú)形。

回溯城市社區(qū)自治組織的改革過(guò)程，我們可以看到，社區(qū)改革的“內(nèi)卷化”或者說(shuō)“換湯不換藥”的原因不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為宏觀的國(guó)家意志，更重要的是國(guó)家角色及其發(fā)揮作用的多面性和流變性：具有自主性的國(guó)家決策層所建構(gòu)的改革目標(biāo)、與具有異質(zhì)性的國(guó)家執(zhí)行層所踐行的改革規(guī)范之間的張力，造成了改革沒有按照既定的軌跡加以實(shí)行；而帶來(lái)國(guó)家體系內(nèi)部差異性和復(fù)雜性的原因，不僅僅是局部的制度或單純的利益訴求，更來(lái)自于整個(gè)科層體系中各層級(jí)所面臨的大背景——“壓力型政治”[27]和“目標(biāo)責(zé)任制”[28]所規(guī)定的完成政績(jī)競(jìng)賽和應(yīng)對(duì)多重指標(biāo)考核的情境。

小結(jié)：關(guān)于“國(guó)家”與改革的再討論

對(duì)城市社區(qū)自治組織改革的分析加深了我們對(duì)于“國(guó)家”角色的認(rèn)識(shí)：隨著體制改革的深化以及利益的多元化，“國(guó)家”在不斷地被多元行動(dòng)者進(jìn)行著解構(gòu)。從形式上看，國(guó)家近似地等同于各級(jí)政府職能部門的總和，是一套可以自我協(xié)作的組織行動(dòng)體系，表現(xiàn)為能夠制定、并且有能力追逐自身目標(biāo)的、具有自主性的實(shí)體行動(dòng)者。[29]但在“國(guó)家”這個(gè)概念框架下，不同的政府部門控制著不同領(lǐng)域，不同層級(jí)之間也有著不同的政績(jī)目標(biāo)和發(fā)展計(jì)劃；即使這些政府部門能夠在發(fā)展目標(biāo)上達(dá)成一致，在具體執(zhí)行上仍舊持有不同意見，并且在執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)根據(jù)其處境，有意擴(kuò)大自身的利益訴求，采取不同的行為方式和運(yùn)作邏輯，從而造成了國(guó)家“碎片化”的復(fù)雜局面。因此，國(guó)家政策的制定和執(zhí)行反映了不同行動(dòng)者基于不同壓力下的不同行為的集合，[30]這就要求我們?cè)谘芯砍鞘猩鐓^(qū)改革以及其他領(lǐng)域改革時(shí)，需要對(duì)國(guó)家概念分為不同的層次來(lái)加以分析，將關(guān)注點(diǎn)從國(guó)家高層轉(zhuǎn)向國(guó)家的不同部分，尤其是組織結(jié)構(gòu)與社會(huì)相接臨的國(guó)家底層，將各部分的不同意志及相互之間的矛盾彰顯出來(lái)。

同時(shí)，對(duì)于國(guó)家角色的理解也有助于重新審視更廣義上的改革得失，可以對(duì)今后由國(guó)家主導(dǎo)的改革提供這樣一些啟示：首先，在改革出臺(tái)之前，避免僅從清晰化、簡(jiǎn)單化、標(biāo)準(zhǔn)化、集權(quán)化的“國(guó)家的視角”[31]來(lái)規(guī)劃改革項(xiàng)目，而應(yīng)反復(fù)論證、多次試驗(yàn)，充分考察各地區(qū)、各部門、各層級(jí)的實(shí)際需要、具體困難、反饋意見和創(chuàng)新能力，利用各種實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和試驗(yàn)去修正改革方案、推動(dòng)改革進(jìn)程，[32]以防頂層設(shè)計(jì)脫離實(shí)際情況，變成一廂情愿地推行某種本不適宜的理念或者模式。其次，經(jīng)歷了基層經(jīng)驗(yàn)和政策試驗(yàn)的反復(fù)拷問(wèn)之后，改革目標(biāo)（如“議行分設(shè)”改革中的“民主化”方向）就應(yīng)成為長(zhǎng)期的“政策重心”（policy prioritization），[33]并在執(zhí)行過(guò)程中充分貫徹改革思路、堅(jiān)持政策方向；在尊重和克服實(shí)際困難并進(jìn)行一定的地方分權(quán)的同時(shí)，防止打著地方特色、基層特色、部門特色的旗號(hào)，偷換概念、避重就輕、“借尸還魂”、“舊瓶裝新酒”等一系列扭曲改革規(guī)范、偏移改革目標(biāo)、消解改革成效的行為，尤其避免改革思路不穩(wěn)定或缺乏連續(xù)性，成為“游擊隊(duì)式”的政策風(fēng)格（Guerrilla policy style）。[34]最后，在如何鑒定改革落實(shí)的情況和實(shí)際收效的問(wèn)題上，切忌以新說(shuō)法、新模式、新品牌等表面功夫作為考核標(biāo)準(zhǔn)和政績(jī)所在，而應(yīng)該少聽匯報(bào)、多做調(diào)查，使城市基層社會(huì)的治理方式，從對(duì)組織形式和檔案文件的治理與考察，轉(zhuǎn)向?qū)\(yùn)作過(guò)程和實(shí)際效果的監(jiān)督與控制。

當(dāng)然，除了帶來(lái)改革效果的不確定性，“國(guó)家”角色還會(huì)對(duì)改革過(guò)程中、乃至改革之后的其他行動(dòng)者帶來(lái)結(jié)構(gòu)性和持續(xù)性的影響，決定他們的行為方式、群體目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)手段，重構(gòu)市民社會(huì)內(nèi)部的一些重要關(guān)系和結(jié)構(gòu)——比如“國(guó)家”作為一套制度框架和政策背景如何影響“議行分設(shè)”之后的選舉過(guò)程和投票行為，又怎樣形塑社區(qū)黨委、居委會(huì)和工作站的內(nèi)部工作關(guān)系，都是值得繼續(xù)研究的問(wèn)題。

注釋：

[1]孫立平：《改革前后中國(guó)國(guó)家、民間統(tǒng)治精英及民眾間互動(dòng)關(guān)系的演變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》第1卷，1994年。

[2]桂勇、崔之余：《行政化進(jìn)程中的城市居委會(huì)體制變遷——對(duì)上海市的個(gè)案研究》，《華中理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2000年第3期。

[3]王思斌：《體制改革中的城市社區(qū)建設(shè)的理論分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2000年第5期。

[4]李友梅：《當(dāng)前社團(tuán)組織的作用及其管理體系》，《探索與爭(zhēng)鳴》2005年第12期。

[5]朱健剛：《城市街區(qū)的權(quán)力變遷：強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)社會(huì)模式——對(duì)一個(gè)街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第4期。

[6]徐永祥：《政社分工與合作：社區(qū)建設(shè)體制改革與創(chuàng)新研究》，《東南學(xué)術(shù)》2006年第6期。

排氣溫度是柴油機(jī)的主要特征參數(shù)，能夠有效表征缸內(nèi)燃燒情況，對(duì)柴油機(jī)故障診斷有著重要的參考價(jià)值。缸內(nèi)燃燒燃油量的增加必然會(huì)導(dǎo)致排氣溫度的上升。柴油機(jī)在某一工況穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，各缸排氣溫度的差異能夠體現(xiàn)各缸燃燒工況的差異。單缸噴油量的增加，燃油延遲噴射、燃燒不完善等引起的后燃，甚至排氣閥提前開啟等都會(huì)引起排氣溫度的異常上升；反之,會(huì)引起排氣溫度一定程度的下降。[10]

[7]于顯洋：《城市社區(qū)管理與自治組織的發(fā)展》，《浙江學(xué)刊》2002年第2期。

[8]徐永祥：《城市社區(qū)建設(shè)的體制創(chuàng)新與社會(huì)工作》，《探索與爭(zhēng)鳴》2004年第12期。

[9]王漢生、吳瑩：《基層社會(huì)中“看得見”與“看不見”的國(guó)家——發(fā)生在一個(gè)商品房小區(qū)中的幾個(gè)“故事”》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。

[10]范耀登：《中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革的樣本研究》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2011年第3期。

[11]曾錫環(huán)：《城市社區(qū)管理模式的改革與創(chuàng)新——深圳市福田區(qū)試行“居委會(huì)”改“社區(qū)管理委員會(huì)”實(shí)踐的理論思考》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2000年第5期。

[12]張寶鋒：《城市社區(qū)自治研究綜述》，《晉陽(yáng)學(xué)刊》2005年第1期。

[13]崔運(yùn)武、彭艷：《論城鎮(zhèn)基層民主政治建設(shè)及居委會(huì)的改革》，《思想戰(zhàn)線》1999年第5期。

[14]何艷玲、蔡禾：《中國(guó)城市基層自治組織的“內(nèi)卷化”及其成因》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2005年第5期。

[15]黃宇：《社區(qū)自治組織“內(nèi)卷化”及其功能變遷》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2009年第1期。

[16]石發(fā)勇：《城市社區(qū)民主建設(shè)與制度性約束——上海市居委會(huì)改革個(gè)案研究》，《社會(huì)》2005年第2期。

[17]李懷：《國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視野下的地方社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)研究》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第4期。

[18]本文中所涉及的區(qū)、街道、社區(qū)名稱，均為化名。

[19]盧暉臨、李雪：《如何走出個(gè)案——從個(gè)案研究到擴(kuò)展個(gè)案研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。

[20]Peter B.Evans,et al eds.， Bringing the State Back in, New York: Cambridge University Press,1985, pp.9-11.

[21]渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

[22]Sebastian Heilmann：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級(jí)制政策試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》2008年第5期。

[23]劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗(yàn)——中國(guó)改革“實(shí)踐”機(jī)制的一種新解釋》，《開放時(shí)代》2010年第4期。

[24]李姿姿：《國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)理論研究述評(píng)》，《學(xué)術(shù)界》2008年第1期。

[25]周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。

[26]榮敬本、崔之元：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，1998年。

[27]榮敬本、崔之元：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》。

[28]王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期。

[29]Peter B.Evans,et al eds.， Bringing the State Back in, pp.9-11.

[30]Joel S.Migdal, State in Society: Studying How State and Society Transform and Constitute one another, Cambridge: Cambridge University Press, 2001.

[31]詹姆斯·斯科特：《國(guó)家的視角：那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第94-103頁(yè)。

[32]王紹光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第6期。

[33]Sebastian Heilmann：《中國(guó)異乎常規(guī)的政策制定過(guò)程：不確定情況下反復(fù)試驗(yàn)》，《開放時(shí)代》2009年第7期。

[34]Sebastian Heilmann and Elizabeth J. Perry, Embracing Uncertainty: Guerrilla Policy Style and Adaptive Governance, in Heilmann and Perry eds.，Mao's Invisible Hand: The Political Foundations of Adaptive Governance in China, Cambridge, MA: Harvard University Press, 2011，pp.1-29.

[35]桂勇：《鄰里空間：城市基層的行動(dòng)、組織與互動(dòng)》，上海：上海書店出版社，2008年，第106頁(yè)。

責(zé)任編輯 劉秀秀

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1006-0138(2016)01-0106-07

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“國(guó)家在城市基層社會(huì)的權(quán)力實(shí)現(xiàn)與話語(yǔ)傳播——基于北京市某居委會(huì)運(yùn)作的分析”（12YJCZH193）；北京市社科聯(lián)青年社科人才資助項(xiàng)目“北京社區(qū)治理模式研究”（2013SKL001）

王迪，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系講師，社會(huì)學(xué)博士，北京市，100871。