國家海洋利益的層次性與中國海洋利益維護

李 增 剛

(山東大學 經(jīng)濟研究院，濟南 250100)

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國家海洋利益的層次性與中國海洋利益維護

李 增 剛

(山東大學 經(jīng)濟研究院，濟南 250100)

依據(jù)國家利益的層次性，國家海洋利益可以分為四個層次：核心利益、十分重要利益、重要利益和一般利益。面對中國海洋利益受到的威脅，中國需要依據(jù)海洋利益的不同層次采取不同的戰(zhàn)略。一是要實行屯海制，軍民共建；二是對海域、海洋實際占領和管控，先占是根本；三是加強海軍建設，強化海權；四是兩岸協(xié)作，在海域、海洋權益方面達成一致。

國家海洋利益；層次性；屯海制；中國海洋利益

引 言

21世紀是海洋的世紀。隨著世界人口的增多，大陸資源的稀缺程度不斷提高，各國越來越重視對海洋的開發(fā)和利用。中國政府從2003年起就提出了建設“海洋強國”的目標；2008年提出了“海洋問題事關國家根本利益”的判斷；2012年黨的十八大報告做出了“堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”的重大決定；2013年在中共中央政治局第八次集體學習時，習近平總書記強調要進一步關心海洋、認識海洋、經(jīng)略海洋。建設海洋強國是黨和政府在人類對海洋依賴程度不斷加深和提高的背景下的偉大戰(zhàn)略部署。中國是一個海洋大國，*中國擁有300多萬平方公里的海洋國土，擁有30 000多公里的海岸線，面積超過500平方米的海島達到6 500個，參見黃良民：《中國海洋資源與可持續(xù)發(fā)展》，科學出版社2007年版，第4頁。擁有300多萬平方公里的海洋國土、30 000多公里的海岸線和上萬個島嶼，然而中國不但未能夠完全控制和開發(fā)利用這些海洋國土、島嶼，還有大片的海洋國土、島嶼等被周邊國家實際控制和開發(fā)利用，致使中國的海洋權益被侵害，海洋利益遭受巨大損失。

中國要建設海洋強國、經(jīng)略海洋，就必須要弄清楚中國的海洋權益包括哪些、哪些海洋權益受到了侵犯、這些海洋權益是否具有同等重要的地位和價值、如何維護與擴展中國的海洋權益？本文采用美國國家利益委員會對國家利益不同層次的劃分，分析中國海洋利益的層次，主張不同層次的海洋利益采用不同戰(zhàn)略進行維護。海洋主權是最根本層次的核心利益，不可讓渡、交易；海洋的開發(fā)利用等是重要利益，可以讓渡部分產(chǎn)權“共同開發(fā)”，以實現(xiàn)各方共贏。

一、國家利益的層次性與中國國家海洋利益的層次

中國的海洋權益包括多個方面，從本質上都構成國家利益，既有經(jīng)濟利益、政治利益，也有安全利益和文化利益，*國家利益四個方面的分析，參見閻學通：《中國國家利益分析》，天津人民出版社1996年版。且不同方面利益的輕重緩急或主次強弱不同。這里借鑒國內(nèi)外學者對國家利益層次的劃分，分析中國國家海洋利益的層次。

1.國內(nèi)外對國家利益層次性的劃分。一直有學者對國家利益進行層次分析，但是國家利益的層次究竟為何卻沒有統(tǒng)一的結論[1]。美國學者Donald Nuechterlein按照“利益強度”將國家利益分為生存利益、緊要利益或重大利益、主要利益和次要利益四個層次[2]。美國國家利益委員會分別于1996年和2000年發(fā)布的兩份《美國國家利益報告》是國家利益層次劃分的最典型代表和對美國國家利益的權威界定[3]。在1996年的報告中，國家利益被分為：生死攸關的國家利益、極端重要的國家利益、一般重要的國家利益和不太重要或次要的國家利益；*The Commission on America’s National Interests, America’s National Interests, 1996.在2000年的報告中，國家利益的層次劃分略有差別，依次為：生死攸關的國家利益、極端重要的國家利益、重要國家利益和不太重要或次要國家利益。*The Commission on America’s National Interests, America’s National Interests, 2000.美國國家利益委員會認為，面對不同層次的國家利益，國家應采取的外交行動也不同。

張曙光在研究民族國家的海外利益時認為，必須以國家對外與安全利益為起點，國家的海外利益可以劃分為核心、重要和邊緣三個等級[4]。肖晞和郞帥將中國的國家利益劃分為核心利益、重要利益、一般利益和無關緊要利益四個層次[5]。郭帆和蓋銳將國家利益分為核心利益、重要利益和一般利益三個層次：核心利益是事關國家生存、生死攸關的利益，是不可交易的利益；重要利益是對國家的生存發(fā)展具有重要影響的利益；一般利益是對國家社會生活有一定影響但還沒有構成重要影響的利益[6][7]。2011年9月，國務院新聞辦公室發(fā)表的《中國的和平發(fā)展》白皮書明確指出，中國核心利益的內(nèi)容包括：“國家主權，國家安全，領土完整，國家統(tǒng)一，中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩(wěn)定，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基本保障?！?/p>

2.中國海洋利益的層次性。借鑒國內(nèi)外對國家利益層次的分析，中國的海洋利益可以分為四個層次：核心利益、十分重要利益、重要利益和一般利益。

中國核心海洋利益*最高層次的海洋利益采用核心利益這個概念，而不采用生存利益或生死攸關利益，根本原因就在于中國即使受到海洋權益侵犯還不至于威脅到中國作為一個整體的生死存亡。是事關中國海洋主權、海洋領土完整和安全以及國家統(tǒng)一的海洋利益。具體包括：一是大陸沿岸領海、釣魚島及其領海、西沙群島、中沙群島、東沙群島和南沙群島及其領海的主權；二是中國大陸和中國臺灣的統(tǒng)一；三是黃海、東海和南海作為中國大陸的天然屏障保障中國大陸的安全。由于這個層次的海洋利益涉及主權、國家安全、領土完整和國家統(tǒng)一等核心利益，是不可交易的海洋利益。對于中國已經(jīng)實際控制、沒有主權爭議的島嶼及其領海等，最重要的是維護；對于尚未被實際控制、存在主權爭議的島嶼及其領海等，最重要的是通過“力”和“理”兩種手段得以實現(xiàn)，比如在釣魚島問題上、在南沙群島問題上，一方面是根據(jù)歷史事實通過《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法進行爭??；另一方面是不放棄至少是不承諾放棄使用武力。

中國十分重要海洋利益是對中國的生存和經(jīng)濟社會發(fā)展具有和將具有十分重要影響的海洋利益。這個層次的海洋利益一旦受到侵犯，對中國的生存和經(jīng)濟社會發(fā)展將造成不可彌補或不可替代的影響，比如造成經(jīng)濟增長率一定程度的下降、造成經(jīng)濟社會的不能正常運行甚至影響社會穩(wěn)定等。具體包括：一是專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架區(qū)域資源的主權權利，這些資源中國具有專屬所有權，可能會影響到中國未來若干年的資源能源安全。二是海洋運輸航線的自由和安全，特別是石油、天然氣和鐵礦石等能源資源的海上運輸安全，中國已經(jīng)成為世界上最大的能源進口國，對進口能源的依賴程度2012年達到18.41%，其中石油的進口依賴接近70%，*根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站計算得出，2012年中國石油能源消費總量為47 650.5萬噸，進口石油量為33 088.8萬噸，進口量與消費總量之比為69.44%。其中有85%要經(jīng)過馬六甲海峽和南海運輸，如果馬六甲海峽和南海的航道出現(xiàn)問題，必將對中國國內(nèi)的經(jīng)濟社會造成十分不利影響。三是可能威脅到中國和平發(fā)展的海上力量。東海、南海和周邊國家的和平穩(wěn)定是中國和平發(fā)展的重要外部環(huán)境保障，東海、南海一旦發(fā)生戰(zhàn)爭——不論是什么形式的、哪些國家參與的戰(zhàn)爭，都必將威脅到中國東南沿海的和平發(fā)展，進而威脅到整個中國的和平發(fā)展。

中國重要海洋利益是對中國的生存不致產(chǎn)生影響但是會對整體的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生影響的海洋利益。這個層次的海洋利益一旦受到侵犯，所造成的不利影響雖然不像十分重要海洋利益對中國的影響那樣大，但是也會產(chǎn)生重要的影響，造成巨大的損失。具體包括：一是國際海上航運自由和安全。中國已經(jīng)是世界上貨物第一大出口國、第二大進口國，第一大進出口國，進出口貨物的80%采用海上運輸，與美國等美洲國家的進出口主要是經(jīng)過東海橫穿太平洋航線，與西歐、非洲國家的進出口主要是通過南海、穿越馬六甲海峽進入印度洋，再通過紅海、地中?；蛘呃@過好望角進入大西洋航線；與東南亞和大洋洲的進出口主要是通過南?；驏|海進入太平洋航線。中國之所以派海軍護航索馬里，意在表明海上航運自由和安全是中國的重要國家利益[8]。二是中國的海外僑民、海外投資等的安全。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，中國海外務工等勞動力輸出、投資等不斷增多，而海外人員和投資等的安全受到威脅時能否及時撤回則直接影響到中國的國家利益。三是公海和南極、北極等人類共同繼承財產(chǎn)的海洋利益。公海、南極和北極中蘊含著大量的能源資源，《聯(lián)合國海洋法公約》將公海海床和底土的資源界定為人類共同繼承財產(chǎn)，一方面中國獲得勘探和開發(fā)利用的權利關系到中國直接的切身利益，另一方面其他國家獲得勘探和開發(fā)利用的權利關系到中國間接的切身利益。因為公海、南極和北極等能源資源的數(shù)量巨大，可能會成為人類未來主要的能源資源的來源，因此關系到中國的重要利益。

中國一般海洋利益是對中國的生存不會產(chǎn)生影響、對整體的經(jīng)濟社會發(fā)展不會產(chǎn)生影響，但是會對中國個別居民產(chǎn)生影響的海洋利益。這個層次的海洋利益一旦受到侵犯，所造成的影響不是對中國經(jīng)濟社會的整體影響，而可能會對微觀個體的利益產(chǎn)生影響，比如漁民的遠洋捕撈利益，特別是在公海中的捕撈利益，會對漁民的個人收益產(chǎn)生影響，但是不會對國家整體產(chǎn)生太大的影響。

二、中國國家海洋利益的實現(xiàn)及受到的侵害

中國的國家海洋利益既包括中國的海洋國土內(nèi)的利益，也包括中國在公海中的海洋利益，甚至還有中國在其他國家海域內(nèi)的利益。中國國家利益并未得到完全實現(xiàn)，甚至還受到其他國家的侵害。

1.中國的核心海洋利益。中國的核心海洋利益涉及國家主權、領土完整和國家統(tǒng)一等。按照《聯(lián)合國海洋法公約》，中國于1992年2月25日通過并公布實施的《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》明確指出，中國的陸地領土包括：“中華人民共和國大陸及其沿海島嶼、臺灣及其包括釣魚島在內(nèi)的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國的島嶼”(第二條)，該法明確了中國的領海基線采用直線基線法劃定，主張中國的領海寬度為12海里、毗連區(qū)的寬度為12海里。1998年6月26日，中國通過并公布實施了《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》，明確了專屬經(jīng)濟區(qū)的寬度為200海里，大陸架為陸地領土的全部自然延伸。1996年5月15日，中國政府發(fā)表了《關于中華人民共和國領?；€的聲明》，公布了中國大陸和西沙群島的77個領?；c；2012年9月10日，中國政府又發(fā)表了《關于釣魚島及其附屬島嶼領?；€的聲明》，公布了釣魚島及其附屬島嶼的17個領?；c。這些都明確了中國政府所主張的海洋主權的空間范圍以及海洋主權和主權權利。

由于歷史的原因，中國的海洋主權、領土完整等并未得到完全實現(xiàn)。海洋主權賴以建立的基礎——島嶼的主權并未得到完全實現(xiàn)，最主要的有南沙群島、釣魚島等島嶼主權及領海主權問題。按照《聯(lián)合國海洋法公約》，海洋本身不存在主權問題，海洋的主權依賴于陸地，由陸地衍生出領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)等，而只有領海才是國家擁有完全主權的海域。中國在南沙群島的海洋主權爭議是兩個層次的問題：一是中國的“歷史性海域”，即中國在20世紀30年代就劃定的“南海九段線”內(nèi)海域是否全部構成中國的海洋主權區(qū)域；二是中國南沙群島的大部分島礁沙灘被菲律賓、越南等國家實際占領和控制，并以此宣示對海洋擁有領海等主權。在東海，中國與日本之間存在著釣魚島爭端、與韓國存在蘇巖礁爭端。雖然中國對釣魚島、蘇巖礁等擁有無可爭議的主權，但是由于未能夠實際控制，反而不斷地被其他國家挑起爭端，使得中國對釣魚島、蘇巖礁等的島礁主權及其衍生的島礁主權并未得到真正實現(xiàn)。

2.中國的十分重要國家海洋利益。由于歷史原因等，中國在這個層次上受到的海洋利益侵害更嚴重。一是周邊國家在中國的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架自然延伸中勘探、開采油氣資源，形成實際占有和控制。在黃海，韓國在中國主張的大陸架延伸區(qū)域內(nèi)進行石油勘探，甚至越過了其主張的海洋區(qū)域分割的中間線；在東海，韓國、日本都與中國存在專屬經(jīng)濟區(qū)劃分的爭端，造成中韓之間達18萬平方公里、中日之間達16萬平方公里的專屬經(jīng)濟區(qū)爭議；在南海，由于南沙群島的絕大多數(shù)島嶼被周邊國家實際占領和控制，南沙群島的大片海域成為這些國家宣稱的專屬經(jīng)濟區(qū)，并從事油氣資源的勘探、開采，周邊5個國家與世界200多家石油公司合作，鉆探了1 380口油井，石油年產(chǎn)量達到5 000萬噸，天然氣開采達上百億立方米。二是海洋航線特別是石油、天然氣等的運輸自由和運輸安全，這關系到中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題，然而中國無論是穿越馬六甲海峽還是在南海等海域通行都受到美國等國家的干涉。三是美國與日本、韓國、越南、菲律賓等結成軍事同盟，以所謂“共同防御”等名義在相關國家及其占領或控制的島嶼駐軍，進行軍事行動，既威脅到中國海洋的安全，又威脅到中國大陸的安全。雖然中國與美國在南海等海域發(fā)生直接軍事沖突的可能性不大，但是在美國支持下周邊與中國存在海洋沖突的國家與中國發(fā)生局部軍事沖突的可能性仍然存在。四是中國漁民、科考、海洋勘探以及執(zhí)法海警船只等在中國專屬經(jīng)濟區(qū)甚至領海內(nèi)的正?；顒邮艿?jīng)_撞、驅趕甚至扣押等。中國漁民在釣魚島、南沙群島等海域的捕撈活動受到日本、菲律賓、越南等國家的干涉；中國科學考察船無法靠近中國主張的釣魚島、南沙群島的絕大多數(shù)島嶼；中國的海洋勘探和開發(fā)不斷受到越南、菲律賓等的干擾而無法進行；中國宣布東海、南海的休漁期被其他國家抗議，中國海監(jiān)船在領海內(nèi)正常巡航活動受到?jīng)_撞和驅離等。*每種情況都可以看到大量的報道，這里不再詳細闡述。

3.中國的重要海洋利益。中國重要海洋利益主要不是中國海域之內(nèi)的，而主要是中國在公海和其他國家海域之內(nèi)的海洋利益。一是在公海中，中國航行自由等利益受到其他國家、恐怖主義等的威脅；二是公海中的資源、能源等受到有些國家的過分開發(fā)、開采和利用，比如公海中錳結核的開采、捕鯨等；三是中國海外僑民和投資的安全等，隨著中國綜合國力的日漸提高，中國海外投資、海外僑民數(shù)量不斷增加，然而由于戰(zhàn)爭、恐怖主義等各種原因，中國海外投資、海外僑民等的安全受到越來越多的威脅，海外投資和海外僑民的安全受到威脅時中國能夠迅速地提供保護并快速撤資撤僑，是中國重要的海洋利益。

4.中國的一般海洋利益。由于這個層次上的海洋利益是最為具體的個人利益，不作詳細分析。

三、中國維護國家海洋利益的對外戰(zhàn)略和外交行動

中國面對不同層次、不同類型海洋利益的維護和擴展采取了不同的對外戰(zhàn)略和外交行動?？傮w上可以歸結為：一是海軍的軍事行動和軍事占領；二是中國海警的定期巡航；三是根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法宣示、主張主權等；四是海洋科學考察活動；五是積極履行國際責任和義務，主張負責任的權利；六是“主權歸我、擱置爭議、共同開發(fā)”。

1.海軍的軍事行動。一是面對中國海洋島礁沙灘及領海主權受到的侵犯，中國海軍采取軍事行動，維護中國的海洋主權。最典型的就是1974年中國海軍成功收回西沙群島和1988年在南沙群島成功占領永暑礁、華陽礁、南薰礁、赤瓜礁、東門礁和渚碧礁等[9]。中國在成功收回西沙群島之后，先是海軍占領，后來才設立行政機關等，中國在南沙群島占領的各島礁一直是海軍駐守。二是海軍的護航行動、海外撤僑行動。從2008年12月26日中國海軍第一批護航編隊到亞丁灣、索馬里海域執(zhí)行護航任務以來，截至2015年5月已經(jīng)派出20批護航編隊，執(zhí)行護航任務839次。*參見《專家：中國海軍走向遠海做好武裝沖突準備》載《環(huán)球時報》2016年8月1日。三是與中國海上執(zhí)法力量一起擔負海上維權任務，給中國海警的海上執(zhí)法活動提供支援和掩護。

2.中國海警的定期巡航。中國歷史上是海軍巡航各管轄海域；1999年中國海監(jiān)總隊成立后，加強了對南海等管轄海域的巡航；2007年中國海監(jiān)實現(xiàn)了對中國全部管轄海域的巡航[10]295。中國海監(jiān)“對在中國管轄海域進行非法調查、測量作業(yè)的外籍船只進行監(jiān)視和驅離”[10]94。比如，從2008年開始中國國家海洋局就開始在釣魚島及其附屬島嶼領海進行定期巡航執(zhí)法活動。2013年國家海洋局重新組建后，組建中國海警局，加強了對釣魚島及其附屬島嶼周邊海域的定期巡航執(zhí)法活動。截至2013年12月29日，中國海警執(zhí)法船在釣魚島領海內(nèi)巡航達70多次[10]94；2014年，中國海警執(zhí)法船在釣魚島領海巡航32次；2015年1月至5月15日，中國海警執(zhí)法船在釣魚島領海巡航達到14次，平均每個月3次。*2014年和2015年的數(shù)據(jù)根據(jù)釣魚島網(wǎng)站整理，http://www.diaoyudao.org.cn/node_7217868.htm。中國海警在南海的定期巡航監(jiān)控，對周邊國家在南海的行為形成有效制約甚至驅離，比如2014年3月中國海警在南沙群島仁愛礁的巡航，驅離了菲律賓試圖運送施工材料的船只，并逐漸實現(xiàn)了對仁愛礁的有效控制。

3.根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法宣示、主張主權和管轄權。中國是《聯(lián)合國海洋法公約》締約國和簽署國，中國按照《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法宣示和主張對管轄海域的主權等各項海洋權益。一是公布領海基點基線等。中國早在1992年就通過了《領海和毗連區(qū)法》，明確了中國陸地和海島所管轄的范圍；1996年中國公布了大陸領海基點和西沙群島的領?；c；1998年中國又通過了《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》；2012年中國政府公布了71個釣魚島及其部分附屬島嶼的名稱和坐標；2012年9月中國政府公布了釣魚島及其附屬島嶼的領海基點基線并向聯(lián)合國秘書長交存了釣魚島及其附屬島嶼領?；c基線的坐標圖和海圖。二是為中國所管轄海域主權和管轄權等尋找歷史證據(jù)、國際證據(jù)和現(xiàn)實證據(jù)等。(1)對于蘇巖礁、釣魚島、南沙群島、西沙群島等，中國都已經(jīng)找到大量歷史證據(jù)表明中國最早發(fā)現(xiàn)、命名、開發(fā)利用和行使管轄權；(2)從英美、發(fā)達國家等地圖、文件中尋找相關海域主權和管轄權屬于中國的證據(jù)；(3)從有爭議國家的地圖、文件和資料中尋找相關海域主權和管轄權屬于中國的證據(jù)；(4)駁斥其他國家對有爭議海域主張主權和管轄權的證據(jù)。三是反駁、抗議周邊國家對中國主權和管轄權海域占領、開發(fā)利用等行為，通過國務院新聞辦白皮書、外交部文件、聲明、發(fā)言人發(fā)言等宣示主權，*對此，張良福在《讓歷史告訴未來——中國管轄南海諸島百年紀實》(海洋出版社2011年版)中有較多的材料收集和記載。比如國務院新聞辦于2012年9月25日發(fā)表《釣魚島是中國的固有領土》白皮書，外交部針對2012年6月21日《越南海洋法》將西沙群島、南沙群島包含在越南主權和管轄范圍內(nèi)所提出的強烈抗議。

4.中國的海洋科學考察。從20世紀50年代，中國就開始海洋科學考察活動。從最初的近?？疾?，到南海整個海域的科學考察，到遠洋科學考察，以及南極和北極的極地科學考察。海洋科學既是進行科學研究，也是海洋主權、海洋權益宣示的一種方式。一是在主權和管轄權的海域范圍內(nèi)進行海洋科學考察。在20世紀五六十年代，主要是在渤海、黃海和東海及南海的部分海域進行科學考察；20世紀70年代開始，中國科學考察的范圍在南海擴大到南沙群島海區(qū)，到達曾母暗沙以南，在相關海域宣示主權和管轄權。二是在公海、極地等所謂人類共同海域范圍內(nèi)進行科學考察，中國從20世紀70年代開始在西北太平洋進行科學考察，從1984年開始在南極設立長城站進行科學考察和研究，從1999年開始在北極進行科學考察。三是在其他國家管轄區(qū)域進行海洋科學考察活動，當然這需要得到其他國家的批準和許可。

5.積極履行國際責任和義務，主張負責任的權利。中國一直是一個負責任的國家，積極履行國際社會賦予中國的責任，積極在中國管轄海域履行公共產(chǎn)品提供、救助等責任和義務，也是宣示主權和管轄權的重要途徑。一是建立氣象觀測站、燈塔等公共設施，提供公共產(chǎn)品。比如，1988年2月，中國政府根據(jù)聯(lián)合國教科文組織決定在南沙永暑礁上建立了海洋氣象觀測站，每天8時、14時、20時三次將監(jiān)測數(shù)據(jù)發(fā)至?？?，并逐級上報到聯(lián)合國相關機構，為全球海洋科學研究提供信息資料，為過往船只提供航海服務[11]。再比如，2015年5月26日，中國在南沙群島的華陽礁和赤瓜礁開工建設了兩座燈塔，服務各國船只航行。二是提供海上救援服務。在中國管轄的專屬經(jīng)濟區(qū)等海域，其他國家的非軍事船只享有無害通行權，當這些船只發(fā)生事故、危險或人員患病等的時候，中國積極提供救助。比如，2015年4月16日，中國南海第一救助飛行隊在西沙永興島西北方約50海里處救援了越南籍漁船上的漁民。據(jù)統(tǒng)計，“2010年到2014年間，海南省海上搜救中心共組織海上搜救行動634次，協(xié)調搜救船艇1 954艘次，協(xié)調搜救飛機181架次，有效救助遇險人員4 325人，其中外籍人員334人；遇險船舶349艘，其中外輪18艘”。*王玉潔、甄衛(wèi)：“南海海上救援再添成功案例”，http://focus.china.com.cn/s/shizheng/2015/04/27/253264.html. 訪問時間：2015年5月28日。

6.“主權歸我、擱置爭議、共同開發(fā)”。20世紀80年代，鄧小平提出解決領土主權爭議和南沙群島主權爭議的“擱置爭議、共同開發(fā)”原則；1990年，中國政府提出了解決南沙問題的“主權歸我、和平解決、擱置爭議、共同開發(fā)”的十六字方針；之后，“擱置爭議、共同開發(fā)”成為中國處理南海有爭議島嶼和海域問題的基本原則。2002年，中國與東盟簽署了《南海各方行為宣言》，主張“以和平方式解決”領土和管轄權爭議，“不訴諸武力或以武力相威脅”。這反映出中國政府在南海問題上的基本立場：一是和平解決，不訴諸武力或以武力相威脅；二是擱置爭議，各方先不討論主權和管轄權的問題；三是共同開發(fā)，共同利用，各方從中受益。

四、維護國家海洋利益的政策建議

中國雖然已經(jīng)采取了多種對外戰(zhàn)略和外交行動來維護海洋利益，然而中國海洋利益還受到周邊國家的侵擾是不爭的事實，因此需要進一步采取行動來捍衛(wèi)中國的海洋利益。

第一，屯海制。歐陽國華(2004)最早借鑒“屯田制”提出了“屯海制”來維護中國海洋權益的思路[12]；黃少安和孔志國(2006)也提出了通過屯海來維護和捍衛(wèi)中國海洋權益和海洋利益的思路[13]。屯海的基本思想是維護海洋權益和海洋利益要軍民結合，既要在軍事上維護海洋主權，又要實現(xiàn)對海洋的實際開發(fā)和利用，獲得維護海洋主權的實際收益。所謂軍民結合，就是屯海人員亦軍亦民，戰(zhàn)時為軍，平時為民，既能夠拿起武器進行戰(zhàn)斗，捍衛(wèi)國家主權，又能夠從事生產(chǎn)活動，開發(fā)和利用海洋資源。這種做法的基本前提是對已經(jīng)實際占領和控制的海域主權的維護，包括海島、礁沙灘和海洋區(qū)域等，關鍵的問題是在“拿得回”基礎上的“占得住”。中國在黃海、東海和南海海洋利益受到侵犯的海域，關鍵的問題是有些島礁沙灘和海域還被其他國家實際占領和控制著。

第二，有效占領——實際占領和控制是根本。先占是無主地條件下領土形成的方式之一。中國周邊其他國家對中國島礁沙灘等的占領所主張的法理依據(jù)就是“無主地”的“先占原則”，如韓國對日向礁和蘇巖礁的實際占領和利用、菲律賓對中業(yè)島等的實際占領和控制，雖然中國提出的證據(jù)表明這些島嶼并非無主地，而是中國的領土，但是實際情況是這些島嶼被菲律賓等非法占領和控制，形成了“先占優(yōu)勢”。這種先占優(yōu)勢表現(xiàn)在幾個方面：一是在法理、道義、輿論等方面的優(yōu)勢，比如菲律賓占領的中業(yè)島已經(jīng)有44年(1971占領)，如果中國強行通過軍事行動“拿回來”的話，可能會給其他國家的“中國威脅論”等制造口實；二是軍事優(yōu)勢，實際占領之后通過修建軍事設施、派駐軍隊、存放武器彈藥等；三是開發(fā)優(yōu)勢，實際占領之后可以進行民用開發(fā)，發(fā)展旅游業(yè)等，讓平民參與其中。

中國黃海、東海和南海中被其他國家占領的島礁沙灘本來是沒有爭議的中國領土卻被其他國家占領并成為有爭議的領土，根本原因就是中國沒有形成對這些島礁沙灘等的實際占領和控制，雖然有中國海軍等的巡航、巡視活動等，但是頻率較低，而且不能夠在發(fā)現(xiàn)被其他國家實際占領和控制后盡快奪回來。比如，在南沙群島，中國除了臺灣從20世紀40年代一直駐守太平島之外，其他島礁沙灘中的島嶼被菲律賓、越南等已經(jīng)非法占領和控制，中國大陸從1988年開始對南沙群島中的永暑礁、赤瓜礁等進行實際占領，修建高腳屋等駐軍守備，后來又進行填海造地，擴大南海所占海礁的面積，如永暑礁的填海造地已經(jīng)達到0.96平方公里，并成為南沙群島第一大島，*《媒體：永暑礁升為永暑島取代太平島成南沙第一大島》，http://news.china.com/focus/nanhai/11156618/20141020/18873753_all.html.中國還在赤瓜礁、華陽礁、南薰礁等海礁填海造地，目的就是要實際占領和控制。中國1974年通過西沙海戰(zhàn)成功收回西沙群島、中國實際占領和控制黃巖島都表明了實際占領和控制的重要性。所以，中國對于所主張海域內(nèi)的島礁沙灘在被其他國家實際占領和控制之前，要形成實際占領和控制，能夠實際占領和控制的先通過修建高腳屋、駐軍等形成實際占領和控制，否則中國將可能會失去更多的島礁沙灘。

第三，加強海軍建設，強化海權實力。中國周邊國家之所以能夠占領并實際控制中國擁有主權的多個島礁沙灘和大片海域，根本原因在于中國的海權實力不夠強大，中國的海軍不夠強大。海軍在海洋利益的維護中具有非常重要的作用：在本國的領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域捍衛(wèi)主權和主權權利，在公海航道等打擊海盜、捍衛(wèi)本國商船和人員等的安全以及實施海上救助等等。由于南沙群島等離中國大陸比較遠，而離菲律賓、越南、馬來西亞等國家比較近，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，物資的補給等將受到限制，如果海軍、海權實力強大，即使距離遙遠也不會成問題。比如，英國與阿根廷1982年的馬島海戰(zhàn)，馬島雖然離阿根廷只有幾百公里，而與英國距離近15 000公里，雖然阿根廷已經(jīng)實際占領和控制了馬島，但是由于英國海軍、海權實力強大，在阿根廷占領馬島之后的第二年進行了全國戰(zhàn)時總動員，征用商船改造成為護衛(wèi)艦、運輸艦等，英國經(jīng)過一個多月的海上航行到達馬島，經(jīng)過74天的戰(zhàn)斗，英國最終奪回了馬島。*到底英國和阿根廷誰敗誰勝沒有定論，英國說英國勝利，阿根廷說阿根廷勝利。從結果上看，是英國勝利了，因為它奪回了馬島；從戰(zhàn)爭耗費上看，阿根廷的損失要比英國少得多，據(jù)測算，英國損失21.6億美元，阿根廷損失10億美元。見張召忠(2014)，第299頁。在海軍和海權建設上，阿根廷方面的教訓在于：雖然馬島距離阿根廷很近，而且已經(jīng)實際控制了馬島，應該說戰(zhàn)爭初期阿根廷具有地緣上的優(yōu)勢，但是隨著時間的推移，阿根廷的軍事裝備、海軍力量等捉襟見肘，供應不足；面對英國的海上封鎖，阿根廷雖然通過空投等方式給予島上官兵一定的物資，但是數(shù)量極其有限。英國方面的經(jīng)驗在于：能夠通過戰(zhàn)時動員、成立戰(zhàn)時內(nèi)閣，快速征用商船并改建為戰(zhàn)船，*在馬島戰(zhàn)爭期間，英國先后征用和租用商船67艘，征用65艘，總計67萬多噸，占特混艦隊總噸位的60%以上，見張召忠(2014)，第318頁；一艘商船的改裝時間平均為27小時，從接到征用通知到開始開赴戰(zhàn)場只有5-7天時間，見張召忠(2014)，第328頁。迅速開赴戰(zhàn)場，從而在戰(zhàn)艦、武器裝備數(shù)量、物資運輸與補給等方面能夠源源不斷地從英國運輸?shù)今R島；英國的教訓在于：第二次世界大戰(zhàn)之后，由于英國財力有限，大量的航空母艦退役、售賣、贈送等，海軍和海權實力大幅度下降，這才使得阿根廷敢于奪占馬島，而海軍和海權實力的下降增加了馬島之戰(zhàn)的成本。

第四，兩岸合作，在島嶼主權、海洋國土等方面達成共識，在行動上相互配合。中國大陸與中國臺灣在釣魚島、南海諸島屬于中國固有領土等方面存在共識，也都積極尋求合作，共同維護國家主權和領土完整。然而，在南海“九段線”問題上，兩岸官方、學界存在著諸多爭論，*兩岸官方對九段線并非有明確的觀點。兩岸學者的觀點大體上可以分為歷史性水域、歷史性權利、海上疆域線和島嶼歸屬線四種，見李金明(2014)，第十三章和第十四章。導致九段線的國際法律地位在中國官方和學界非常不統(tǒng)一，更無法得到國際認可[14]，這也增加了中國南海海洋權益維護的不確定性。因此，官方和學界要盡快就這個問題達成共識。首先是學界的研究達成一致，根據(jù)南海的現(xiàn)狀、國際法等探討比較易于被國際社會接受的觀點[15][16][17]；其次是兩岸官方發(fā)表九段線法律地位的聲明，表明對九段線的態(tài)度。比較可行的一種觀點可能是：南海九條斷續(xù)線是島嶼歸屬線和專屬經(jīng)濟區(qū)的歸屬線[18]。一是島嶼歸屬線，這是李金明(2014)的主張，斷續(xù)線內(nèi)的南海諸島是中國的固有領土，擁有無可爭辯的主權[19]；二是海洋區(qū)域除島嶼的領海之外，應為中國的專屬經(jīng)濟區(qū)，雖然斷續(xù)線的劃定(1947)早于《聯(lián)合國海洋法公約》(1982)，但是按照《聯(lián)合國海洋法公約》，除了領海之外的海洋區(qū)域不能夠成為領土，但是可以享受主權權利，所以南海斷續(xù)線內(nèi)的海洋區(qū)域中國可以享受專屬經(jīng)濟區(qū)的資源的專屬權，其他國家的航行自由不受限制[20][21]。在宣示主權和主權權利、捍衛(wèi)主權等方面，無論是官方行動還是民間行動，兩岸要相互配合，盡可能給予對方支持，共同維護中國的海洋權益。

五、結語及有待進一步研究的問題

中國是海洋大國，也面臨著與周邊國家的海洋權益爭端。依據(jù)國家利益的層次性，國家海洋利益也可以分為四個層次：核心利益、十分重要利益、重要利益和一般利益[22][23]。面對中國海洋利益受到的威脅，中國需要依據(jù)海洋利益的不同層次采取不同的戰(zhàn)略[24]。一是要實行屯海制，軍民共建；二是對海域、海洋實際占領和管控，先占是根本；三是加強海軍建設，強化海權；四是兩岸協(xié)作，在海域、海洋權益方面達成一致。

中國海洋利益的維護是一個宏大問題。本文僅是對國家海洋利益進行層次劃分，以期為國家海洋利益維護戰(zhàn)略和政策的制定提供一個視角。中國要形成海洋大戰(zhàn)略，構建海洋利益體系，按照不同層次、利益相關性等制定維護國家海洋利益的戰(zhàn)略和政策，建立與中國綜合國力相稱的海權。

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[責任編輯：房宏琳]

2016-06-30

國家社會科學基金一般項目“雙層博弈框架下的國際經(jīng)濟關系研究”(12BJL051)；山東大學人文社會科學重大研究項目 (12RWZD13)

李增剛(1975—)，男，教授，經(jīng)濟學博士，從事國際關系、新政治經(jīng)濟學研究。

F063

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1002-462X(2016)11-0112-08