新鄉(xiāng)市服務(wù)型政府建設(shè)現(xiàn)狀與推進(jìn)路徑研究

劉凱 潘禮斌 閆偉 崔璨

（新鄉(xiāng)市行政服務(wù)中心，河南新鄉(xiāng)453000）

新鄉(xiāng)市服務(wù)型政府建設(shè)現(xiàn)狀與推進(jìn)路徑研究

劉凱 潘禮斌 閆偉 崔璨

（新鄉(xiāng)市行政服務(wù)中心，河南新鄉(xiāng)453000）

黨的十八大報(bào)告提出了打造服務(wù)型政府的要求，理論界對服務(wù)型政府的現(xiàn)狀和推進(jìn)途徑進(jìn)行了廣泛的研究和探討。新鄉(xiāng)市行政服務(wù)中心通過問卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研了解了新鄉(xiāng)市服務(wù)型政府建設(shè)在公共服務(wù)、服務(wù)型執(zhí)法、政府公共決策、服務(wù)體系建設(shè)及機(jī)構(gòu)改革五個(gè)方面的現(xiàn)狀，以數(shù)據(jù)為支撐提出了新鄉(xiāng)市服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)路徑，即推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域公共服務(wù)均等化，強(qiáng)化服務(wù)型執(zhí)法規(guī)范性建設(shè)，切實(shí)落實(shí)公民參與政府決策，加強(qiáng)縣（市、區(qū)）行政服務(wù)中心建設(shè)，穩(wěn)步探索相對集中行政許可權(quán)改革。

服務(wù)型政府；公共服務(wù)；服務(wù)型執(zhí)法；公共決策

2016年，新鄉(xiāng)市行政服務(wù)中心通過實(shí)地調(diào)研和問卷調(diào)查分析相結(jié)合的方式對新鄉(xiāng)市服務(wù)型政府建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查，主要調(diào)查研究了新鄉(xiāng)市公共服務(wù)、服務(wù)型執(zhí)法、公共決策、服務(wù)體系建設(shè)以及機(jī)構(gòu)改革五個(gè)方面的情況。其中，問卷調(diào)查主要針對公共服務(wù)、服務(wù)型執(zhí)法和政府決策三個(gè)方面，問卷內(nèi)容涉及31個(gè)問題，通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查和隨機(jī)發(fā)放的形式共面向新鄉(xiāng)市各行業(yè)群體發(fā)放調(diào)查問卷200份，收回有效問卷198份。實(shí)地調(diào)研重點(diǎn)了解新鄉(xiāng)市及新鄉(xiāng)市各縣（市、區(qū)）服務(wù)體系建設(shè)、機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變兩個(gè)方面的情況，共走訪12個(gè)縣（市、區(qū)）和43家市直單位。本文依據(jù)調(diào)查的實(shí)際情況，分析新鄉(xiāng)市服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)狀，并依此提出推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的具體路徑。

一、新鄉(xiāng)市服務(wù)型政府建設(shè)現(xiàn)狀

1.公共服務(wù)：基礎(chǔ)生活類公共服務(wù)滿意度高，改善類公共服務(wù)滿意度有待提升。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新鄉(xiāng)市市民對新鄉(xiāng)市基本生活類公共服務(wù)的滿意度較高，其中供水服務(wù)、供電服務(wù)、供氣服務(wù)、公共服務(wù)設(shè)施的滿意度（選擇基本滿意和滿意的樣本占總樣本的比例）分別為89.5%、90.1%、89.1%、84.9%。但對于改善類公共服務(wù)項(xiàng)目的滿意度有待提升，其中公共交通、公共社保服務(wù)、供暖服務(wù)的滿意度分別為82.9%、82.4%、80.4%，公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)和公共基礎(chǔ)教育的滿意度分別為78.4%、76.4%，顯示了新鄉(xiāng)市市民對醫(yī)療和教育服務(wù)的更高要求和期待。

2.服務(wù)型執(zhí)法：行政指導(dǎo)和行政調(diào)解更加普遍，窗口服務(wù)更加方便。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，新鄉(xiāng)市市民對新鄉(xiāng)市行政執(zhí)法人員的滿意度達(dá)到87.7%，有81.1%的人曾經(jīng)接受過行政指導(dǎo)，在有行政爭議或民事爭議的人群中有72.0%接受過行政調(diào)解。但在規(guī)范執(zhí)法行為方面，有24.6%人認(rèn)為新鄉(xiāng)市行政執(zhí)法人員依然存在不作為或亂作為的行為，有15.6%的人認(rèn)為行政處罰決定書等執(zhí)法規(guī)范性要素依然有待強(qiáng)化。窗口服務(wù)方面，86.9%的市民認(rèn)為新鄉(xiāng)市窗口執(zhí)行了一次性告知制并在規(guī)定的承諾時(shí)限內(nèi)辦結(jié)事項(xiàng)，91.8%的市民對窗口服務(wù)人員態(tài)度滿意或者基本滿意，86.9%的市民認(rèn)為窗口辦事比以前方便了。

3.公共決策：公民參與決策意愿強(qiáng)烈，希望透明和公開。經(jīng)過統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，新鄉(xiāng)市市民對公共決策參與意愿非常強(qiáng)烈，97.1%的市民越來越關(guān)心與自己相關(guān)的教育、購房、醫(yī)療衛(wèi)生等政策的制定，并希望參與其中。其中市民最想?yún)⑴c制定的公共政策前三名分別是教育、醫(yī)療和購房。同時(shí)，市民了解公共政策的途徑排名前三的為網(wǎng)絡(luò)、電視廣播和報(bào)紙雜志，顯示了網(wǎng)絡(luò)在服務(wù)型政府政務(wù)公開方面的重要作用。但是從參與途徑的實(shí)際效果來看，有45.3%的市民認(rèn)為參與決策的途徑暢通性不佳，并未發(fā)揮有效作用。

4.服務(wù)體系建設(shè)：四級服務(wù)體系初步建成，縣（市、區(qū)）級服務(wù)大廳硬件設(shè)施有待改善。新鄉(xiāng)市基本形成了市、縣、鄉(xiāng)、村的四級便民服務(wù)體系。其中市行政服務(wù)中心1個(gè)，外設(shè)大廳14個(gè)，縣（市、區(qū)）行政服務(wù)中心12個(gè)，鄉(xiāng)級行政服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)170個(gè)；新鄉(xiāng)市按照“便民服務(wù)、全程代理”的原則，在全市所有行政村級便民服務(wù)點(diǎn)實(shí)施代辦員代辦制，建立起3124個(gè)市、縣、鄉(xiāng)村四級便民服務(wù)和代辦網(wǎng)點(diǎn)，將服務(wù)延伸拓展至鄉(xiāng)村級。但是，從硬件設(shè)施方面來看，縣（市、區(qū)）級行政服務(wù)中心有待改善。截至2015年底，服務(wù)大廳面積在1000平米以上的縣（市、區(qū)）級行政服務(wù)中心只有延津縣、獲嘉縣、輝縣市、原陽縣和新鄉(xiāng)縣，項(xiàng)目進(jìn)駐率有待強(qiáng)化。

5.機(jī)構(gòu)改革：43家單位建立了權(quán)責(zé)清單，23家單位設(shè)置了行政事項(xiàng)服務(wù)科。新鄉(xiāng)市在去年完成了權(quán)力清單和責(zé)任清單的制定，市直43家單位報(bào)送的6838項(xiàng)行政職權(quán)事項(xiàng)，經(jīng)審核確認(rèn)，共取消582項(xiàng)、不列入646項(xiàng)、合并減少1479項(xiàng)、調(diào)整132項(xiàng)、轉(zhuǎn)移8項(xiàng)、下放2項(xiàng)（特指行政許可），最終保留各類行政職權(quán)4129項(xiàng)，壓減率達(dá)39.6%。其中，“行政許可128項(xiàng)、行政處罰2811項(xiàng)、行政強(qiáng)制166項(xiàng)、行政征收28項(xiàng)、行政給付9項(xiàng)、行政檢查302項(xiàng)、行政確認(rèn)69項(xiàng)、其他職權(quán)616項(xiàng)”［1］。2016年新鄉(xiāng)市繼續(xù)深化行政審批制度改革，目前保留行政許可120項(xiàng)。

在相對集中行政許可權(quán)方面，新鄉(xiāng)市采取了設(shè)立行政事項(xiàng)服務(wù)科的做法。將行政審批辦件量大的單位的審批職能集中至行政事項(xiàng)服務(wù)科，目前新鄉(xiāng)市已在23家單位設(shè)置了行政事項(xiàng)服務(wù)科并進(jìn)駐市行政服務(wù)中心辦公，其中單獨(dú)設(shè)置有7家單位，加掛到原有科室的有16家單位。但是設(shè)置行政事項(xiàng)服務(wù)科只是相對集中行政許可權(quán)改革的過渡產(chǎn)物，在企業(yè)群眾辦理審批時(shí)依然無法杜絕“收發(fā)室”“兩頭跑”等問題。

二、新鄉(xiāng)市服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)路徑

通過問卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新鄉(xiāng)市服務(wù)型政府建設(shè)還存在以下幾個(gè)方面的問題：一是市民重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域的公共服務(wù)需要強(qiáng)化，特別是基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障及供暖設(shè)施等；二是服務(wù)型執(zhí)法規(guī)范性建設(shè)需要加強(qiáng)，特別是執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)需要進(jìn)一步規(guī)范；三是公民參與政府決策的途徑需繼續(xù)完善，實(shí)效需要強(qiáng)化；四是縣（市、區(qū)）行政服務(wù)中心大廳硬件設(shè)施需要改善，項(xiàng)目進(jìn)駐率需要進(jìn)一步提升；五是相對集中行政許可權(quán)改革需要繼續(xù)推進(jìn)。針對這些問題，新鄉(xiāng)市應(yīng)從五個(gè)方面入手推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)：

1.推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化。根據(jù)問卷調(diào)查所得出的數(shù)據(jù)，新鄉(xiāng)市市民滿意度較低的公共服務(wù)主要集中于公共基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療服務(wù)、公共社保服務(wù)、供暖服務(wù)等方面，應(yīng)首先著力通過解決和回應(yīng)市民在這些方面的要求，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)教育，合理劃分城市學(xué)區(qū)，強(qiáng)化我市城市薄弱地區(qū)和農(nóng)村的公共基礎(chǔ)教育資金投入。配合我市大東區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)化規(guī)劃先行意識(shí)，優(yōu)先發(fā)展大東區(qū)及其臨近村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)教育，大力推進(jìn)公共基礎(chǔ)教育資源配置均等化；推進(jìn)我市城區(qū)和農(nóng)村的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施建設(shè)，著力解決農(nóng)村醫(yī)療資源和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)稀缺問題，合理配置醫(yī)療衛(wèi)生人才資源，提升醫(yī)療服務(wù)水平；加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)服務(wù)保障工作，積極推進(jìn)農(nóng)村和城市低收入群體參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化；大力發(fā)展城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城市集中供暖小區(qū)建設(shè)覆蓋率，加快推進(jìn)按流量收取取暖費(fèi)的市民比率，提升供暖行業(yè)的整體服務(wù)水平。

2.強(qiáng)化服務(wù)型執(zhí)法規(guī)范性建設(shè)。一是規(guī)范服務(wù)型行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。著力加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員資格管理和培訓(xùn)考核制度，將服務(wù)型執(zhí)法理念貫穿于執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)考核全過程之中，加大服務(wù)型行政執(zhí)法相關(guān)知識(shí)占行政執(zhí)法人員資格考試的分值比重。加大對行政執(zhí)法人員不作為、亂作為等侵害人民群眾合法權(quán)益行為的查處力度，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，真正樹立起執(zhí)法人員公正執(zhí)法的良好形象，努力提高全市行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。二是深入開展行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，做到行政處罰權(quán)力清單化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、過程規(guī)范化、信息公開化。進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，完善自由裁量基準(zhǔn)制度，將行政指導(dǎo)和行政調(diào)解貫穿于行政管理、行政執(zhí)法全過程，減少執(zhí)法的隨意性，杜絕“以罰代管”“以罰代法”現(xiàn)象。加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，完善重大行政處罰備案制度。

3.切實(shí)落實(shí)公民參與政府決策。一是強(qiáng)化公民參與公共決策的實(shí)效。根據(jù)問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)，有45.3%的市民認(rèn)為參與決策的途徑暢通性不佳，并未發(fā)揮有效作用。新鄉(xiāng)市應(yīng)以政務(wù)公開工作為載體，完善不同層級政府決策公民參與的途徑，對公眾參與意愿強(qiáng)烈的基礎(chǔ)教育、購房政策、醫(yī)療政策等增加參與的公民數(shù)量和范圍，切實(shí)發(fā)揮公民參與的作用,增進(jìn)公眾對政府決策的認(rèn)同和支持。充分利用互聯(lián)網(wǎng)作為市民了解公共決策重要途徑的現(xiàn)實(shí)，探索公眾通過互聯(lián)網(wǎng)參與重大公共決策的方式和途徑。二是完善公共決策程序的監(jiān)督機(jī)制。進(jìn)一步完善《新鄉(xiāng)市人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定》，切實(shí)落實(shí)“遵循公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體審議相結(jié)合的行政決策機(jī)制”［2］，完善相關(guān)環(huán)節(jié)的具體執(zhí)行細(xì)則，明確公眾參與人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。建立完善公共決策程序的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在落實(shí)“政府辦公室、監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)組織開展對重大行政決策工作的監(jiān)督檢查”［3］的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)建立人大、政協(xié)及公眾群體對重大公共決策的監(jiān)督檢查機(jī)制。對重大決策涉及的利益相關(guān)方、專家學(xué)者、普通公民提出的意見和建議的收集、反饋、匯總過程實(shí)行全程記錄，落實(shí)公共決策程序的透明性和嚴(yán)肅性。

4.加強(qiáng)縣（市、區(qū)）行政服務(wù)中心建設(shè)。一是加強(qiáng)行政服務(wù)中心硬件建設(shè)。建立相對獨(dú)立的辦事服務(wù)大廳，面積應(yīng)與進(jìn)駐部門的工作量及服務(wù)對象的人流量相適應(yīng)，充分滿足所有行政服務(wù)事項(xiàng)整建制進(jìn)駐中心全程辦理的需要。各縣（市、區(qū)）統(tǒng)籌規(guī)劃，合理調(diào)劑現(xiàn)有資源，盡快落實(shí)行政服務(wù)中心必備的工作場所。各縣（市、區(qū)）原則上要建成建筑面積不少于1000平方米的行政服務(wù)大廳。中心管理、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)要列入財(cái)政預(yù)算按需求足額劃撥，配備工作必需的公務(wù)用車、計(jì)算機(jī)和配套設(shè)備，保證行政服務(wù)中心工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是強(qiáng)化行政服務(wù)事項(xiàng)集中辦理。行政許可事項(xiàng)，除個(gè)別項(xiàng)目因?yàn)樘厥庠蚪?jīng)本級人民政府同意暫不進(jìn)入政服務(wù)中心辦理外，均進(jìn)入行政服務(wù)中心全程辦理。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共管理以及公眾利益密切相關(guān)的配套事項(xiàng)納入行政服務(wù)中心大廳。對于進(jìn)駐行政服務(wù)中心辦理的行政許可和服務(wù)事項(xiàng)，不得在本部門受理或兩頭受理。各部門確定進(jìn)駐行政服務(wù)中心的首席代表全權(quán)負(fù)責(zé)本部門在行政服務(wù)中心的行政服務(wù)辦理工作，并對本部門進(jìn)駐行政服務(wù)中心的工作人員進(jìn)行管理。三是規(guī)范行政服務(wù)事項(xiàng)運(yùn)行。事項(xiàng)進(jìn)駐后，應(yīng)按照“一事項(xiàng)一指南、一事一標(biāo)準(zhǔn)”要求，對進(jìn)駐事項(xiàng)逐一建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的辦事指南和操作規(guī)程。辦事指南和操作規(guī)程應(yīng)對范圍、主體、事項(xiàng)名稱、事項(xiàng)類別、申報(bào)材料、辦理流程、辦理時(shí)限、收費(fèi)依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)表格、辦理地點(diǎn)、咨詢電話、投訴電話等內(nèi)容進(jìn)行逐一明確，實(shí)行審批部門、審批內(nèi)容、審批依據(jù)、辦事程序、申報(bào)材料、承諾時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)依據(jù)“八公開”。

5.穩(wěn)步探索相對集中行政許可權(quán)改革。2016年5月9日李克強(qiáng)總理在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上指出，“天津?yàn)I海新區(qū)、寧夏銀川市、江蘇南通市等不少地方，把各部門的審批權(quán)集中到一起，組建了行政審批局，實(shí)行綜合審批、一顆印章管到底，收到明顯效果。這一改革經(jīng)驗(yàn)，可以先在地市一級推廣”［4］。他強(qiáng)調(diào)：“深化‘放管服’改革，確保改革落到實(shí)處，要鼓勵(lì)地方積極探索創(chuàng)新?！毙锣l(xiāng)市可借鑒成熟地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立行政審批局，統(tǒng)一整合政府各部門的行政許可權(quán)交由行政審批局管理，加掛“行政服務(wù)中心”牌子，負(fù)責(zé)全部市級行政審批、政務(wù)服務(wù)工作。

原因在于：成立行政審批局是破解政務(wù)大廳存在的“兩頭跑”及“收發(fā)室”問題，實(shí)現(xiàn)“一站式辦結(jié)”的根本途徑。我市各級政府雖然均設(shè)立了行政服務(wù)中心，但是與全國其他地區(qū)一樣，“只是實(shí)現(xiàn)了“物理式空間集中”，多年形成的以部門為主體的行政審批體制并沒有改觀，從而造成行政服務(wù)中心普遍存在“兩頭跑”“體外循環(huán)”和“收發(fā)室”等問題”［5］。成立行政審批局，則是將各部門行使的行政審批職能全部劃轉(zhuǎn)，將從事審批的人員一同劃轉(zhuǎn)審批局，從而實(shí)現(xiàn)“一站式辦結(jié)”。成立行政審批局是簡化辦事流程、構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”集約平臺(tái)的體制基礎(chǔ)。目前各進(jìn)駐部門大多均有自己的行政審批系統(tǒng)，難以實(shí)現(xiàn)信息共享，從而造成群眾在部門之間的反復(fù)跑趟，而成立行政審批局后，原有的部門條塊和信息壁壘被打破，只有在此基礎(chǔ)上探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)的集約模式，才能真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批和實(shí)體大廳的有效銜接，使服務(wù)型政府建設(shè)獲得堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。

[1]新鄉(xiāng)市政府新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于公布市政府工作部門權(quán)責(zé)清單的決定.（2015-12-18）〔2016-10-5〕.http://www.xingxiang. gov.cn.

[2]新鄉(xiāng)市政府新鄉(xiāng)市人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定〔EB/OL〕.（2015-01-26）.http://www.xingxiang.gov.cn.

[3]新鄉(xiāng)市政府新鄉(xiāng)市人民政府重大行政決策程序暫行規(guī)定〔EB/OL〕.（2015-01-26）.http://www.xingxiang.gov.cn.

[4]李克強(qiáng).簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)推進(jìn)行政體制改革轉(zhuǎn)職能提效能——在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上的講話[N].人民日報(bào),2016-05-23.

[5]郭曉光.成立相對集中審批權(quán)的行政審批局之思考[J].中國行政管理,2014（8）：31-32.

責(zé)任編輯 劉旭

D035

A

2095-7017（2016）12-0026-04

2015年度新鄉(xiāng)市政府決策研究招標(biāo)課題（B034）

劉凱（1960—），男，河南永城人，新鄉(xiāng)市行政服務(wù)中心主任；潘禮斌（1965—），男，河南舞陽人，新鄉(xiāng)市行政服務(wù)中心副主任；閆偉（1973—），男，河南杞縣人，新鄉(xiāng)市行政服務(wù)中心業(yè)務(wù)科科長；崔璨（1985—），男，河南滑縣人，新鄉(xiāng)市行政服務(wù)中心業(yè)務(wù)科副主任科員。