推進(jìn)基層治理的社會(huì)改革*——基于城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理實(shí)踐的制度分析

周慶智

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推進(jìn)基層治理的社會(huì)改革*——基于城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理實(shí)踐的制度分析

周慶智

內(nèi)容提要?jiǎng)?chuàng)新基層社會(huì)治理體制是一個(gè)社會(huì)改革問題，涉及政府與社會(huì)的關(guān)系以及市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系等領(lǐng)域的改革。當(dāng)前基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐主要是對(duì)傳統(tǒng)基層社會(huì)治理體制的鞏固和強(qiáng)化，也就是說，在傳統(tǒng)的社會(huì)管控邏輯和思維主導(dǎo)下，基層政府還處在不斷的加強(qiáng)單中心行政權(quán)威治理和社會(huì)管控能力的實(shí)踐中。這樣的實(shí)踐，與社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，與社會(huì)需求脫節(jié)，不具有從現(xiàn)行舊體制走向未來新體制的社會(huì)改革意義。因此，推進(jìn)基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，就是要明確當(dāng)前基層治理的社會(huì)改革核心議題所在，亦即處理好政府與社會(huì)的關(guān)系以及市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，涉及政府治理的公共性建構(gòu)、改革社會(huì)組織體制、建構(gòu)政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體參與的基層社會(huì)治理體系。

關(guān)鍵詞社會(huì)改革城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理社會(huì)治理現(xiàn)代化

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)縣級(jí)政府公共產(chǎn)品供給體制機(jī)制研究”(項(xiàng)目號(hào): 11AZZ006)的階段性成果。

當(dāng)前，基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新就是要確立政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的權(quán)利領(lǐng)域和權(quán)利關(guān)系。這是一個(gè)涉及范圍廣泛的社會(huì)改革問題，也就是說，基層社會(huì)治理所面對(duì)的治理問題是一個(gè)涉及價(jià)值的、制度的、規(guī)范的、結(jié)構(gòu)的社會(huì)改革，而這個(gè)社會(huì)改革問題就集中在政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的權(quán)利關(guān)系領(lǐng)域當(dāng)中。

一方面，基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新涉及的是治理思維和理念的轉(zhuǎn)變。改變基層單中心行政權(quán)威治理結(jié)構(gòu)和治理理念，改進(jìn)社會(huì)治理方式，完善體制內(nèi)的社會(huì)組織建設(shè)，并將體制外的社會(huì)組織制度化、規(guī)范化、法治化，將其權(quán)利訴求納入體制中來，在基層形成多元民主治理的新結(jié)構(gòu);另一方面，從地方性的社會(huì)治理事實(shí)出發(fā)，去探索基層社會(huì)治理體制與治理能力現(xiàn)代化，去解釋和說明基層社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型條件和發(fā)展方向，才能明確基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新或社會(huì)改革面臨的緊迫問題。

傳統(tǒng)基層社會(huì)治理體制的延續(xù)、鞏固和強(qiáng)化

改革開放以來，基層社會(huì)的組織方式發(fā)生了重大變化，城鄉(xiāng)社區(qū)已取代傳統(tǒng)的“單位制”和“人民公社”組織形式，行之以居委會(huì)和村委會(huì)的基層群眾自治組織形式。在今天，單位制管理體系已經(jīng)弱化，但作為基層群眾自治組織的城市居委會(huì)和農(nóng)村村委會(huì)并沒有發(fā)展成為真正的社會(huì)自治組織，前者的自主性和自治性并不多，后者被賦予的自治功能和作用處于萎縮中。也就是說，雖然城鄉(xiāng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的組織化關(guān)系已經(jīng)發(fā)生變化，但舊的單位制式的組織結(jié)構(gòu)和管理方式卻沒有發(fā)生與之相適應(yīng)的變化。一方面，城鄉(xiāng)社區(qū)還只是個(gè)地域性概念，還不能成為真正的“社會(huì)共同體”①——這是社區(qū)的本質(zhì)，舊的制度結(jié)構(gòu)還發(fā)揮著組織功能和作用;另一方面，在城鄉(xiāng)，社會(huì)自治沒有發(fā)展起來，居委會(huì)或村委會(huì)沒有多少自主性和自治性，它們既是政府的代理人，又是社會(huì)自治體的代理人。也就是說，傳統(tǒng)的單位制式管理，沒有因?yàn)閱挝恢频慕怏w而退出歷史舞臺(tái)，即使在單位單元不足以擠壓社會(huì)空間時(shí)，基層政府傳統(tǒng)的治理理念和治理思維也可能會(huì)繼續(xù)存在下來，盡管社會(huì)空間也在不斷地?cái)U(kuò)張。

本文分析兩個(gè)基層社會(huì)治理案例②，說明基層社會(huì)治理實(shí)踐的現(xiàn)狀，以及基層社會(huì)治理創(chuàng)新具有的社會(huì)改革意義。

一個(gè)案例是來自中西部地區(qū)陜西漢中的鄉(xiāng)村社會(huì)治理。漢中處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但自改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，社會(huì)利益關(guān)系漸趨復(fù)雜，各種社會(huì)問題和社會(huì)矛盾日益凸顯并趨于尖銳化。一直以來，基層政府的任務(wù)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，但現(xiàn)在，基層政府的社會(huì)管理不得不面對(duì)一系列難題，尤其在收入分配、社會(huì)公平、就業(yè)保障、生態(tài)環(huán)境等方面，矛盾和沖突表現(xiàn)的尤為突出。制度上看，漢中基層的變化，在舊的基層治理結(jié)構(gòu)解體之后，實(shí)行村民自治制度，社會(huì)支配空間增大，但近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)分工擴(kuò)大和社會(huì)流動(dòng)性增加，農(nóng)村青壯勞力大量進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。在當(dāng)下的漢中農(nóng)村，在村人員多是老幼，農(nóng)村社會(huì)的主體力量——青壯年已不在村里，這帶來兩個(gè)顯著變化:一是因農(nóng)村青壯年離鄉(xiāng)或離土，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展沒有了主體力量支持，村民自治制度的功能和作用式微，反過來說，基層社會(huì)的自治訴求對(duì)基層政府治理變革來說并沒有帶來多大的動(dòng)力;二是農(nóng)村的制度性缺失日益凸顯出來，比如不完善的農(nóng)村社會(huì)保障，在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面，這些制度性缺失把在村或離鄉(xiāng)的農(nóng)民推到了非常不利和不公正的社會(huì)境地。

在中西部地區(qū)，因農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)單一、就業(yè)吸納力不足、生產(chǎn)效率低、務(wù)農(nóng)收入少，大量農(nóng)民離鄉(xiāng)入城尋求新發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力不足。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2015年發(fā)布的數(shù)據(jù)，分年齡段看，農(nóng)民工以50歲以下青壯年為主，占農(nóng)民工總量的82．9% ;按輸出地分，中部地區(qū)農(nóng)民工9446萬人，比上年增加111萬人，增長(zhǎng)1．2%，中部地區(qū)農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的34．5%;西部地區(qū)農(nóng)民工7285萬人，比上年增加180萬人，增長(zhǎng)2．5%，西部地區(qū)農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的26．6%。③中西部?jī)傻叵嗉又?，農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的61．1%。

對(duì)漢中的實(shí)地調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，從人口結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)村社會(huì)的主體力量——青壯年大都進(jìn)城務(wù)工，在村的是大量婦幼老弱病殘人員，農(nóng)村已經(jīng)失去了發(fā)展的主體力量;從生產(chǎn)結(jié)構(gòu)上看，由于體制性和上述結(jié)構(gòu)性原因，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余太少，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)無利可圖，而婦幼老弱病殘人員又不能承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村建設(shè)的重任，生產(chǎn)新技術(shù)無法進(jìn)入鄉(xiāng)村;從資源分布上看，衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等資源在不斷地向城鎮(zhèn)集中;從基層群眾自治組織發(fā)展上看，鄉(xiāng)村社會(huì)治理失去了治理主體——農(nóng)村青壯年，婦幼老弱病殘人員幾無參與意愿，更無監(jiān)督能力，村民自治已成為村官自治，村民自治制度已經(jīng)不能發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)治理功能和作用。

面對(duì)上述經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，漢中基層治理的調(diào)整更多地表現(xiàn)在盡量提供必需的公共產(chǎn)品和扶危濟(jì)困的社會(huì)救濟(jì)方面，這方面的治理由行之多年的“項(xiàng)目制”(中央用“項(xiàng)目”的獎(jiǎng)勵(lì)方式來引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)、激勵(lì)地方政府投入相應(yīng)的“配套資金”來推動(dòng)某一方面政策的實(shí)施)或“示范村”(類似計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“抓典型”的做法)的財(cái)力支持方式進(jìn)行，前者的資源主要來自國(guó)家或上級(jí)政府，后者的籌資渠道除了上級(jí)還有基層政府和地方企事業(yè)單位。也就是說，漢中基層治理的主體和權(quán)威沒有發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化:仍然是單中心的行政權(quán)威治理，社會(huì)力量還不能實(shí)質(zhì)性地參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，村民自治組織不能發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用，農(nóng)民的權(quán)益不能得到全面的制度性保障。簡(jiǎn)言之，漢中基層治理面對(duì)的主要是“民生問題”——醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)方面，還沒有深入到體制變革的層面。它的治理特點(diǎn)是:從經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題并針對(duì)具體的問題做出改進(jìn)或政策上的調(diào)適，并維持其治理結(jié)構(gòu)在舊的治理原則和制度功能范圍之內(nèi)，而少有改變。

也就是說，漢中的治理結(jié)構(gòu)和治理實(shí)踐由單中心權(quán)威所主導(dǎo)，這個(gè)治理體系有如下特點(diǎn): ( 1)權(quán)威的單中心。行政權(quán)威貫徹在所有的治理領(lǐng)域包括基層群眾自治組織。在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)加上行政力量的牽制下，社會(huì)自主空間不可能太大，民間社會(huì)組織還不能成為一個(gè)自主的力量參與到基層治理當(dāng)中。( 2)層級(jí)節(jié)制的行政化。在支配性的行政權(quán)下，社會(huì)自治就不可能得到多大發(fā)展，這是民間社會(huì)組織不能得到更大發(fā)展的另一個(gè)原因。( 3)自利性的政績(jī)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府公司化，針對(duì)社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，基層政府從政績(jī)立場(chǎng)出發(fā)，采取的不是協(xié)商和共治的方式，而是主要采用強(qiáng)制與物質(zhì)交換的方式來維持一個(gè)不太穩(wěn)定的基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。

另一個(gè)案例是來自東南部地區(qū)深圳南山的城市社區(qū)治理。與漢中基層社會(huì)治理實(shí)踐不同，深圳南山的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，但傳統(tǒng)的治理理念和方式卻變化不大。在實(shí)際運(yùn)行中，因社區(qū)群體構(gòu)成不同，其管理方式和組織形式也不同。大致有如下幾種管理形式: ( 1)多元配合的治理模式在前海社區(qū)，工作站(街道辦派出機(jī)構(gòu))與居委會(huì)合一，業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司作為主體力量發(fā)揮中堅(jiān)作用。在這個(gè)治理結(jié)構(gòu)里，居委會(huì)是名義上的自治組織，工作站則是行政主導(dǎo)力量，業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司是協(xié)同力量，社區(qū)服務(wù)則采行由政府購(gòu)買、社區(qū)服務(wù)中心來具體運(yùn)作的市場(chǎng)化方式。( 2)以城市化過程中出現(xiàn)的混合組織為主體的治理方式。比如西麗街道的新圍社區(qū)，它主要是由農(nóng)城化股份公司發(fā)揮治理功能和作用的。農(nóng)城化股份公司脫胎于村委會(huì)，在城鎮(zhèn)化過程中，村民因經(jīng)營(yíng)房產(chǎn)而積累了財(cái)富，由此變身為以股份分紅聯(lián)合起來的所謂農(nóng)城化股份公司，其管理方式一直沿用的是村集體組織的組織架構(gòu)，股份公司不僅按股分紅，是個(gè)營(yíng)利組織，而且它還承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給與公共服務(wù)，官辦與民辦混合，企業(yè)與社會(huì)不分，本質(zhì)上是一種“企業(yè)辦社會(huì)”的傳統(tǒng)管理方式。( 3)因居民所具有的同質(zhì)性特點(diǎn)而實(shí)行的類似公司化的管理方式，比如深圳灣社區(qū)的“一平臺(tái)兩中心”的管理模式。所謂“一平臺(tái)兩中心”，是指社區(qū)綜合信息平臺(tái)、行政管理中心和社區(qū)服務(wù)中心，這個(gè)社區(qū)綜合服務(wù)體系，以項(xiàng)目委托、購(gòu)買服務(wù)的方式交由專業(yè)社工機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織實(shí)施，開展社區(qū)服務(wù)和部分行政服務(wù)。( 4)以黨政合一的方式來進(jìn)行管理的模式，比如花果山社區(qū)，綜合黨委書記，黨委書記、居委會(huì)主任一人兼于一身，并將社區(qū)服務(wù)中心也置于黨政系統(tǒng)的完全管控之下。而其他的社會(huì)組織只具有參與協(xié)調(diào)和志愿服務(wù)的性質(zhì)。( 5)建立“格長(zhǎng)制”，對(duì)全區(qū)進(jìn)行網(wǎng)格化管理。區(qū)委政法委、區(qū)出租屋綜管辦建立完善“格長(zhǎng)”相關(guān)管理制度，目前全區(qū)劃分為1372個(gè)網(wǎng)格，大部分社區(qū)工作人員下沉到網(wǎng)格，由格長(zhǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)格內(nèi)各方資源，強(qiáng)化網(wǎng)格管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)工作重心下移和精細(xì)化管理。( 6)以網(wǎng)格化管理加上滲透于社區(qū)及社會(huì)組織當(dāng)中的所謂“社會(huì)領(lǐng)英”(地方官員的解釋是社會(huì)意見領(lǐng)袖和社會(huì)精英)人員為主體的管理方式。網(wǎng)格化管理是一種社會(huì)防范和控制的機(jī)制設(shè)計(jì)，尤其針對(duì)流動(dòng)人口的管理，而所謂“社會(huì)領(lǐng)英”，只是非主流社會(huì)群體的一些年長(zhǎng)的、有威信的、有公益心的娛樂活動(dòng)的召集人，其影響力在主流社會(huì)之外。( 7)以黨政權(quán)力的社會(huì)動(dòng)員方式進(jìn)行管理，這種方式就是傳統(tǒng)的“發(fā)動(dòng)群眾”的方式，具體做法是在社會(huì)組織內(nèi)部成立黨組織，進(jìn)行動(dòng)員和事前預(yù)防處置，與社區(qū)黨政權(quán)力建立密切互動(dòng)關(guān)系。

上述兩個(gè)案例，因東西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，基層治理采取的措施和方式有很大差距，但在社會(huì)治理本質(zhì)上卻沒有差別，都是行政一元化或單中心管理。漢中的基層社會(huì)治理實(shí)踐在制度上沒有什么建樹，基本上還是傳統(tǒng)基層社會(huì)治理體制機(jī)制的延續(xù)，這與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)力量發(fā)育程度低下有關(guān);南山已進(jìn)入“多樣性社會(huì)”——利益群體的多元化和社會(huì)的多樣性已然彰顯，但其在推動(dòng)多元民主的現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的形成上，也沒有什么制度上的建樹。不過，因其工業(yè)化、城市化水平高和公司化組織能力的借力，南山的基層治理其實(shí)是一個(gè)看起來相當(dāng)有效的管理體制，比如“工作站”的覆蓋、把居委會(huì)變成一個(gè)匯集民意的意見機(jī)構(gòu);通過公司化的現(xiàn)代管理方式，把社區(qū)居民進(jìn)行組織化等等。但實(shí)際上，無論漢中還是南山，兩者的基層社會(huì)治理的實(shí)際運(yùn)行體制機(jī)制與基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變化，都存在著難以調(diào)適的矛盾和難以克服的結(jié)構(gòu)性張力。

基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化誤區(qū):積累權(quán)威與加強(qiáng)社會(huì)管控能力

上述兩個(gè)案例的社會(huì)治理情況基本上能夠說明中國(guó)基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí):基層社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)變化，特別是社會(huì)成員在收入、聲望、地位和身份等方面的分流秩序變化帶來的影響——這是當(dāng)今社會(huì)矛盾和沖突的重要來源，促進(jìn)了基層社會(huì)治理思維和治理方式的一些改變，但從城市單位制式管理思維和管理方式④、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的一元化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)⑤上看，基層社會(huì)治理所做出的改變?nèi)匀皇窃诓粩嗟胤e累政府權(quán)威，不斷地強(qiáng)化社會(huì)管控能力，并不是符合社會(huì)要求的制度變化，因而沒有多少社會(huì)制度變革的意義。進(jìn)一步講，中國(guó)的基層社會(huì)治理還處在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型階段，就基層社會(huì)治理創(chuàng)新的現(xiàn)狀而言，與社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，與社會(huì)需求脫節(jié)現(xiàn)象明顯，本質(zhì)上還是傳統(tǒng)的社會(huì)控制或社會(huì)管理邏輯和思維，基層政府還處在不斷的積累單中心權(quán)威和強(qiáng)化單中心權(quán)威管理的過程中。

當(dāng)下，推進(jìn)基層社會(huì)治理改革已非常迫切，因?yàn)橹哺趥鹘y(tǒng)舊體制中的矛盾隨著改革的深入越來越清晰地表現(xiàn)出來。在這樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下，不是要不要進(jìn)行社會(huì)改革的問題，而是社會(huì)改革要在不同的路徑上做出選擇的問題。其一，基層治理主動(dòng)調(diào)整制度，以適應(yīng)社會(huì)的變遷，也就是說，基層治理制度適應(yīng)基層社會(huì)生活的變化進(jìn)行了調(diào)整或變化，其二，沒有進(jìn)行制度改革或者制度改革不符合社會(huì)生活的要求，這種情況下，基層治理變革需要在社會(huì)的壓力下變化。概括地講，社會(huì)改革源于社會(huì)生活，社會(huì)改革的要求可能轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫茸兓囊?，也可能轉(zhuǎn)變化政權(quán)更替的要求。避免后一種結(jié)果的出現(xiàn)，就必須進(jìn)行積極的社會(huì)改革，因此“如何降低社會(huì)治理的成本，形成有效的把問題化解在基層的社會(huì)機(jī)制，是社會(huì)治理體制需要探索的新問題?！雹薅@樣的社會(huì)改革探索又必須集中在體制上和制度上。

漢中基層社會(huì)治理的最大特點(diǎn)是它的實(shí)踐性。這樣的實(shí)踐是由問題引導(dǎo)的實(shí)踐，是政策調(diào)適的治理實(shí)踐。大致來說，典型的實(shí)踐做法如下:其一，“行政下鄉(xiāng)”。簡(jiǎn)單地說，這是舊的治理思維和舊的治理方式。面對(duì)原子化的小農(nóng)，有效的治理只能是方方面面的管理和服務(wù)，諸如，駐村干部監(jiān)督行政任務(wù)的落實(shí)、村財(cái)鎮(zhèn)管、村委會(huì)行政化。其二，黨政主導(dǎo)與社區(qū)參與形式。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不同而采用不同的治理方法，行政手段多一點(diǎn)，或者民主協(xié)商多一點(diǎn)，但治理的核心主導(dǎo)力量是基層政府，自主性的社會(huì)力量還不能作為平等參與的主體發(fā)揮作用，其參與沒有太大意義。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)與市場(chǎng)治理相結(jié)合的方式。這種治理方式不完全是那種層級(jí)節(jié)制方式，也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的是把村居委會(huì)視為一個(gè)經(jīng)濟(jì)共同體，村居委會(huì)的作用更多地是個(gè)協(xié)調(diào)者，活躍的是村民經(jīng)濟(jì)自助組織，關(guān)系類似于一種互助式市場(chǎng)化治理的關(guān)系。上述基層治理做法，適應(yīng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，與社會(huì)變遷保持在一個(gè)基本平衡的狀態(tài)。正如此，漢中的基層治理具有突出的實(shí)踐性特點(diǎn): ( 1)尋找利益聯(lián)結(jié)點(diǎn)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會(huì)多樣性變化，利益要求的分散化要求以往的治理方式適時(shí)做出調(diào)整與改變，從而在不同的社會(huì)利益主張中找到一個(gè)各方面都能接受的“共同利益”或利益聯(lián)結(jié)點(diǎn)，這就要適時(shí)調(diào)整政策，同時(shí)，在決策過程中吸收來自不同利益群體的意見。( 2)對(duì)上級(jí)政策“因地制宜”或“選擇性執(zhí)行”。針對(duì)地方的特點(diǎn)，對(duì)上級(jí)政策或原則做出必要的修正和改進(jìn)或選擇性執(zhí)行，基層政府有這樣的裁量空間。在這里，官僚制非人格化與行政人格化并行不悖，甚至互補(bǔ)。( 3)有為而治。不無視社會(huì)矛盾和沖突，面對(duì)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，積極尋找解決之道，在實(shí)踐中，在經(jīng)驗(yàn)的不斷積累中，新的治理措施和方法也不斷完善起來。

比較而言，深圳南山的基層治理表現(xiàn)為一種追求“制度化”的傾向，并試圖以模式的方式把它固定化下來。這個(gè)社區(qū)治理模式就是所謂的“一核多元”——“1 + 3 + N”:“1”即社區(qū)綜合黨委(總支) ;“3”即社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心;“N”即各類社區(qū)社會(huì)組織和駐轄區(qū)企事業(yè)單位。進(jìn)一步講，所謂“一核多元”，就是以社區(qū)綜合黨委(總支)為核心，以社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心三個(gè)主要主體為依托，農(nóng)城化股份公司、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司、駐轄區(qū)企事業(yè)單位等多元主體密切配合，多元互動(dòng)、多方參與、共建共享，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力。但實(shí)質(zhì)上，這個(gè)社區(qū)治理模式只是傳統(tǒng)單中心的基層治理結(jié)構(gòu)的延續(xù)、鞏固和強(qiáng)化。社區(qū)綜合黨委，就是把社區(qū)黨組織資源整合起來，發(fā)揮組織力量，形成合力;社區(qū)居委會(huì)的作用，是協(xié)助區(qū)政府及街道辦事處在社區(qū)開展工作，負(fù)責(zé)組織居民開展便民利民、自助互助和志愿服務(wù)、群防群治和調(diào)解民間糾紛、制定居民公約、收集意見建議等活動(dòng)。社區(qū)工作站，是區(qū)政府、區(qū)職能部門及街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)，名曰社區(qū)工作平臺(tái)，它的主要功能和作用是貫徹政府的政策和領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)工作;社區(qū)服務(wù)中心，是提供社區(qū)服務(wù)的綜合平臺(tái)，由社會(huì)組織中標(biāo)運(yùn)營(yíng)，負(fù)責(zé)政府資助或購(gòu)買的社區(qū)助老、助殘、優(yōu)撫人員、特定人群、婦女兒童及家庭、社區(qū)青少年等基本公共服務(wù)，以及社區(qū)居民融合、社區(qū)慈善、社區(qū)志愿等居民自助服務(wù)和便民利民的社區(qū)商業(yè)服務(wù)。概括地講，深圳南山社區(qū)治理具有“管理下的控制”與“控制下的管理”的基本特征。換言之，它面對(duì)多元化的社會(huì)做出策略性的政策調(diào)適，但它的管理原則和管理思維沒有做出相應(yīng)的改變。所謂“三駕馬車”，就是工作站、居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心，工作站是街道辦的派出機(jī)構(gòu)，貫徹執(zhí)行政府的行政任務(wù)，具有所謂“小政府”(當(dāng)?shù)卣畬?duì)社區(qū)工作站的定位)的地位和特質(zhì);居委會(huì)不是自治單位，而是帶有監(jiān)督和匯集民意的資政性質(zhì)的組織。社區(qū)服務(wù)中心是為政府購(gòu)買服務(wù)而市場(chǎng)化的結(jié)果。概括地講，深圳南山的所謂社區(qū)治理，就是行政權(quán)威主導(dǎo)的行政管理加上社會(huì)公共服務(wù)市場(chǎng)化，或者說，“一核多元”治理模式的本質(zhì)是對(duì)社區(qū)所有權(quán)的控制和壟斷，所謂的多元參與管理，并不可能分散基層政府的權(quán)力，因此，它并不具備多少多元主體參與治理的現(xiàn)代特點(diǎn)，它構(gòu)建的“管理縱向到底、橫向到邊的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)體系”，只不過是對(duì)過去管理體制的強(qiáng)化和鞏固而已。

權(quán)威單中心治理的最大特點(diǎn)就是將社會(huì)領(lǐng)域問題做出政治化和行政化處理。漢中實(shí)踐和南山的“一核多元”社區(qū)治理模式，其治理思維是政治性的，治理方式是一元化的單中心行政權(quán)威主導(dǎo)方式。所謂“多元”，是對(duì)社會(huì)多元化的回應(yīng)，表明的是容納民意之義;所謂“共治”，是協(xié)助政府管理的意思，表明的是行政化的協(xié)調(diào)分工管理關(guān)系。比如，在南山“一核多元”治理模式中，居民只是政府提供的公共服務(wù)的消極消費(fèi)者，聽任政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。也就是說，當(dāng)下基層社會(huì)治理的所謂“多元”，是指在社區(qū)治理當(dāng)中明確不同利益群體訴求所在，而不是民主的多元主體治理中的公民，后者“富有積極能動(dòng)精神的公民，還是表達(dá)自身利益、影響公共政策的有生力量，是參與社區(qū)決策的有機(jī)組成部分，更是與公共管理者一起提供社區(qū)公共服務(wù)的合作伙伴，他們用自己的行動(dòng)承擔(dān)著個(gè)人在社區(qū)服務(wù)中的責(zé)任，由此，積極、主動(dòng)的公民參與角色觀念逐步確立。”⑦簡(jiǎn)言之，無論漢中實(shí)踐還是南山的“一核多元”社區(qū)治理模式，都是單中心的科層治理輔之以市場(chǎng)化運(yùn)作和社會(huì)管理協(xié)同，它的目標(biāo)是確立和強(qiáng)化黨政權(quán)威主導(dǎo)的(全能主義意義上的)以社區(qū)居民福祉為訴求的社會(huì)公共秩序。

從權(quán)威治理到民主治理:政府公共性建構(gòu)與社會(huì)自治成長(zhǎng)

今天中國(guó)的社會(huì)治理現(xiàn)代化要達(dá)到的目標(biāo)，就是要解決改革開放以來中國(guó)國(guó)家治理過程中不斷積累起來的社會(huì)治理問題:由于公共性規(guī)則和公民權(quán)利配置規(guī)則還沒有完全確立在現(xiàn)代法治的規(guī)范上，公共權(quán)力面對(duì)的最大挑戰(zhàn)，就是由于權(quán)力在資源配置上的主導(dǎo)作用所帶來的社會(huì)不公和權(quán)力腐敗問題。以及面對(duì)一個(gè)多樣化的社會(huì)，傳統(tǒng)的管控型社會(huì)治理方式所帶來的社會(huì)矛盾和沖突問題，而且這些問題已經(jīng)造成基層社會(huì)局部治理危機(jī)，而這恰好是社會(huì)改革所具有的核心意義。

具體來講，今天的發(fā)展情況是“居住區(qū)的自主選擇，勞動(dòng)力和資源的大范圍流動(dòng)，以及市場(chǎng)分配機(jī)制的發(fā)展，日益瓦解著統(tǒng)一的、經(jīng)由單位的社會(huì)管理系統(tǒng)”，⑧因此，當(dāng)下基層治理的社會(huì)改革是如何讓“社會(huì)人”通過制度化的參與渠道參與到社會(huì)治理當(dāng)中來。這個(gè)問題包括兩個(gè)方面:一是在政府與公民之間建構(gòu)社會(huì)自治組織，使個(gè)體通過社會(huì)自治組織來參與社會(huì)治理和表達(dá)自身的訴求，從而改變政府直接面對(duì)分散個(gè)人的現(xiàn)狀，反過來說，沒有自主性與自治性的社會(huì)組織存在，不僅增加治理成本，同時(shí)基層發(fā)生的社會(huì)糾紛和社會(huì)矛盾也會(huì)不斷積累起來。因此，基層社會(huì)治理改革涉及基層政府治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、基層社會(huì)自治的發(fā)展、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的建構(gòu)等方面。二是改變當(dāng)前基層社會(huì)治理的政治化、行政化方式，以服務(wù)于社會(huì)和民眾為宗旨，構(gòu)建社會(huì)治理的多元主體參與格局，從而明確政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，并把這種關(guān)系確立在制度化與法治化的基礎(chǔ)上。

從當(dāng)前的基層社會(huì)治理實(shí)踐，包括漢中或南山實(shí)踐上看，基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐有這樣幾類: ( 1)發(fā)揮現(xiàn)行制度的功能，使其有效運(yùn)行起來。比如，江蘇的“政社互動(dòng)”要達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)，一個(gè)是使基層政府與基層群眾自治組織有效銜接起來，一個(gè)是“激活基層群眾自治組織”。這個(gè)做法是要使無效的制度發(fā)揮本該發(fā)揮的功能和作用，是地方政府積極行政的實(shí)踐。但從另一個(gè)方面說，這種做法實(shí)際上隱含著使基層政府對(duì)基層群眾自治組織的干預(yù)和防范制度化的傾向。諸如此類的做法還有河南的“四議兩公開模式”實(shí)踐，這個(gè)做法是針對(duì)兩委(村黨支部和村委會(huì))關(guān)系存在的問題，直接將基層群眾自治組織置于黨組織的領(lǐng)導(dǎo)之下。這是保證黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位的一貫做法。( 2)適應(yīng)社會(huì)變化，完善現(xiàn)行制度?；鶎诱疄榱耸姑癖姷囊庖娔軌蚍从吃诨鶎诱臎Q策及其執(zhí)行過程當(dāng)中，而擴(kuò)大基層民眾參與的創(chuàng)新舉措，諸如溫嶺的“民主懇談會(huì)”，就是地方人大擴(kuò)大政策民意基礎(chǔ)之舉。人大本來就是一個(gè)民意代表機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上，人大并沒有實(shí)質(zhì)性的法權(quán)地位，一直以來，它的作用是儀式性的。讓一個(gè)“沉睡的制度”(樂清市人大干部的說法)運(yùn)行起來，就是這種做法的實(shí)踐意義。再如所謂“參與式預(yù)算”，是讓一些代表性不足的民眾參與進(jìn)來，以宣示政府預(yù)算廣納民意之義，這是儀式性大于實(shí)質(zhì)性的做法，各地在這方面也有不同程度的實(shí)踐。( 3)突破現(xiàn)行體制的實(shí)踐探索，亦即對(duì)舊制度或組織原則做出改革，試圖建立一個(gè)新制度或組織。比如，在干部選任制度或基層群眾選舉制度上的實(shí)踐，諸如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選”。但這類創(chuàng)新舉措與現(xiàn)行政治體制“黨管干部”原則存在無法克服的內(nèi)在矛盾和張力，結(jié)果也難有作為。

從現(xiàn)行的舊體制走向未來的新體制，當(dāng)前基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新和社會(huì)改革大致應(yīng)該集中在如下議題上:

首先，建構(gòu)基層政府治理的公共性。建構(gòu)政府治理的公共性要先從參與開始，“以廣泛社會(huì)參與為主要形式的社會(huì)合作為社會(huì)治理提供不可或缺的社會(huì)化機(jī)制。這一合作機(jī)制強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理過程的合作參與而不是對(duì)抗，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資源的動(dòng)員整合而不是使其在對(duì)抗中相互抵消”⑨。反過來說，政府靠層級(jí)節(jié)制的行政治理方式，不僅增加政策的執(zhí)行成本，而且對(duì)政府行動(dòng)的正當(dāng)性或合法性會(huì)帶來認(rèn)同下降的負(fù)面影響。而通過鼓勵(lì)那些一向被排除在決策范圍外的大眾積極參與，鼓勵(lì)更多的社會(huì)對(duì)話，能夠促進(jìn)基層政府社會(huì)治理建立在廣泛的民意基礎(chǔ)之上。也就是說，參與首先是一個(gè)價(jià)值問題——與民主有關(guān)，而不完全是為了提高行政效率的問題。那么，如何讓民眾廣泛地參與到社會(huì)治理中來，則首先要建構(gòu)社區(qū)公共性，“社會(huì)自治是建構(gòu)公共性的第一步，而社會(huì)自治則始于社會(huì)組織的發(fā)展和成長(zhǎng)?！覀兯f的社會(huì)組織，是指那些具有獨(dú)立性和促進(jìn)性的社會(huì)組織，它不一定是對(duì)立于政府的，但一定是非政府的。這些社會(huì)組織包括社團(tuán)法人——比如管理社區(qū)福利事務(wù)，為老年人、殘疾人提供服務(wù)的社團(tuán)法人。除了社團(tuán)法人之外，許多由社區(qū)居民構(gòu)成的自治性組織也應(yīng)參與到社區(qū)公益事業(yè)中，比如專門為老年人提供服務(wù)的志愿組織，為社區(qū)活動(dòng)提供后勤服務(wù)的社工團(tuán)體，專門負(fù)責(zé)社區(qū)婚喪儀式工作的公益組織等等?！雹馊绱?，在基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)上，“一方面，公民代表可以更多地獲得權(quán)力，承擔(dān)起公共事務(wù)管理，成為‘公民治理者’。另一方面，社區(qū)廣大公民能夠表達(dá)自身對(duì)社區(qū)發(fā)展的利益要求和期望，以此形成新型的代表制度”?，推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展?！皬幕A(chǔ)結(jié)構(gòu)的意義上來說，要建立社會(huì)治理體制就必須發(fā)展社會(huì)組織，并賦予其以主體性?！?社會(huì)組織的發(fā)展和壯大，能夠在政府與個(gè)體公民之間確立一個(gè)溝通的公共場(chǎng)域，社會(huì)組織的功能就是代表個(gè)體與政府建立一種協(xié)商和共治關(guān)系。也就是說，要重視那些勞工(城市的和鄉(xiāng)村的)的、維權(quán)的、倡議性的社會(huì)組織的真實(shí)利益訴求，逐步規(guī)范其權(quán)利范圍和邊界，并納入法治化的體制機(jī)制內(nèi)。避免用傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式將其工具化、行政化、體制化，從而喪失其自主性和發(fā)展活力。概言之，政府的公共性建構(gòu)就確立在民眾廣泛的參與和社會(huì)自治組織的發(fā)展壯大的基礎(chǔ)之上。

其次，讓社會(huì)自治組織成長(zhǎng)壯大。這其實(shí)是建構(gòu)基層社會(huì)治理公共性的另一層社會(huì)改革意義。讓社會(huì)自治組織發(fā)展起來，首先要進(jìn)行社會(huì)組織體制改革，主要指改革雙重管理體制，建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)組織制度，把“組織”還給社會(huì)。?這是因?yàn)椤吧鐣?huì)治理強(qiáng)調(diào)多方參與，包括社會(huì)力量的參與，這里既有政府部門之間的垂直和橫向關(guān)系，也有政府與社會(huì)的協(xié)商與合作，社會(huì)力量之間的合作，乃至各方與居民參與的關(guān)系”?，比如，對(duì)城市和農(nóng)村存在的維權(quán)組織和專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織進(jìn)行規(guī)范，并納入法治化的治理過程當(dāng)中。支持城市行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，要引導(dǎo)其進(jìn)入制度化軌道，而不是試圖去壓制、去控制;對(duì)于近些年來不斷涌現(xiàn)的農(nóng)民維權(quán)組織和農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織更要引導(dǎo)、扶持，幫助它們?cè)诜ㄖ魏蜋?quán)利規(guī)范的基礎(chǔ)之上成長(zhǎng)壯大起來。而農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織是自發(fā)成長(zhǎng)起來的社會(huì)組織，尤其具有基層社會(huì)治理創(chuàng)新的意義。農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織是自愿共享利益和價(jià)值——比如平等、自助、自主和合作——的共同體，有極強(qiáng)的自主性和內(nèi)聚力，共同體成員的共同責(zé)任意識(shí)和自組織能力會(huì)真正確立起來。但這類專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織能否與公共社會(huì)聯(lián)系起來，從而起到鄉(xiāng)村社會(huì)治理參與者的作用，要看他們是否在當(dāng)今中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中成長(zhǎng)壯大起來?？傊?，城鄉(xiāng)基層新興社會(huì)力量的出現(xiàn)和成長(zhǎng)，是改革開放以來重大的社會(huì)進(jìn)步，“如果社會(huì)或經(jīng)濟(jì)的變化消弱或破壞了傳統(tǒng)的聯(lián)合基礎(chǔ)，要實(shí)現(xiàn)高水平的政治發(fā)展，還須依靠人民發(fā)展新形式的聯(lián)合的能力”?，現(xiàn)在要逐漸改變傳統(tǒng)思維和做法，讓這些新生的社會(huì)力量在社會(huì)契約化的基礎(chǔ)上自我管理、自我發(fā)展，這樣做，一是能夠真正解決潛在的“不穩(wěn)定因素”，同時(shí)，有自主性有理念的社會(huì)組織的發(fā)展壯大乃是社會(huì)治理多元結(jié)構(gòu)的基本組成部分。

再次，建構(gòu)政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體參與的基層社會(huì)治理體系。基層治理是黨政合一的政府治理模式主導(dǎo)，其他兩種治理模式(市場(chǎng)治理模式與社群治理模式)也基本從屬政府治理體系，或者說，是政府治理的補(bǔ)充。“社會(huì)改革和創(chuàng)新社會(huì)治理體制的核心議題，就是要處理好政府與社會(huì)的關(guān)系以及市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。要弄清楚哪些社會(huì)事務(wù)需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)各自分擔(dān)，哪些需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同分擔(dān)。在充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用、市場(chǎng)決定性作用的同時(shí)，更好發(fā)揮社會(huì)力量的作用”。?那么，形成多元民主治理的第一步就是從法治原則做起，這個(gè)法治原則包括政府治理法治、市場(chǎng)治理法治和社會(huì)治理法治。但把法治原則付諸實(shí)踐，要有一個(gè)不斷的經(jīng)驗(yàn)積累和試錯(cuò)的過程。大致來說，應(yīng)該包含以下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變:第一，由管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變。成功的轉(zhuǎn)變?nèi)Q于:由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變。規(guī)范權(quán)力，將權(quán)力置于法治的基礎(chǔ)之上;由權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。有責(zé)任的政府一定是有為的政府，有為的政府一定是把權(quán)力控制在為民服務(wù)而不是為掌權(quán)者服務(wù)的政府;政府職能的服務(wù)性質(zhì)。政府的公共性就在于其服務(wù)性，反過來說，公共性不足的政府就不能維持長(zhǎng)久。第二，由全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在的社區(qū)政府權(quán)力架構(gòu)依然是計(jì)劃體制下的權(quán)力結(jié)構(gòu)，街道辦是政府的執(zhí)行者，而居委會(huì)和其他的所謂社會(huì)組織都為街道辦服務(wù)，也就是為政府服務(wù)，這些政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)直接面對(duì)社區(qū)個(gè)體成員，用所謂的市場(chǎng)化服務(wù)和網(wǎng)格化管理來維持社區(qū)秩序。把這種關(guān)系顛倒過來的辦法是，讓社會(huì)自治來約束政府權(quán)力，提高社會(huì)的組織化水平。獨(dú)立的社會(huì)組織是政府行政權(quán)力的界限。第三，由單中心的一元權(quán)威治理向多中心的多元民主治理轉(zhuǎn)變。但前提是要完成前述兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)型，反過來說，如果沒有前兩個(gè)方面的改變，那么，多元民主治理的結(jié)構(gòu)就不可能形成，就像深圳南山的所謂“一核多元”社區(qū)治理模式一樣，所有權(quán)都在政府手里，所謂的多元參與只是一個(gè)協(xié)管關(guān)系的聲稱，與社區(qū)實(shí)際治理狀況無法達(dá)成共同治理局面，也因此，這樣的所謂模式，就沒有被復(fù)制或效仿的可能。?

結(jié)語

基層治理面對(duì)的是一個(gè)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型問題:如何調(diào)適傳統(tǒng)治理體制與社會(huì)民主化的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，進(jìn)而形成一個(gè)多元主體共治的社會(huì)治理格局。進(jìn)一步講，基層社會(huì)治理改革的目標(biāo)，就是要形成一個(gè)政府、企業(yè)、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等多元共治的民主治理格局。因此，各個(gè)治理主體的功能定位、職責(zé)范圍、目標(biāo)訴求都要落實(shí)到制度化、規(guī)范化、法治化上。政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，“公共官員的作用就是把人們帶到‘桌子旁邊’并且以一種承認(rèn)在一個(gè)民主系統(tǒng)中有多種復(fù)雜層次的職責(zé)、倫理和責(zé)任的方式來為公民服務(wù)”?;企業(yè)的社會(huì)責(zé)任在市場(chǎng)治理當(dāng)中確認(rèn)下來;富有活力的社會(huì)自治組織不是靠自上而下的社會(huì)動(dòng)員，而是靠自下而上的群眾參與，才能激發(fā)，才能成為真正的社會(huì)自治組織;社會(huì)治理和社會(huì)組織的發(fā)展不僅要靠體制力量來了解不同群體的利益訴求，同時(shí)，必須推動(dòng)新生的社會(huì)力量以自治的、具有自主性的社會(huì)組織的形式進(jìn)入體制當(dāng)中。社會(huì)治理的多元共治局面的形成，就是樹立一個(gè)信仰法治、尊崇規(guī)則的社會(huì)氛圍和社會(huì)風(fēng)氣，建構(gòu)一種基于積極的公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的治理模式，而這個(gè)模式就存在于當(dāng)前社會(huì)改革的實(shí)踐活動(dòng)當(dāng)中。

當(dāng)前，改革開放已經(jīng)從以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，進(jìn)入全面改革階段，而社會(huì)改革是重點(diǎn)。對(duì)基層社會(huì)治理來說，就是重建基層治理體系: ( 1)重視城鄉(xiāng)基層國(guó)家政權(quán)建設(shè)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革及時(shí)調(diào)整其上層建筑，使得基層國(guó)家政權(quán)建設(shè)更加適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。( 2)以社區(qū)為單元?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理?？梢酝ㄟ^對(duì)現(xiàn)有村委會(huì)的“轉(zhuǎn)、并、聯(lián)”，建立新社區(qū)，將新的社區(qū)建構(gòu)為城鄉(xiāng)社會(huì)治理的基本單元，在新社區(qū)層面上實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的多元合作治理。( 3)以合作社為單位配置集體產(chǎn)權(quán)。在村一級(jí)，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)合作社職能，將合作社建成集體產(chǎn)權(quán)配置的基本單位。?總之，社會(huì)改革要集中處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系，因此，認(rèn)識(shí)和了解基層社會(huì)治理實(shí)踐，不僅有助于辨清基層社會(huì)治理所面對(duì)的社會(huì)改革問題，同時(shí)，在社會(huì)改革與基層社會(huì)治理實(shí)踐之間建構(gòu)一種促進(jìn)關(guān)系。

①費(fèi)迪南·滕尼斯認(rèn)為，社區(qū)是指那些有著相同價(jià)值取向、人口同質(zhì)性很強(qiáng)的社會(huì)共同體，其類型可能在自然形成的群體(家庭、宗族)、小的歷史形成的聯(lián)合體(村莊、城市)及思想的聯(lián)合體(友誼、師徒關(guān)系等)里實(shí)現(xiàn)，血緣共同體、地緣共同體和宗教共同體是基本形式，它們是有機(jī)的整體。(參見費(fèi)迪南·滕尼斯《共同體與社會(huì)》，杜榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館，1999年，第52頁(yè))。

②案例材料來自筆者2014年4月和2014年9月分別對(duì)陜西漢中與深圳南山的實(shí)地調(diào)研。

③數(shù)據(jù)來自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2015年4月30日發(fā)布。

④周慶智:《基于公民權(quán)利的城市社區(qū)治理建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第3期。

⑤周慶智:《基于公民權(quán)利的鄉(xiāng)村治理建構(gòu)》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。

⑥李培林:《社會(huì)改革與社會(huì)治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第202頁(yè)。

⑦托馬斯:《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年。

⑧張靜:《社會(huì)建設(shè):傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)面臨挑戰(zhàn)》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期。

⑨李培林:《中國(guó)社會(huì)巨變和治理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014年，第20頁(yè)。

⑩周慶智:《基于公民權(quán)利的城市社區(qū)治理建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第3期。

?博克斯:《公民治理——引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》，孫柏瑛等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年，第3頁(yè)。

?王思斌:《社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)化與社會(huì)工作的服務(wù)型治理》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。

?王名:《社會(huì)組織與社會(huì)治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第40頁(yè)。

?王思斌:《社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)化與社會(huì)工作的服務(wù)型治理》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。

?塞繆爾·亨廷頓:《變動(dòng)社會(huì)的政治秩序》，上海譯文出版社，1989年，第34頁(yè)。

?李培林:《社會(huì)改革與社會(huì)治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第3頁(yè)。

?周慶智:《基于公民權(quán)利的城市社區(qū)治理建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第3期。

?珍妮特登哈特、羅伯特登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第124頁(yè)。

?吳理財(cái)、楊桓:《城鎮(zhèn)化時(shí)代城鄉(xiāng)基層治理體系重建——溫州模式及其意義》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期。

〔責(zé)任編輯:成婧〕

作者簡(jiǎn)介:周慶智，法學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博士生導(dǎo)師，zqztodd@ 163．com。北京，100028