“呼格案”余波，問責(zé)如何贏得人心

趙義

這是一則深夜發(fā)布的新聞，準(zhǔn)確地說是2月1日零點整：內(nèi)蒙古新聞網(wǎng)發(fā)布消息，在呼格吉勒圖案經(jīng)改判無罪一年多后，有關(guān)機關(guān)和部門迅速啟動追責(zé)程序，依法依規(guī)對呼格吉勒圖錯案負有責(zé)任的27人進行了追責(zé)。

遲到的正義終于來了，但追問結(jié)果也成了社會各界議論的焦點。根據(jù)發(fā)布的新聞，除了時任呼和浩特市公安局新城區(qū)公安分局副局長馮志明（曾任呼格案專案組組長）因涉嫌職務(wù)犯罪，依法另案處理外，其他人等的處分結(jié)果是黨內(nèi)嚴重警告、黨內(nèi)警告、行政記大過、行政記過等4大類。對于這樣的結(jié)果，用新華社新媒體專電報道的話來說，“引發(fā)網(wǎng)民熱議，‘追責(zé)過輕‘走過場等質(zhì)疑聲不斷”。

暫且撇開具體處分結(jié)果不論，單從形式要件來說，“有關(guān)機關(guān)和部門”是誰？這27人在呼格案中負有何種責(zé)任？“依法依規(guī)”到底依的是哪個法哪個規(guī)？這些問題在新聞發(fā)布中都缺乏清晰的說明。

事實上，圍繞呼格案追責(zé)事件展開的這場討論，絕不是偶然發(fā)生的。它反映出，如何構(gòu)建健全的問責(zé)制度，讓問責(zé)文化真正扎根，已經(jīng)成為社會主義民主政治建設(shè)的一個重大課題，甚至也是推動全面深化改革的一個重要條件。

問責(zé)是什么？

問責(zé)，是現(xiàn)代政治文明的一個重要內(nèi)容?，F(xiàn)代政治是責(zé)任政治。美國政治學(xué)家福山對現(xiàn)代國家有個三要素的概括，即國家能力、法治、民主問責(zé)。民主的形式可以多種多樣，但現(xiàn)代國家必有問責(zé)機制。

現(xiàn)實生活中，人們對于問責(zé)場景最熟悉的，莫過于在發(fā)生大的公共事故的時候。比如說，一個地方發(fā)生了人員傷亡較多的事故，不僅有對直接責(zé)任人的法律追究，對于主管部門負責(zé)人的行政追究，即使如地方主要領(lǐng)導(dǎo)，也常常會有新聞發(fā)布會上鞠躬致歉的一幕。這對應(yīng)了問責(zé)的不同層次，以及這些層次之間的區(qū)別。

最應(yīng)該區(qū)分的是問責(zé)和責(zé)任，即兩個英文詞匯accountability和responsibility的區(qū)別。表面上看，兩者都是說責(zé)任，但內(nèi)涵不同。

舉個例子就可以看得很清楚了。1月31日，中紀委官網(wǎng)發(fā)表了一篇文章，題目叫《下屬違紀領(lǐng)導(dǎo)被問責(zé)，這事到底冤不冤》。中紀委官網(wǎng)“每周通報”最近公布了不少下屬犯事，一把手跟著“倒霉”的案例。這篇文章主要是反駁一些為領(lǐng)導(dǎo)叫屈、打抱不平的論調(diào)。這里就涉及到責(zé)任和問責(zé)的區(qū)別。下屬犯了事被追責(zé)，比如承擔(dān)相應(yīng)的行政或法律責(zé)任，而一把手被問責(zé)，問的是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或者說是政治責(zé)任。

過去相當(dāng)一段時間內(nèi)，比如一個地方，發(fā)生了不少腐敗案件，或者干部帶病提拔，與主要領(lǐng)導(dǎo)未必有直接關(guān)系，主要領(lǐng)導(dǎo)被問責(zé)的也不多見。但如今就不一樣了，中央明確了主體責(zé)任、第一責(zé)任人職責(zé)、一案雙查等，追究的就是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，說到底就是政治責(zé)任，不是開個會、講個話、簽個責(zé)任狀就萬事大吉了。

十八大后，問責(zé)制度建設(shè)方面，紀委系統(tǒng)的確走在了前面，最要害的就是區(qū)別了一般性的追責(zé)和政治問責(zé)。不久前，中紀委書記王岐山在中紀委六次全會的工作報告中還明確提出，要把問責(zé)作為全面從嚴治黨的重要抓手，研究制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)條例》。

問責(zé)事關(guān)人心

問責(zé)，說到底就是給老百姓一個交代或者說法。既然是交代，那么一定是讓人信服的才行。習(xí)近平總書記說，人心是最大的政治。從政治心理學(xué)的角度說，人心是什么？人心就是對老百姓的公平正義訴求的真切回應(yīng)。

人對于任何事情都有一種合理化解釋的需求。失掉人心，不是說社會出了一些壞事就立即發(fā)生，而是沒有人對這些壞事負責(zé)任，“責(zé)任虛化空轉(zhuǎn)”。

比如反腐，一個地方出現(xiàn)個把腐敗分子，可能老百姓不會有多奇怪，但如果是多發(fā)頻發(fā)，即使抓的直接搞腐敗的再多，老百姓心里還是會有疑問。

王岐山在中紀委六次全會上具體講到了實行問責(zé)的主要情況，針對的也是這個問題：對執(zhí)行黨的路線方針政策不力，管黨治黨主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位、給黨的事業(yè)造成嚴重損害，“四風(fēng)”和腐敗問題多發(fā)頻發(fā)，選人用人失察、任用干部連續(xù)出現(xiàn)問題，巡視整改不落實的，都要嚴肅追究責(zé)任。

反腐達到一定威懾效果后，再推進問責(zé)制度建設(shè)，這符合改革不斷深化的邏輯，符合改革不斷被問題倒逼著前行的邏輯。只查案子，肯定是治標(biāo)不治本的。“本”在何處？就是要直面一個地方或者系統(tǒng)貪腐案件頻發(fā)背后的政治責(zé)任。這是和過去根本性的不同。這也符合人心的期待。

尤其是，王岐山的報告還提出，追責(zé)情況要定期報告，典型問題要公開曝光，使問責(zé)形成制度、成為常態(tài)。呼格案追責(zé)結(jié)果引起這么大爭議，本身也提出了怎么問責(zé)、如何公開的課題。冤獄昭雪，本身就是一個進步，但不建立起冤假錯案發(fā)生的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任問責(zé)制度，想讓老百姓真正信仰法律，那還是非常困難。即使主張循序漸進的推進，那么遲早也按照反腐的問責(zé)制度建設(shè)的邏輯來進行，比如現(xiàn)在實施的領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理登記備案責(zé)任倒查等。

說白了，人心的最終指向就是對于體制的信心。不管說我們能徹底根治腐敗也好，讓法律的陽光照到每一個人也好，只有建立起了讓老百姓信服的問責(zé)制度，才能真正得人心。而黨內(nèi)先形成比較成熟的問責(zé)制度和實踐經(jīng)驗，對于整個國家問責(zé)制度建設(shè)必然會有極大推動作用。

克服“權(quán)力悖論”

除了人心這個最大的政治，問責(zé)還關(guān)系到全面深化改革和發(fā)展的成效。為什么這么說？這涉及到國家治理中的“權(quán)力悖論”這個命題。

根據(jù)福山總結(jié)的現(xiàn)代國家三要素，中國的國家能力之強通常給人留下比較深刻的印象，比如公共資產(chǎn)的龐大、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢等等。但人們也能感覺到另一面，一些社會經(jīng)濟問題遲遲得不到解決，一些領(lǐng)域的問題積弊重重。這在中央巡視組的反饋中可以看得很清楚，典型性問題通常是從幾年前甚至十多年前開始積累的，巡視組出動的時候，可以說是已經(jīng)到了非解決不可的地步了。

一般認為，國家治理的最大挑戰(zhàn)之一是信息的不對稱。信息不對稱，會帶來兩個后果：一個是給地方的施政留下了彈性空間，畢竟各地情況千差萬別，另一個則是會導(dǎo)致中央的統(tǒng)一決策部署沒辦法落地，因為地方會利用信息不對稱，對于政策“選擇性執(zhí)行”。這就是“權(quán)力悖論”的基本邏輯。

問責(zé)是最好的應(yīng)對之道。有一個說法很好，問責(zé)之于官員，正如價格之于企業(yè)，對行為都有引導(dǎo)作用。比如，習(xí)近平總書記2014年提出，驗收深化改革結(jié)果時要問責(zé)。而針對一段時間以來官員不作為現(xiàn)象，國務(wù)院專門派出了督查組，對于懶政怠政進行嚴肅問責(zé)。再比如，國家年年有審計，但一些突出問題遲遲得不到糾正，全國人大常委會去年底首次聽取審計查出突出問題整改情況的報告，7個部門負責(zé)人到會應(yīng)詢。專題詢問，是人大監(jiān)督的一種重要形式，它雖然本身不是問責(zé)，但對相關(guān)部門的工作也必然會帶來極大的觸動。

多年積累的一些社會經(jīng)濟難題的存在，也決定了問責(zé)制度建設(shè)刻不容緩。比如環(huán)保方面，2015年，相繼發(fā)生福建漳州古雷石化（PX）項目爆炸、天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故等一系列重特大安全生產(chǎn)事故，長期以來粗放式發(fā)展的負面影響開始顯現(xiàn)，環(huán)境事故呈高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，中國已經(jīng)進入環(huán)境高風(fēng)險期。

環(huán)保部部長陳吉寧在不久前的全國環(huán)保工作會議上就透露，我國12%的危險化學(xué)品企業(yè)距離飲用水水源保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域不足1公里，10%的企業(yè)距離人口集中居住區(qū)不足1公里，保障飲用水安全壓力巨大。這次會議也提出，要強化質(zhì)量目標(biāo)導(dǎo)向，完善以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)及考核評價體系，將環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)作為對地方黨委政府的硬約束，嚴格考核問責(zé)。

再比如食品安全問題，習(xí)近平總書記曾經(jīng)說過這樣一段話：“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的重大考驗。我們黨在中國執(zhí)政，要是連個食品安全都做不好，還長期做不好的話，有人就會提出夠不夠格的問題?！?月28日，國務(wù)院食品安全委員會召開了第3次全體會議，這次會議明確提出，要堅決貫徹最嚴謹?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責(zé)的“四個最嚴”要求，建立健全食品安全治理體系。

總之，只有讓問責(zé)文化真正扎根，才能更好地回應(yīng)“人心是最大的政治”這個時代命題，也才能切實解決一些社會經(jīng)濟領(lǐng)域的多年積弊，讓中國的治理體系獲得更強的生命力。