中國低碳城鎮(zhèn)化的問題及對(duì)策選擇

劉強(qiáng)　李高　陳怡　歐陽慧

摘要：考慮到城鎮(zhèn)化是我國未來能源消費(fèi)和碳排放增長的主要驅(qū)動(dòng)因素，也是推動(dòng)我國低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要著力點(diǎn)，本文在文獻(xiàn)調(diào)研和專家研討的基礎(chǔ)上，從空間布局、規(guī)劃、城市建設(shè)等領(lǐng)域分析了我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程高碳排放的主要問題。研究結(jié)果表明，我國當(dāng)前規(guī)模城鎮(zhèn)化特點(diǎn)較為突出，存在盲目做大城市經(jīng)濟(jì)總量和提高城鎮(zhèn)化水平的現(xiàn)象；城市空間蔓延增長矛盾突出，城市規(guī)劃在理念、指標(biāo)和內(nèi)容設(shè)置等領(lǐng)域均不能滿足低碳發(fā)展的需要；與城市建設(shè)密切相關(guān)的能源、建筑運(yùn)行、交通領(lǐng)域未形成有效的低碳發(fā)展模式，城鎮(zhèn)地區(qū)能耗密度過大且能源結(jié)構(gòu)以煤為主，城鎮(zhèn)建設(shè)低質(zhì)低效、節(jié)能潛力未有效挖掘，低碳的公共交通模式和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善等。為積極推動(dòng)低碳城鎮(zhèn)化，本文建議以建立針對(duì)能源消費(fèi)和碳排放的總量約束和控制制度、健全低碳發(fā)展相關(guān)的法律標(biāo)準(zhǔn)體系、改變傳統(tǒng)規(guī)劃理念促進(jìn)城鎮(zhèn)空間布局低碳發(fā)展、將低碳發(fā)展指標(biāo)融入城市規(guī)劃體系、完善城鎮(zhèn)化低碳治理模式等方面為著力點(diǎn)，在滿足人民生活品質(zhì)合理提升需求的同時(shí)有效控制城鎮(zhèn)化過程中的碳排放，破解城鎮(zhèn)化道路中化石能源消費(fèi)和碳排放快速上升帶來的能源資源約束和生態(tài)環(huán)境問題，使推動(dòng)低碳城鎮(zhèn)化成為一個(gè)順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；低碳發(fā)展；空間布局；規(guī)劃；城鎮(zhèn)建設(shè)；對(duì)策

中圖分類號(hào) X24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2016）02-0042-05 doi：10-3969/j-issn-1002-2104-2016-02-006

氣候變化已成為威脅全球可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。當(dāng)前，全球已經(jīng)就在本世紀(jì)末將地表平均溫度較工業(yè)化前溫升控制在2℃以內(nèi)的長期目標(biāo)達(dá)成政治共識(shí)。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）第五次評(píng)估報(bào)告的結(jié)論，為在較大可能條件下實(shí)現(xiàn)兩度溫升目標(biāo)，要求2030年全球碳排放水平回落至2010年排放水平，全球減排形勢十分嚴(yán)峻[1]。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國碳排放在全球排放格局中日益突顯。我國能源消費(fèi)碳排放占全球比重從1990年的11%上升到2013年的27%左右，排放量已相當(dāng)于OECD國家的排放量之和[2]。人均碳排放量高于全球平均水平并已接近歐盟人均排放水平，年碳排放增量占到全球年增量的60%以上[3]。而隨著我國工業(yè)化逐漸步入中后期，以及人民生活水平提升將帶來對(duì)建筑、交通行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)需求的快速提升，未來城鎮(zhèn)化將逐步取代工業(yè)化成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、氣候與生態(tài)環(huán)境變遷的重要力量，也將成為我國未來能源消費(fèi)和碳排放增長的主要?jiǎng)右?。如不能?duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的碳排放增長加以有效控制，我國的碳排放將難以在2030年左右達(dá)到峰值，并將進(jìn)一步影響到全球碳排放控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，從國內(nèi)可持續(xù)發(fā)展角度來看，應(yīng)對(duì)氣候變化問題與能源資源約束、生態(tài)安全等制約我國可持續(xù)發(fā)展的重大問題存在著密切聯(lián)系，其核心是傳統(tǒng)粗放、高碳發(fā)展模式的不可持續(xù)性[4]，如果不能實(shí)現(xiàn)低碳城鎮(zhèn)化，環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢將難以得到根本扭轉(zhuǎn)，建設(shè)美麗中國的目標(biāo)也將難以最終實(shí)現(xiàn)。

1 我國實(shí)現(xiàn)低碳城鎮(zhèn)化的重要性

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是過去推動(dòng)我國能源消費(fèi)和碳排放增長的兩大主要驅(qū)動(dòng)因素，但總體來講工業(yè)化的影響更為顯著。1978-2013年間我國工業(yè)增加值增長了約22倍，是支撐我國經(jīng)濟(jì)增長的主要驅(qū)動(dòng)力，工業(yè)生產(chǎn)所帶來的能源消費(fèi)和碳排放量占到了全國總量的70%左右[5]。從未來發(fā)展趨勢看，隨著我國工業(yè)化逐漸步入中后期，粗鋼、水泥等高耗能產(chǎn)品將在2020年前達(dá)到峰值，工業(yè)生產(chǎn)總量在國民經(jīng)濟(jì)總值中比重將逐步減少，對(duì)勞動(dòng)力吸納將出現(xiàn)零增長或負(fù)增長，而人民生活水平提升將帶來對(duì)建筑、交通行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)需求的快速提升，城鎮(zhèn)化將逐步取代工業(yè)化成為“擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在”，也將成為未來能源消費(fèi)和碳排放增長的主要?jiǎng)右颉?/p>

國際上曾有學(xué)者預(yù)言，中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技將是21世紀(jì)帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“兩大引擎”。但在注意到我國城鎮(zhèn)化帶來的經(jīng)濟(jì)紅利的同時(shí)，也必須看到，城鎮(zhèn)化隱含著未來能源消費(fèi)和碳排放的巨大不確定性。一方面，當(dāng)前我國人均用能是美國的1/3和歐日水平的60%，明顯落后于發(fā)達(dá)國家水平；另一方面我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和能源消費(fèi)水平與城鎮(zhèn)地區(qū)還存在很大差距，城鎮(zhèn)地區(qū)年人均收入和人均生活用能分別是農(nóng)村地區(qū)的4.1倍和1.4倍[5]。如何合理控制和滿足城鎮(zhèn)化過程中由于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口、農(nóng)村用能水平向城鎮(zhèn)靠近和我國城鎮(zhèn)用能水平的進(jìn)一步合理提升帶來的日益增長的能源消費(fèi)需求，將是我國保障能源安全和有效控制碳排放的關(guān)鍵任務(wù)之一[6]。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然歷史過程，受自然地理?xiàng)l件、資源環(huán)境承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約和影響[7]。因此，我國在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必須充分考慮全球碳排放控制以及我國自身能源資源稟賦較差、生態(tài)環(huán)境約束趨緊的國際國內(nèi)背景。正是在這樣的背景下，2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要走集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，正式將低碳發(fā)展作為新型城鎮(zhèn)化的重要工作內(nèi)容。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步指出，城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)持生態(tài)文明，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

在城鎮(zhèn)化過程中推動(dòng)落實(shí)低碳發(fā)展，關(guān)系著我國乃至全球經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，但目前還缺乏較為系統(tǒng)、深入的思考和研究。為此，有必要對(duì)城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展所面臨的問題和可能的對(duì)策措施進(jìn)行分析。

2 當(dāng)前城鎮(zhèn)化高碳排放的主要問題

實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展是關(guān)系到中國當(dāng)前和長遠(yuǎn)、涉及發(fā)展與民生的一個(gè)重大戰(zhàn)略，涉及城市形態(tài)、城市規(guī)劃、生產(chǎn)、建設(shè)、交通運(yùn)行、能源系統(tǒng)等方方面面。以這幾個(gè)方面作為主要切入點(diǎn)，我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化高碳排放的主要問題包括：

2.1 城市發(fā)展模式不科學(xué)

由于受傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式影響，我國規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)比較突出，即以工業(yè)化為主導(dǎo)，以做大城市經(jīng)濟(jì)總量和提高城鎮(zhèn)化水平為主要目標(biāo)，大力推進(jìn)招商引資和土地批租。這種城鎮(zhèn)化模式在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，也積累了產(chǎn)能過剩、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等突出問題。一是一些城市盲目做大求洋。定位過于超前，脫離實(shí)際，建設(shè)急躁冒進(jìn)，如我國658個(gè)城市中就有100多個(gè)提出，要建設(shè)國際化的大都市或國際化城市[8]。二是一些城市大搞造城運(yùn)動(dòng)。許多城市片面為了自身政績和面子形象需要，大力建設(shè)大廣場、大馬路、大花園、大園區(qū)等等形象工程。并且在目前的屬地化管理體制下，絕大多數(shù)城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面仍未脫離基于自身利益考慮的獨(dú)立發(fā)展模式，無法按照設(shè)施的服務(wù)范圍進(jìn)行規(guī)劃和組織，低水平重復(fù)建設(shè)、運(yùn)行效率低下的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。三是許多城市發(fā)展過程中片面追求工業(yè)的擴(kuò)張。如不能基于本地特色促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在單位GDP能耗居高不下的同時(shí)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整碰到了極大的困難。

2.2 城市空間蔓延增長矛盾突出

一是不少城市空間快速蔓延，不斷侵蝕生態(tài)空間。2001-2012年間，全國41個(gè)特大城市的城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)（即城市用地增長率與城市人口增長率之比）達(dá)到2.28，是合理限值（1.12）的兩倍多，不僅比美國同類城市水平高出40%以上，甚至還高于印度水平[9]。此外，城市空間蔓延侵占了周邊的農(nóng)業(yè)空間或生態(tài)空間，浪費(fèi)了土地資源，增加了碳排放，其中建設(shè)用地的碳排放總量和強(qiáng)度均為最高，是其他用地類型碳排放強(qiáng)度的幾十甚至上百倍。二是就業(yè)和居住在城市空間結(jié)構(gòu)上分離，居民平均出行距離大幅增長。大量開發(fā)區(qū)、新區(qū)、新城、大學(xué)城、物流園等經(jīng)濟(jì)功能區(qū)規(guī)劃布局在城市近郊，功能單一，出現(xiàn)了如“有城無業(yè)”和“有業(yè)無城”等典型城市形態(tài)，前者以鄂爾多斯、鶴壁為代表，后者以河北廊坊開發(fā)區(qū)和北京順義區(qū)為代表，導(dǎo)致大量的“潮汐流”、鐘擺式通勤流、被動(dòng)式的交通需求等。

2.3 城鎮(zhèn)規(guī)劃指導(dǎo)思想滯后

一是城市低碳生態(tài)功能和可持續(xù)原則尚未成為規(guī)劃的主導(dǎo)思想。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化規(guī)劃理念大都是以“唯規(guī)模論”、“迅速提高城市化水平”、“增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)功能”等為指導(dǎo)，為片面提高城市化率和擴(kuò)大城市人口規(guī)模盲目擴(kuò)大城市用地規(guī)模，以行政命令侵占耕地，擴(kuò)大城市（鎮(zhèn)）建成區(qū)面積，帶來城市的無序蔓延。二是城市規(guī)劃指標(biāo)和內(nèi)容設(shè)置滯后于低碳城鎮(zhèn)化的需要。當(dāng)前城市總體規(guī)劃在落實(shí)國家宏觀碳減排目標(biāo)方面缺乏應(yīng)對(duì)的技術(shù)手段（如碳排放評(píng)估技術(shù)手段）和系統(tǒng)規(guī)劃方法，現(xiàn)有的低碳規(guī)劃探索仍主要從宏觀戰(zhàn)略角度，基于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生活方式等方面建立低碳城市構(gòu)架，在規(guī)劃技術(shù)層面關(guān)于碳排放與城市規(guī)劃若干策略相關(guān)性研究一般都為定性的描述。在城市詳細(xì)規(guī)劃層面，規(guī)定性指標(biāo)強(qiáng)調(diào)的主要內(nèi)容是對(duì)土地使用強(qiáng)度和配套設(shè)施的控制，其他指標(biāo)作為指導(dǎo)性指標(biāo)，特別是對(duì)事關(guān)城市可持續(xù)發(fā)展的碳指標(biāo)缺乏，其內(nèi)容仍然不完善。

2.4 城鎮(zhèn)交通體系不符合綠色、低碳要求

一是城鎮(zhèn)道路網(wǎng)絡(luò)體系不夠完善。當(dāng)前我國主要城市普遍存在道路網(wǎng)密度低、不同類型道路比例失衡、公共交通服務(wù)滯后、城市慢行系統(tǒng)出行環(huán)境惡化等問題。以北京為例，其公路網(wǎng)和鐵路網(wǎng)密度分別僅為3 km/km2和1.5 km/km2，遠(yuǎn)低于東京、紐約等城市。大運(yùn)量、便捷快速的城市公共交通系統(tǒng)建設(shè)仍然滯后，難以滿足居民增長的出行需求。與此同時(shí)，城市路網(wǎng)設(shè)計(jì)不合理，道路基礎(chǔ)建設(shè)往往以迎合小汽車的出行需求為出發(fā)點(diǎn)，“慢行”系統(tǒng)出行環(huán)境惡化[10]，極大地影響了居民選擇“慢行”系統(tǒng)的意愿，推高了城市的交通耗能。二是出行需求缺乏有效管理導(dǎo)致低碳出行占比同比下降。一方面，由于未形成合理的稅費(fèi)體系，小汽車出行成本偏低導(dǎo)致小汽車出行占比不斷提升；另一方面，雖然很多城市通過鼓勵(lì)措施提升公共交通出行占比，但由于整體覆蓋范圍和服務(wù)質(zhì)量有待提升，主要吸引的仍是原先采取步行和自行車出行的居民。三是車輛效率低下而新能源車輛推廣有限，加劇了化石能源消費(fèi)的上升趨勢。我國交通燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)仍較為落后，我國現(xiàn)階段客運(yùn)車輛百公里油耗約為6.4 L[11]，效率遠(yuǎn)低于歐盟、日本甚至是印度，而新能源汽車產(chǎn)銷量推廣進(jìn)度有限，2012和2013年銷售量均不足總銷量的0.2%。隨著機(jī)動(dòng)車數(shù)量的快速增長，機(jī)動(dòng)車排放也成為城鎮(zhèn)空氣污染的主要成因之一。

2.5 城鎮(zhèn)建設(shè)低質(zhì)低效，建筑運(yùn)行節(jié)能潛力未有效挖掘

一是既有公共建筑節(jié)能改造潛力未得到有效挖掘。公共建筑在供暖、制冷、照明和其他用能領(lǐng)域均有較大的節(jié)能潛力，但由于缺乏有效的能耗監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)、公示體系和有效支持公共建筑節(jié)能改造的優(yōu)惠政策，我國公共建筑的單位建筑面積能耗從2001年的16.5 kg標(biāo)煤增長到2012年的21.9 kg標(biāo)煤，能耗強(qiáng)度增長33%，能耗總量增長1.6倍[12]，成為城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中增長最快的一類建筑能耗。二是科學(xué)持續(xù)的城鎮(zhèn)功能和空間規(guī)劃缺位的同時(shí)抑制不合理拆建的政策法規(guī)和相關(guān)審批程序不嚴(yán)格，使城鄉(xiāng)建設(shè)低質(zhì)低效。我國城鎮(zhèn)建設(shè)長期陷于“大拆大建”和“重復(fù)建設(shè)”的困境。我們常以擁有許多世界之最而自豪，但我國在成為“世界上每年新建建筑量最大的國家”的同時(shí)，也成為“建筑壽命最短的國家”，建筑平均壽命只有30年左右。每年拆毀的老建筑約占既有建筑總量的40%，這部分建筑垃圾數(shù)量就已占到城市垃圾總量的30%-40%。隱含在建材生產(chǎn)、建筑建造和拆除、建筑垃圾處理這一全生命周期過程的能耗和碳排放量更是十分巨大。三是新建節(jié)能建筑發(fā)展速度不快且節(jié)能水平未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。盡管節(jié)能建筑面積占比逐年呈上升趨勢，但2013年累計(jì)節(jié)能建筑面積占既有城鎮(zhèn)建筑面積的比重也僅達(dá)到29.63%[13]，且大多數(shù)在施工和使用過程中不能達(dá)到相關(guān)要求，許多地方政府投資建設(shè)的一些超大型、超高層建筑中能實(shí)現(xiàn)真正意義上的節(jié)能效果的微乎其微。

2.6 城鎮(zhèn)地區(qū)能耗密度大且能源結(jié)構(gòu)高碳化

一方面，由于較高的人口和產(chǎn)業(yè)分布，城鎮(zhèn)地區(qū)單位面積能耗密度較大。城鎮(zhèn)地區(qū)能源消費(fèi)占比高達(dá)75%-80%，并將隨城市人口和經(jīng)濟(jì)比重的上升而上升。另一方面，我國能源結(jié)構(gòu)長期以煤為主，煤炭占比長期保持在70%左右，而煤、石油兩類高碳能源則長期保持在90%左右[5]。盡管由污染排放造成的環(huán)境污染問題和碳排放造成的氣候變化問題是兩個(gè)不同的概念，但在我國當(dāng)前能源結(jié)構(gòu)下，兩者基本上同根、同源。在大氣污染方面，高的煤炭消費(fèi)量成為SO2、氮氧化物、煙塵排放的主要來源，使各項(xiàng)污染物排放均居世界首位并主要集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，這也是2013年我國92%的城市未達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的主要原因，而由北京市PM2.5源解析顯示的2/3來自煤炭和石油的使用也為上述結(jié)論提供了佐證[14]。

3 推動(dòng)低碳城鎮(zhèn)化的對(duì)策選擇

在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀背景下，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和控制碳排放兩個(gè)問題交織嵌套并互相作用。一方面，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中必須切實(shí)控制碳排放，破解城鎮(zhèn)化道路中化石能源消費(fèi)和碳排放快速上升帶來的能源資源約束和生態(tài)環(huán)境問題；另一方面，控制碳排放也不能以抑制城鎮(zhèn)化這一自然歷史過程或犧牲城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人民生活品質(zhì)合理提升的需求為代價(jià)。因此，我國低碳發(fā)展的總體政策制度安排必須因地、因時(shí)、因人制宜，不僅將推進(jìn)城鎮(zhèn)化、提升人民生活品質(zhì)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)宏觀背景予以重點(diǎn)考慮，城鎮(zhèn)化過程中也必須將控制碳排放作為重要關(guān)切，將低碳發(fā)展的理念、政策和措施貫徹下去，使推動(dòng)城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展成為一個(gè)順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。

基于上述認(rèn)識(shí)，對(duì)低碳城鎮(zhèn)化有以下幾點(diǎn)對(duì)策考慮。

第一，構(gòu)建針對(duì)能源消費(fèi)和碳排放的總量約束和控制制度。根據(jù)國家對(duì)于低碳發(fā)展的相關(guān)要求，在落實(shí)節(jié)能和碳強(qiáng)度下降目標(biāo)的基礎(chǔ)上，探索并逐步過渡到全國能源消費(fèi)和碳排放的總量控制制度，提出全國碳排放總量的控制目標(biāo)及其落實(shí)方案，以形成分階段、分地區(qū)、分行業(yè)強(qiáng)化低碳發(fā)展目標(biāo)的倒逼機(jī)制。推動(dòng)城鎮(zhèn)化過程中低碳能源的普及推廣，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強(qiáng)化電力等清潔能源供應(yīng)的形式全面推進(jìn)城鎮(zhèn)地區(qū)的以電和以氣代煤，并在廣大農(nóng)村地區(qū)鼓勵(lì)通過發(fā)展分布式太陽能、沼氣等可再生能源逐步改變農(nóng)村居民的用能方式，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)化過程中煤炭消費(fèi)的增長，力爭煤炭消費(fèi)在2020年前達(dá)到峰值。

第二，健全低碳發(fā)展法律標(biāo)準(zhǔn)體系。一是加快應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展的立法進(jìn)程，健全低碳發(fā)展相關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督程序，并理順其與節(jié)能、可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)的關(guān)系。二是盡快制訂和出臺(tái)針對(duì)不同行業(yè)、技術(shù)、產(chǎn)品的溫室氣體排放強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)建立符合我國國情的、科學(xué)合理的低碳技術(shù)和產(chǎn)品的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則和規(guī)范，定期發(fā)布技術(shù)和產(chǎn)品推廣、限制和禁止使用目錄，促進(jìn)建筑、交通等重點(diǎn)行業(yè)低碳發(fā)展技術(shù)和產(chǎn)品的優(yōu)化和升級(jí)。三是研究制定低碳產(chǎn)品推廣目錄。優(yōu)先推廣低碳空調(diào)、冰箱和電視以及帶有低碳標(biāo)識(shí)的平板玻璃、通用硅酸鹽水泥和電動(dòng)機(jī)等產(chǎn)品，建設(shè)綠色建筑材料、產(chǎn)品、設(shè)備等產(chǎn)業(yè)化基地，帶動(dòng)綠色建材、節(jié)能環(huán)保和可再生能源等行業(yè)的發(fā)展。

第三，借鑒“精明增長”、“緊湊城市”規(guī)劃理念促進(jìn)城鎮(zhèn)空間布局低碳發(fā)展。一要大力推行城鎮(zhèn)建設(shè)空間的緊湊發(fā)展，促進(jìn)土地的有效混合。二要大力推進(jìn)“城市增長邊界”管理，限制用地?zé)o序擴(kuò)張。三是大力推進(jìn)公共交通廊道建設(shè)，以公共交通為導(dǎo)向規(guī)劃城市用地布局。四是加快實(shí)施分層次的空間策略，促進(jìn)和引導(dǎo)城市（鎮(zhèn)）形成“有機(jī)分散、分片集中、分區(qū)平衡”的集約緊湊型空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市群形成“形態(tài)上分離、功能上一體、聯(lián)系上便捷”的疏密有致、開敞組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)。

第四，將低碳發(fā)展有機(jī)融入城市規(guī)劃體系。一要在規(guī)劃指標(biāo)體系中加入低碳相關(guān)指標(biāo)，如建筑節(jié)能率、建筑使用可再生能源比例、清潔能源使用比例、城市綠化率等，并突出重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)可操作性。二要在詳細(xì)規(guī)劃中將關(guān)鍵低碳指標(biāo)融入城市控規(guī)的規(guī)定，并作為剛性要求落實(shí)到地塊開發(fā)建設(shè)中，建立針對(duì)規(guī)劃方案的碳排放評(píng)估技術(shù)，完善規(guī)劃編制、審批管理及實(shí)施后評(píng)價(jià)機(jī)制。三要在完善規(guī)劃編制、審批管理及實(shí)施后評(píng)價(jià)機(jī)制時(shí)，對(duì)規(guī)劃中低碳指標(biāo)未達(dá)標(biāo)的情況，形成問責(zé)機(jī)制并提出實(shí)時(shí)修正的方法。

第五，完善城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展的治理模式。一是完善推動(dòng)低碳城鎮(zhèn)化的財(cái)稅政策。綜合運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)基金、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等多樣化的政策手段，加大對(duì)低碳能源技術(shù)研發(fā)以及合同能源管理等市場機(jī)制的支持力度，保障市場投資者利益、控制市場風(fēng)險(xiǎn)。二是加強(qiáng)市場手段的應(yīng)用。按照全國性碳市場的建設(shè)步驟，將大型建筑和交通企業(yè)納入碳排放權(quán)交易，對(duì)于未被碳排放權(quán)交易覆蓋的低碳項(xiàng)目鼓勵(lì)開展自愿性碳排放交易。積極鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)建筑等重點(diǎn)節(jié)能領(lǐng)域開展合同能源管理項(xiàng)目，完善相關(guān)的管理辦法，完善和強(qiáng)化對(duì)節(jié)能收益的保障機(jī)制，提高市場參與的積極性。三是全面激發(fā)公眾的主動(dòng)參與意識(shí)。在尊重人的合理需求的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)低碳消費(fèi)的生活和行為模式引導(dǎo)，提升社會(huì)組織和公眾對(duì)政府低碳政策和行動(dòng)的監(jiān)督作用。

（編輯：劉照勝）

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Abstract Taking into account that urbanization is the one main driver of Chinas energy consumption and carbon emissions in the future and meanwhile a focal point to promote lowcarbonoriented transformation， the main causes of high carbon emissions in current urbanization process are analyzed from the aspects including urban space layout， urban planning and urban construction based on literature review and expert discussions. Research results indicate that current urbanization is featured with scalization and accompanied with the phenomena of blindly underlining the economic aggregate and urbanization level of cities. The barriers of Chinas urbanization process include but not limited to the following： Overly rapid spreading of urban space has resulted in prominent city diseases； urban planning cannot meet the standards of lowcarbon development in terms of concepts， indicators and content settings； a lowcarbon development mode has not been formed in energy， building and transportation sectors which are closely related to urban construction and management； urban areas are featured with large energy consumption density and coaldominated energy structure； urban constructions are of poor quality and low efficiency and are leaving with high untapped energysaving potentials； the lowcarbon public transport mode and infrastructure construction are still need to be greatly improved. In order to promote lowcarbonoriented urbanization in an active manner， the countermeasures are proposed and include the following aspects： to impose capandcontrol on both energy consumption and carbon emissions， to improve legal standards related to lowcarbon development， to change the traditional planning concepts and promote lowcarbonoriented urban space layout， with lowcarbon development indicators included into the current urban planning system， and to improve lowcarbon urbanization governance mechanism. By deploying such measures mentioned above， on the basis of satisfying the reasonable advancement of peoples living standard， the carbonemissions during urbanization process will be curbed， and the energy resource constrains and environmental problems arising from rapid increase of fossil energy consumption and carbon emissions will be effectively solved， thus making lowcarbon urbanization a natural historical process and an easy success.

Key words urbanization； lowcarbon development； space layout； planning； urban construction and management； countermeasures