基層治理的系統(tǒng)改革

鄒偉

武漢“1+10”文件部署的創(chuàng)新改革，不同于一般性機構(gòu)職能調(diào)整，是城市基層治理理念、組織框架、職責(zé)分工、力量調(diào)配的全面重構(gòu)，是涉及區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）等各層級的系統(tǒng)改革。

“1+10”是指什么？

“1”是“10”的總體概括，指《市委市政府關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的意見》，提出要努力走出一條符合武漢實際、具有武漢特色的現(xiàn)代城市基層社會治理新路，經(jīng)過3年努力，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的基層社會治理新格局。

“10”是對“1”的細化和具體化，指與《意見》相配套的10個子文件，分別圍繞深化中心城區(qū)街道行政管理體制改革、完善社區(qū)治理體系、完善村級治理體系、組織引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理、加強住宅小區(qū)綜合管理、深化拓展網(wǎng)格化服務(wù)管理、完善行政執(zhí)法體制機制、加強社區(qū)工作者管理、加強村干部隊伍建設(shè)、加強精神文明建設(shè)，提出眾多創(chuàng)新改革舉措。

重構(gòu)基層社會治理體系，突出四個重點，即黨建引領(lǐng)、轉(zhuǎn)變職能、多元共治、網(wǎng)格管理。

以黨建引領(lǐng)基層社會治理創(chuàng)新，始終堅持黨在基層社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線，健全黨在基層社會的組織體系，發(fā)揮好黨員干部在基層治理中的骨干作用。

切實轉(zhuǎn)變街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）職能，緊緊圍繞“服務(wù)、管理”四個字，轉(zhuǎn)職能、調(diào)機構(gòu)，做好“加減法”。

堅持多元共治，推動社區(qū)居民（村民）委員會回歸“自治”，促進業(yè)委會真正發(fā)揮作用，孵化培育社會組織，調(diào)動方方面面積極性。

深化拓展網(wǎng)格化管理，推動街道 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)）成為基層發(fā)現(xiàn)和解決問題的中樞，加強網(wǎng)格員隊伍建設(shè)，提高信息化水平，讓網(wǎng)格化管理體系有效運轉(zhuǎn)起來，真正發(fā)揮作用。

11項重要創(chuàng)新舉措

1.取消中心城區(qū)街道招商引資職能及經(jīng)濟考核指標(biāo)

【原聲】系列文件提出，取消中心城區(qū)街道招商引資職能及經(jīng)濟考核指標(biāo)。中心城區(qū)街道主要履行開展基層黨建、加強公共管理、提供公共服務(wù)和維護公共安全等方面職責(zé)。

【解讀】街道招商既無手段、又無資源，不少招商引資項目層次較低，各類經(jīng)濟考核指標(biāo)牽扯了大量本應(yīng)用于社會管理和服務(wù)的人力資源和精力。取消招商引資及經(jīng)濟考核指標(biāo)后，可以讓街道全心全意優(yōu)化公共服務(wù)和管理，集中服務(wù)項目和資源，進一步充實街道政務(wù)服務(wù)平臺功能，更加便民、利民、惠民。

2.進一步深化社區(qū)減負增能

【原聲】系列文件重申了“全面落實社區(qū)減負九項規(guī)定”，提出要明確社區(qū)依法協(xié)助行政事項清單和社區(qū)居委會印章使用范圍清單，實行社區(qū)工作準入制度，社區(qū)不作為執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理等事項的責(zé)任主體等。

【解讀】以前，來自各職能部門的大量事務(wù)和職責(zé)由社區(qū)承擔(dān)，社區(qū)普遍反映工作負擔(dān)過重，無法集中精力做好服務(wù)群眾工作。在繼續(xù)抓好2014年市委市政府《關(guān)于改進社區(qū)治理方式提升管理服務(wù)水平的意見》貫徹落實基礎(chǔ)上，制定嚴格的社區(qū)工作準入制度，通過社區(qū)負擔(dān)切實“減下去”，促進社區(qū)工作者精力“騰出來”、社區(qū)服務(wù)職能“強起來”。

3.街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)變?yōu)椤?+2”模式

【原聲】街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)變?yōu)椤?+2”模式，即統(tǒng)一設(shè)置黨建辦公室、公共管理辦公室、公共服務(wù)辦公室、公共安全辦公室，還可因地制宜設(shè)置2個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，實現(xiàn)街道機構(gòu)職能由向上對口到向下服務(wù)轉(zhuǎn)變。

【解讀】過去，街道部門設(shè)置存在與上級條線部門簡單對應(yīng)、科室劃分過細、職能重復(fù)交叉等問題。圍繞街道管理服務(wù)要求和基層群眾需求，全面實行“大部制”，同步調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，除明確黨建辦公室、公共管理辦公室、公共服務(wù)辦公室、公共安全辦公室等4個科室名稱和職責(zé)外，又為各區(qū)留有一定空間，可以結(jié)合自身實際研究確定2個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，實現(xiàn)街道機構(gòu)職能由向上對口到向下服務(wù)轉(zhuǎn)變。

4.強化區(qū)域化黨建

【原聲】系列文件強調(diào)，強化黨組織在區(qū)域化黨建工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，建立健全區(qū)域化黨建組織體系和運行機制，街道“大工委”與有關(guān)職能部門簽訂服務(wù)居民事項清單，社區(qū)“大黨委”與駐區(qū)單位黨組織簽訂共駐共建協(xié)議，推動職能部門和駐社區(qū)單位服務(wù)資源進社區(qū)；深化在職黨員“雙認領(lǐng)”工作機制，落實居委會、業(yè)委會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)“三方聯(lián)動”服務(wù)機制。

【解讀】過去，街道層面建立的區(qū)域化黨建聯(lián)席會議等組織載體比較松散，存在街道社區(qū)“一頭熱”、駐區(qū)單位和轄區(qū)黨員“一頭冷”的現(xiàn)象，實際發(fā)揮作用有限。為解決上述問題，著眼于始終堅持黨在基層社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，以街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”為樞紐，以黨員群眾服務(wù)中心為陣地，通過服務(wù)清單、共駐共建協(xié)議等形式，對區(qū)域化黨建作出制度化安排，將黨的政治組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理服務(wù)優(yōu)勢，為共享共治提供了內(nèi)生動力。

5.建立社會組織資助、補貼和獎勵機制

【原聲】系列文件提出，制定培育社會組織的意見，建立社會組織資助、補貼和獎勵機制；構(gòu)筑市、區(qū)、街道、社區(qū)四級社會組織服務(wù)平臺，重點扶持與社會治理和群眾生活密切相關(guān)的社會組織；支持民辦非企業(yè)機構(gòu)開展社區(qū)服務(wù)，支持社會組織積極承接政府轉(zhuǎn)移職能；加強社會組織黨建工作等一系列舉措，從登記、扶持、獎勵、保障等方面作了較為詳細的規(guī)定。

【解讀】社會組織是社會共治的重要主體，是社會服務(wù)的重要提供者。當(dāng)前社會組織尤其是社區(qū)服務(wù)類社會組織培育發(fā)展不夠，存在規(guī)模偏小、服務(wù)單一等問題，難以滿足群眾日益多元化、個性化的需要。加快培育發(fā)展社會組織，引導(dǎo)社會組織參與社會治理創(chuàng)新，有利于發(fā)揮社會組織在尋找、整合、利用各類資源時的優(yōu)勢，為優(yōu)化基層社會服務(wù)提供有益補充。

6.加強社區(qū)（村）干部激勵約束

【原聲】系列文件提出，探索建立社區(qū)工作者職業(yè)資格認證制度，合理確定社區(qū)工作者隊伍規(guī)模，社區(qū)“兩委”成員和社區(qū)公共服務(wù)干事原則上按照每240戶選聘1名的標(biāo)準配備；加大面向優(yōu)秀社區(qū)（村）干部招錄公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的力度；積極將優(yōu)秀社區(qū)（村）干部推薦為市區(qū)“兩代表一委員”； 運用“一定雙評”辦法，加強對社區(qū)工作者的考核管理，實行社區(qū)（村）干部“基本報酬+績效報酬+獎勵報酬”的結(jié)構(gòu)化報酬制。

【解讀】創(chuàng)新社會治理，加強基層建設(shè)，關(guān)鍵要靠一支堅強有力的基層社區(qū)工作者隊伍。但在隊伍建設(shè)方面，由于頂層設(shè)計不夠，基層社區(qū)干部隊伍的職業(yè)待遇、薪酬體系、發(fā)展預(yù)期不明顯，制度建設(shè)不到位，普遍存在來源渠道單一、身份地位不高、人員結(jié)構(gòu)不優(yōu)、后繼相對乏人等問題。針對這些問題，在社區(qū)工作者選配方式、教育培訓(xùn)、管理制度、待遇保障、激勵退出機制等方面采取有力措施。一方面加大政治地位、經(jīng)濟待遇等方面傾斜力度，另一方面嚴格教育培訓(xùn)、考核評價等日常管理，充分調(diào)動社區(qū)（村）干部工作積極性，解除社區(qū)（村）干部的后顧之憂，讓基層干部留得住、干得好、有發(fā)展，逐步提高社區(qū)工作者職業(yè)化、專業(yè)化水平。

7.把社區(qū)黨組織書記推選為本社區(qū)小區(qū)業(yè)委會主任

【原聲】系列文件進一步明確了街道、社區(qū)對業(yè)委會組建、換屆改選和日常運作的主體責(zé)任，提出加強業(yè)委會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的黨建工作，通過合法程序，把社區(qū)黨組織書記推選為本社區(qū)小區(qū)業(yè)委會主任，書記不是本社區(qū)小區(qū)業(yè)主的，把社區(qū)“兩委”成員推選為本社區(qū)小區(qū)業(yè)委會主任。系列文件還提出加強物業(yè)市場監(jiān)管，實現(xiàn)物業(yè)管理全覆蓋，深化“三方聯(lián)動”服務(wù)機制，切實解決住宅小區(qū)綜合治理中的實際問題。

【解讀】業(yè)委會是代表全體業(yè)主行使住宅小區(qū)共同管理權(quán)的自治組織，也是對住宅小區(qū)共有產(chǎn)權(quán)行使管理權(quán)的經(jīng)濟合作組織。從現(xiàn)有情況看，很多業(yè)委會組建后，在小區(qū)房屋管理、公共資源使用、矛盾糾紛化解等方面作用發(fā)揮還不夠。針對當(dāng)前業(yè)委會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)運行中存在的突出問題，明確業(yè)委會在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮作用，全面推進社區(qū)“兩委”成員和業(yè)委會成員交叉任職，有利于徹底解決基層黨組織在小區(qū)層面的“短板”問題，對規(guī)范業(yè)委會運行管理、維護全體業(yè)主權(quán)益有著重要意義。

8.建立社區(qū)“15分鐘服務(wù)圈”

【原聲】在社區(qū)黨員群眾服務(wù)中心設(shè)置1-2個綜合服務(wù)窗口，對于社區(qū)能夠辦結(jié)的公共服務(wù)事項“一站式”辦結(jié)，需流轉(zhuǎn)到街道辦理的公共服務(wù)事項一次性告知。整合轄區(qū)購物、家政、餐飲、快遞、維修等各類便民服務(wù)資源，積極引入供電、供水、通訊等與民生有關(guān)的服務(wù)企業(yè)進社區(qū)，建立社區(qū)“15分鐘服務(wù)圈”，開展便民利民服務(wù)。發(fā)展壯大志愿服務(wù)組織，努力使社區(qū)注冊志愿者達到常住人口總數(shù)的10%以上。采取政府購買服務(wù)和扶植發(fā)展社區(qū)生活服務(wù)類、公益慈善類、文體活動類等專業(yè)社會組織的方式，動員社會力量參與社區(qū)服務(wù)。

【解讀】加強社會治理的根本出發(fā)點和落腳點是人民群眾幸福安康和城市和諧繁榮。在減負增能基礎(chǔ)上，把更多的人力物力財力投向社區(qū)，推動公共財政向社區(qū)傾斜、公共服務(wù)向社區(qū)延伸，使政府的直接服務(wù)、購買服務(wù)、支持服務(wù)以及市場化服務(wù)和社區(qū)自治中的自我服務(wù)等多種服務(wù)進社區(qū)、在身邊、在家門口，使社區(qū)居民感受到延伸至社區(qū)的各種服務(wù)更便捷、更實惠、更優(yōu)質(zhì)、更安全。

9.深化拓展網(wǎng)格化服務(wù)管理

【原聲】系列文件提出，要健全網(wǎng)格化組織架構(gòu)，建立市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）四級網(wǎng)格化服務(wù)與管理平臺；提升網(wǎng)格信息系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用水平，集成整合各有關(guān)職能部門信息資源，完善社會服務(wù)與管理公共基礎(chǔ)信息資源池建設(shè)；運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，建立“智慧社會管理”微信公眾平臺，實現(xiàn)群眾所需各類服務(wù)信息實時查詢和網(wǎng)上辦事功能，進一步完善了網(wǎng)格化服務(wù)管理的運行體系。

【解讀】網(wǎng)格化服務(wù)管理是社會治理方式的一種革命和創(chuàng)新。近幾年，武漢市下大力氣推進城市網(wǎng)格化管理，初步建立起覆蓋城鄉(xiāng)的網(wǎng)格化管理基本框架體系。下一步，將在已有的城市建設(shè)與管理網(wǎng)格的基礎(chǔ)上，進一步深化拓展網(wǎng)格化的工作理念、實際功能和運行機制，推動街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為基層發(fā)現(xiàn)和解決問題的中樞，提高信息化管理水平，建立快捷高效的問題發(fā)現(xiàn)和解決機制。

10.區(qū)級行政執(zhí)法重心向街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）下沉

【原聲】系列文件提出，按照“區(qū)屬、街管、街用”的思路，推動區(qū)級行政執(zhí)法力量向街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）下沉。派到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的執(zhí)法機構(gòu)，實行雙重管理；強化街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用；加強街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政執(zhí)法隊伍建設(shè)；在區(qū)行政執(zhí)法部門和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）全面建立法律顧問制度，提高街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）依法行政水平。

【解讀】在“條塊結(jié)合、屬地管理”的模式下，來自條線的大量事務(wù)落在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），而與之相匹配的管理權(quán)限、人員力量和資源配置并未完全到位，很難集中有效解決一些群眾反映強烈的突出問題，街道經(jīng)常面臨“有責(zé)無權(quán)”的尷尬局面。為解決好這一問題，按照“人財物向街道傾斜”的原則，將與群眾基本生活直接相關(guān)的城市管理、市場監(jiān)管等執(zhí)法資源下沉至街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），強化需要多部門協(xié)同解決的頑癥問題的牽頭協(xié)調(diào)處置職責(zé)，進一步增強街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的綜合執(zhí)法能力。

11.加強基層精神文明建設(shè)

【原聲】系列文件提出，強化街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）在精神文明建設(shè)中的屬地管理責(zé)任，進一步強化理論武裝，深化公民思想道德建設(shè)；動員轄區(qū)群眾和社會力量積極參與精神文明建設(shè)，廣泛開展群眾性精神文明創(chuàng)建活動；創(chuàng)新基層文化生活內(nèi)容和形式，不斷豐富群眾精神文化生活；大力弘揚志愿服務(wù)精神，加快完善基層志愿服務(wù)體系等。

【解讀】對一個城市來講，最深厚、最持久的治理力量是全社會認同的核心價值體系。在2014年創(chuàng)建全國文明城市之后，進一步明確基層精神文明建設(shè)的責(zé)任主體和主要任務(wù)，繼續(xù)深入實施文明城市建設(shè)“十大工程”，將培育和踐行社會主義核心價值觀融入文明建設(shè)全過程，促進基層精神文明建設(shè)常態(tài)化、長效化、法治化，形成德治法治相得益彰。