從聯(lián)合國會費(fèi)調(diào)整看國際格局和中國實(shí)力變化

張毅

2015年12月23日，第70屆聯(lián)合國大會通過決議，批準(zhǔn)了2016?2018年聯(lián)合國會費(fèi)新的分?jǐn)偙阮~。其中，中國承擔(dān)的聯(lián)合國經(jīng)常預(yù)算比額由5.148%上升至7.921%，僅次于美國和日本;承擔(dān)的維和攤款比額由6.64%上升至10.2%，一躍成為第二位。同時(shí)，巴西、印度等發(fā)展中國家承擔(dān)的聯(lián)合國會費(fèi)比額也有所上升，日本等發(fā)達(dá)國家承擔(dān)的比額則進(jìn)一步下降。這次調(diào)整證明了國際力量格局對比在發(fā)生深刻變化，新興國家在國際事務(wù)中的地位和影響力日益上升。

聯(lián)合國會費(fèi)分?jǐn)偙阮~如何計(jì)算

聯(lián)合國不是世界政府，沒有稅收來源，維持其自身運(yùn)轉(zhuǎn)只能靠會員國繳納會費(fèi)。

從定義上講，聯(lián)合國會費(fèi)有廣義和狹義之分。目前，廣義的聯(lián)合國會費(fèi)指經(jīng)常預(yù)算和維和攤款兩部分。狹義的聯(lián)合國會費(fèi)僅指經(jīng)常預(yù)算。確定經(jīng)常預(yù)算分?jǐn)偙阮~的原則是會員國支付能力原則，每三年調(diào)整一次，主要以會員國過去三年和六年的國民總收入（GNI）在世界經(jīng)濟(jì)中所占份額為計(jì)算基礎(chǔ)，同時(shí)考慮會員國的外債總額和人均國民收入等因素，并給予人均國民收入低以及最不發(fā)達(dá)國家會員國一定的寬減。單個(gè)會員國承擔(dān)的會費(fèi)最多不超過22%，最少不低于0.001%。

在確定維和攤款分?jǐn)偙阮~時(shí)則將所有會員國分為10類，在維護(hù)世界和平方面肩負(fù)特殊責(zé)任的安理會五個(gè)常任理事國為第一類，共承擔(dān)約52%;其余國家按照經(jīng)濟(jì)實(shí)力分為九類，也是誰發(fā)達(dá)誰多出錢。

經(jīng)常預(yù)算主要用于支付聯(lián)合國六大機(jī)構(gòu)的日常辦公和人員工資等費(fèi)用，還有其他一些特殊政治任務(wù)的開支，如聯(lián)合國在阿富汗等國的支助團(tuán)和聯(lián)合國特使在一些國家的斡旋活動。目前的維和攤款主要用于聯(lián)合國現(xiàn)在16處維和行動的開支。聯(lián)合國成立之初沒有維和行動，也就談不上維和攤款。自1948年起聯(lián)合國開創(chuàng)了維和行動，1971年聯(lián)合國在會費(fèi)中正式增加了維和攤款項(xiàng)目。

聯(lián)合國采取的是雙年度預(yù)算制度，2014?2015年度正常預(yù)算約55億美元，用于政策協(xié)調(diào)、政治、法制、國際發(fā)展合作、人員工資等多個(gè)方面。2014?2015年度維和預(yù)算約為86億美元。但是，隨著聯(lián)合國業(yè)務(wù)的迅速擴(kuò)張、任務(wù)的急劇增加，聯(lián)合國已不僅僅依靠會費(fèi)來支撐工作，而是有大量的預(yù)算外的來自會員國和私營部門的捐款。一些國家也通過這種方式來參與聯(lián)合國事務(wù)，影響聯(lián)合國的工作方向和任務(wù)重點(diǎn)。

此外，諸如世界衛(wèi)生組織等聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)和基金等組織的預(yù)算是單列的，不包括在聯(lián)合國會費(fèi)中，由會員國繳納和自愿捐款兩部分組成，其中會員國繳納部分基本參照聯(lián)合國會費(fèi)分?jǐn)偙阮~確定。

聯(lián)合國會費(fèi)比額的調(diào)整與

國際格局的變化

聯(lián)合國會費(fèi)分?jǐn)偙阮~是不斷調(diào)整的。聯(lián)合國成立之時(shí)，只有51個(gè)會員國，會費(fèi)也是按照支付能力原則確定的。在1946年聯(lián)合國會費(fèi)分?jǐn)偙阮~中，美國承擔(dān)的比額高達(dá)近40%，而盧森堡這樣的歐洲國家承擔(dān)的比額僅為0.05%，充分反映出當(dāng)時(shí)美國一躍成為超級大國、而許多歐洲國家的經(jīng)濟(jì)被戰(zhàn)爭摧毀的現(xiàn)實(shí)狀況。

20世紀(jì)60?70年代，隨著大批亞非拉國家取得獨(dú)立并加入聯(lián)合國、日本以及歐洲國家走上經(jīng)濟(jì)復(fù)興道路，聯(lián)合國會費(fèi)分?jǐn)偙阮~也隨之發(fā)生變化，來自亞非拉原殖民地的新會員國繳納的會費(fèi)從無到有，日本以及歐洲國家承擔(dān)的會費(fèi)比額不斷上升，美國承擔(dān)的會費(fèi)比額則逐步減少。由于會費(fèi)比額是根據(jù)會員國在世界經(jīng)濟(jì)中的份額和自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定的，而且不論繳納會費(fèi)多少，都是一國一票，因此聯(lián)合國會費(fèi)分?jǐn)偙阮~能夠基本體現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)和會員國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，基本反映國際力量格局的變化和演進(jìn)。

進(jìn)入新世紀(jì)，特別是在次貸危機(jī)引發(fā)全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，歐洲等傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)陷入衰退，一些國家甚至瀕臨破產(chǎn)，而以金磚國家為代表的新興國家群體性崛起。這種國際格局的變化不斷體現(xiàn)在近些年來聯(lián)合國會費(fèi)分?jǐn)偙阮~的調(diào)整中，英國等七個(gè)西方工業(yè)國（七國集團(tuán)）所承擔(dān)的會費(fèi)比額從2010年的63.481%下降到2013年的58.178%，再下降到現(xiàn)在的54.06%。中國、巴西、印度、俄羅斯及南非等五個(gè)金磚國家所承擔(dān)的會費(fèi)比額則從2010年的7.321%增加到2013年的11.558%，再增加到目前的15.933%。這個(gè)變化較為客觀地反映出發(fā)達(dá)國家實(shí)力下降、發(fā)展中國家力量上升的變化趨勢，也說明出西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)力雖有所下降，卻仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于新興國家和發(fā)展中國家，在全球經(jīng)濟(jì)和國際事務(wù)中的優(yōu)勢地位尚未根本改變。

圍繞聯(lián)合國會費(fèi)的斗爭

表面上看，聯(lián)合國會費(fèi)是個(gè)財(cái)政問題。實(shí)際上，其意義和引發(fā)的連動效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這一點(diǎn)，早已成為一個(gè)關(guān)系聯(lián)合國存亡、會員國利益的政治問題。

聯(lián)合國會費(fèi)是聯(lián)合國生存與運(yùn)轉(zhuǎn)的“保命錢”，聯(lián)合國秘書處和堅(jiān)定支持聯(lián)合國的會員國當(dāng)然希望確保聯(lián)合國擁有穩(wěn)定、足額并保持一定增長的會費(fèi)。但是，另一方面，會員國都是自掏腰包來繳納聯(lián)合國的會費(fèi)，交的越多就意味著用于本國的錢越少。因此，每個(gè)會員國的代表都會在談判中竭盡全力爭取少交一分是一分。的確有個(gè)別發(fā)展中國家交不起的，而實(shí)力最強(qiáng)的美國也不愿多交。上世紀(jì)90年代，美國國會先后通過兩個(gè)法案，單方面對美國支付聯(lián)合國常規(guī)預(yù)算和維和攤款分別劃定了22%和25%的上限。

聯(lián)合國會費(fèi)不僅是義務(wù)，也會帶來一些權(quán)益。比如，會員國在聯(lián)合國秘書處享有的國際公務(wù)員職位數(shù)量就是與繳納的會費(fèi)額成正比。但是，也有國家故意曲解會費(fèi)帶來的權(quán)益。日本一度將承擔(dān)世界第二多的聯(lián)合國會費(fèi)作為成為聯(lián)合國安理會常任理事國的當(dāng)然理由。據(jù)稱，有中東國家聽說這個(gè)邏輯后，立即表示愿意多交會費(fèi)，并申請成為常任理事國。

還有一些國家將聯(lián)合國會費(fèi)作為向聯(lián)合國施加影響的手段。在這方面，美國再次成為“榜樣”。自上世紀(jì)80年代開始，美國就開始采取拖欠巨額會費(fèi)但不影響美國在聯(lián)合國投票權(quán)的作法，玩起了以拖欠會費(fèi)為武器要挾聯(lián)合國的把戲。至今美國仍是拖欠會費(fèi)的大戶。更有甚者，2011年在聯(lián)合國教科文組織接納巴勒斯坦為會員國后，美國以停止向該組織繳納會費(fèi)作為報(bào)復(fù)。美國拖欠聯(lián)合國和相關(guān)機(jī)構(gòu)會費(fèi)的行為受到了國際社會的譴責(zé)。2015年在聯(lián)合國教科文組織將關(guān)于1937年南京大屠殺的文件列入《世界記憶名錄》后，日本也放言要停止繳納聯(lián)合國教科文組織的會費(fèi)。

中國的聯(lián)合國會費(fèi)比額情況

中國作為聯(lián)合國的創(chuàng)始會員國之一，繳納會費(fèi)的比額也在不斷調(diào)整。1946年，中國承擔(dān)了聯(lián)合國會費(fèi)分?jǐn)偙阮~的6.3%，僅次于美國、英國和蘇聯(lián)，這對于當(dāng)時(shí)在戰(zhàn)后廢墟上亟待開展重建的中國是十分難能可貴的。1949年新中國成立，但在聯(lián)合國的合法席位長期未能恢復(fù)，自然談不上繳納聯(lián)合國會費(fèi)。1972年恢復(fù)中華人民共和國在聯(lián)合國的合法席位后，中國開始恢復(fù)繳納會費(fèi)。當(dāng)時(shí)，聯(lián)合國計(jì)算的中國應(yīng)承擔(dān)的會費(fèi)比額是4%，甚至高于一些發(fā)達(dá)國家，明顯超出中國的支付能力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。但出于國際主義精神和當(dāng)時(shí)的外交路線，中國無條件接受并按照這個(gè)比額繳納會費(fèi)，后來又主動提出將1974?1976年的會費(fèi)比額增加至5.5%，這個(gè)份額顯然更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)時(shí)中國的支付能力。

1978年我國工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來后不久，對承擔(dān)的聯(lián)合國會費(fèi)分?jǐn)偙阮~進(jìn)行了反思和實(shí)事求是的研究，經(jīng)過與其他會員國的協(xié)商，終于推動聯(lián)合國依照支付能力原則重新調(diào)整了中國的會費(fèi)比額，將1980?1982年的比額下調(diào)為1.62%，1983?1985年間的比額下調(diào)為0.88%，1986?1988年的比額下調(diào)為0.79%，基本符合當(dāng)時(shí)中國的人均國民收入情況。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國承擔(dān)的會費(fèi)比額在聯(lián)合國按照支付能力原則進(jìn)行的歷次調(diào)整中開始呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢，這反映了中國在世界經(jīng)濟(jì)總量中的份額不斷增加的現(xiàn)實(shí)狀況。2000年為0.901%，2001?2003年為1.541?1.532%，2004?2006年2.053%，2007?2009年2.667%，2010?2012年3.189%，2013?2015年5.148%。這個(gè)增長的背景是中國的國民總收入從2000年的98562億元人民幣猛增到2014年的634043億，幾乎翻了六倍。2014年，中國承擔(dān)的聯(lián)合國經(jīng)常會費(fèi)總額約為1.39億美元。不過，一些發(fā)達(dá)國家卻一味強(qiáng)調(diào)中國國民生產(chǎn)總值世界第二的情況，試圖改變長期以來聯(lián)合國在計(jì)算會費(fèi)分?jǐn)偙阮~時(shí)的支付能力原則以及必須考慮外債總額和人均國民收入的作法，企圖向新興國家和發(fā)展中國家轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)，逃避自己應(yīng)盡的國際義務(wù)。對此，中國和一些發(fā)展中國家都明確表示反對，認(rèn)為只強(qiáng)調(diào)國民生產(chǎn)總值，而忽視人均國民生產(chǎn)總值是不公平的。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的繼續(xù)增長，中國繳納的聯(lián)合國會費(fèi)還會增加。這也是中國為維護(hù)世界和平與安全、促進(jìn)世界發(fā)展和繁榮、建設(shè)一個(gè)更美好的世界所應(yīng)作的貢獻(xiàn)。

（作者為中國聯(lián)合國協(xié)會副處長）