美國警方處理群體性事件之對策（上）

楊志國++改編

2015年8月13日，奧克蘭警察擊斃一名24歲的手持偷來的半自動步槍搶劫嫌犯。14日下午，有人在案發(fā)地點放上“停止警察謀殺”的標識牌，之后，一些抗議者沿途點火，并且阻擋高速公路入口，敲破奧克蘭城市中心星巴克咖啡店的玻璃窗，造成混亂，奧克蘭警察出動警戒并驅(qū)逐人員

面對群體性訴求抗議事件的發(fā)生當如何應對？——各國國情不同，采取的措施也不同。本文基于對美國加州奧克蘭（Oakland）等警局單位在民眾管控方面的調(diào)查了解，呈現(xiàn)其在這方面的應對原則和措施——

群體性行動的類型

在抗議區(qū)靜待民眾前來的泰國警方，比民眾預先抵達現(xiàn)場，并且保持一定的距離

群體性行動往往是由少數(shù)的個體和小團體，暫時性地集結(jié)在同一個區(qū)域，來表達某種訴求。其可分為臨時性集結(jié)與組織性集結(jié)：前者通常是由非正式的人際網(wǎng)絡彼此聯(lián)系，在提供時間地點等資訊后召集而來;而后者雖然也可能會口耳相傳，但主要還是依靠有組織的團體召集，在完成集中性的規(guī)劃后，呼召人們前來，甚至有的團體更有能力提供交通、飲食，以吸引人們前來參與活動。

這些群眾可能因為同樣的目的和訴求集合在一起，但多數(shù)的參與者不會有太過情緒化的行為出現(xiàn)，而小團體內(nèi)部的成員往往會采取一致的行動。

群體性集合有時也是隨機的，比如觀看音樂會、比賽，由于環(huán)境因素（空間狹小、人數(shù)眾多等），面對一些狀況人們情緒過激，接下來這些強烈的情緒可能很快地傳播，并影響到其他在場的人，隨著事態(tài)發(fā)酵，人群開始使用暴力或破壞物品，做出他們平日不會做出來的激烈行為。

圖為2010年10月10日，民眾在費城游行的情景，美國警方的職責是維護現(xiàn)場秩序

執(zhí)法者保護民眾合法權利

在美國憲法的第一修正案中，明文規(guī)定“國會的立法不能針對特定宗教信仰，或禁止人民行使言論、出版、和平集會或向政府提出訴愿的權力”。因此在面對群體性抗議事件時，執(zhí)法單位的基本態(tài)度應是“保護所有人民和平集會、示威或抗議的權力”，并在同時兼顧生命財產(chǎn)和公共安全。在某些時候權衡“維持秩序”和“保障自由”，對現(xiàn)場指揮官而言是很大的挑戰(zhàn)，但基本原則是，警方會以最小的權限和武力，對群體性運動進行管理或控制。

進行群體性運動的管理或控制，各級執(zhí)法人員應該熟悉相關規(guī)定，如了解憲法中相關權力的條文，了解有關使用武力的法規(guī)與政策，并擬定有效的措施，尋求社區(qū)和各個單位的資源與協(xié)助，抓住時機，耐心與群眾溝通，使合法的抗議行動得以持續(xù)，利用事件指揮體系（ICS）和標準化緊急管理系統(tǒng)（SEMS）進行指揮管制，對行動中出現(xiàn)的犯罪行為合理地使用武力，與媒體保持良好的關系，并善用社群媒體和電子通信設備。

由于群體性運動是依法保障的行為，因此即使在處理這類事件過程中的違法民眾時，為了避免波及合法行動者，部分執(zhí)法工具如警犬或致命武器等，往往不許使用

考量不同屬性的活動與做法

由于訴求抗議事件內(nèi)容包羅萬象，規(guī)模大小不同，因此美國警方在面對法律保障范圍內(nèi)的集合游行時，本著尊重憲法賦予的權利（第一修正案中規(guī)定，保障人民的言論與表達自由，容許其以演說、示威、散布傳單、高舉標語，甚至行動劇的方式，來發(fā)表其意見或不滿），采取協(xié)助維持和平的中立態(tài)度，經(jīng)由事前和活動發(fā)起者的協(xié)調(diào)，遵循行動期間的注意事項等，來達到行動合法，但若集合游行活動已經(jīng)偏離合法抗議，甚至妨礙他人權益時，則警方將會以優(yōu)勢警力，以圍堵、驅(qū)散或逮捕等方式，來進行群眾行動控制。

以加州奧克蘭為例，警方處理群眾運動時，政府有權因公共安全、衛(wèi)生或交通的緣故，對訴求活動的時間、地點與方式提出合理的限制，但除此之外，不得因其意見、種族、性別等差異，妨礙其合法權利。政府應對這類活動，設立了一個專門指揮體系，任何相關措施，從溫和地導引群眾，到圍堵、驅(qū)散、逮捕或使用武力，都應由該指揮官或其上級來擬定。另外，任何措施都必須形諸書面文字，并記錄時間、決策者的身份和明確的方針與命令。

當然最好的狀況是，在訴求抗議活動舉行前，警方能夠和發(fā)起者進行接觸與溝通——這對于整個活動既既能達到效果又能平和收場，是至關重要的。在知道訴求抗議活動可能或即將舉辦的情況下，警方均應主動地試圖建立并維持雙方的溝通和合作通道，并據(jù)此擬定計劃和應對方式。在獲悉運動的發(fā)起人身份之后，應請其指派專人與警方代表聯(lián)絡。即使對方并未回應，在事件當天，警方還是應該盡可能地和發(fā)起人或主辦單位建立溝通渠道。即使在警方已經(jīng)開始采取進一步措施之際，這樣的渠道仍應保持暢通。若對方持續(xù)拒絕建立這樣的對話平臺，警方亦不能在執(zhí)法或后續(xù)調(diào)查行動中，采取懲罰或報復性的作為。

但有些自發(fā)或臨時性的示威和聚眾活動，會讓警方無法在事前得到通知或安排對策，比如突發(fā)大規(guī)?？赡茉斐捎绊懙氖就蛉罕娀顒訒r，值班的最高層人員便應立刻通知上級，然后在可能的情況下先抵達現(xiàn)場，暫代指揮官一職，直到有更高層上級出面主持為止。上級抵達后應立刻用警用無線電向同仁宣布，目前由他（她）負責主導這次行動，隨即盡快設立指揮所。當然，前述的規(guī)定仍適用于這類狀況，即現(xiàn)場指揮官還是應該接觸當時的主事者，并了解相關情況，其中包括掌握活動的類型，是否符合第一修正案的保障范圍;活動本身是否有可能蔓延擴大，甚至影響現(xiàn)場安全;可用的資源與可能需要的警力;事件的活動方式和進出路線等。

有些群眾集合愿意配合警方，但也有活動可能是拒絕服從警方甚至懷有敵意的，因此對非暴力之公民不服從活動的處理，就應和從事非法活動者進行區(qū)別。另外，處置行動中，封鎖線需要明確地標示出來，尤其是現(xiàn)場出現(xiàn)不同觀點的抗議群眾時，應盡可能將對立的派系隔開。

最困難的是，即使在面對群眾的非法和反社會行為之際，各級警察仍須維持其專業(yè)態(tài)度，并在言詞與行為上保持中立，避免任何出于沖動或個人的行為如叫囂或辱罵——這類不專業(yè)的行為將會引發(fā)更嚴重的對立。而同樣重要的是，現(xiàn)場警察需藉由明確的指揮與嚴格的督導，以做出統(tǒng)一、適度且有效的反應，唯有良好的領導與全體人員的合作，才能安全有效地控制群眾運動。

對群體性行動

進行管理與控制

假使要準備在群眾運動逾越法律許可之際，進行同時多點逮捕，則指揮官就必須事先集合足夠的人力與資源，但這樣的措施必須建立在“以大規(guī)模警力嚇阻”行為之后。最理想的狀況當然是，在示威抗議者抵達前，警察就預訂位置，并和民眾保持一定距離，不要帶給他們威脅感。

無論是警力展示，還是后續(xù)的群眾控制與驅(qū)散，應盡可能派出訓練有素的執(zhí)法單位。執(zhí)行任務時，所有警察都應依法佩戴警徽、姓名牌或編號牌。若預料到危險性，可加穿防護服裝，則頭盔上仍應有類似標記（為了辨認并維護示威群眾和執(zhí)法警察的安全，這類標記的高度不得小于兩寸）。

警方若發(fā)現(xiàn)違法情形要采取行動，必須接獲上級命令。由于參加活動的群眾并非都在從事違法行為，如當有人使用暴力或開始破壞時，其他群眾可能正要躲避這樣的場面，甚至想離開，但因人數(shù)眾多，場面混亂一時難以脫離現(xiàn)場，因此警方雖然有權制止違法行為，但也要想方設法，使無辜者被波及的狀況降到最低。

針對群體性事件的計劃

計劃與準備是群眾管理的基礎，而若能在事前得知群體性事件即將發(fā)生，執(zhí)法單位便有機會去做深入的任務計劃。計劃的內(nèi)容則可能包括以下幾方面：

決定指揮與管制 這個部分包括事件總指揮、任務指揮官和戰(zhàn)術指揮官，并明確規(guī)定在何種狀況下，將決策權向上或向下移交，以及確認部門在設立指揮中心/緊急指揮中心時的人力需求。

確認任務相關單位 擬定彈性任務目標，理清是否有跨轄區(qū)執(zhí)法單位參與，征詢其處理類似事件的經(jīng)驗，并確認其能否提供各種特殊支援。

接觸發(fā)起人并維護任務安全 為了使訴求抗議事件能順利落幕，因此有必要和主辦人或團體會面。而會面后的資訊和傳遞，以及警方的情報/偵察工作，甚至便衣人員的安排，也要同步進行。

研究可在現(xiàn)場采取的行動 除了要考慮法條對事件和地點的限制外，更包括使用武力的策略和程序——其中包括允許使用的裝備、工具，以及逮捕和刑案調(diào)查等方面。

計劃如何面對媒體 除了指派一般常見的發(fā)言人面對公眾以外，警方還需要建立資訊發(fā)布的程序，以及規(guī)劃媒體人員出入的路線和逗留的區(qū)域。

安排適當?shù)男姓?支援人員，并為警察提供后勤 警察在抵達現(xiàn)場后，其必需的食物和飲水，個人清潔衛(wèi)生用具，甚至是一旦必須進行大規(guī)模逮捕時，需額外應用的裝備，可臨時調(diào)用的運送車輛及燃料、財務與證物的保全等等，都必須要列入其中。

后續(xù)處理 這部分包括了車輛的拖吊/移除、現(xiàn)場的穩(wěn)定與管制（避免隨后有違法事件發(fā)生），增員人力的返回，以及事后對計劃有效性的檢討。

不允許應用于群體性事件的

單位/武器

除了致命性武器絕對不能用在這類場合外，如警犬、馬匹或車輛等，也都有極明確的規(guī)范。以奧克蘭警方為例，除了警犬不能用在任何類型的群體性事件外，馬匹和騎警只能在發(fā)生暴亂時出動，而不可用于驅(qū)散非暴力的群眾。至于警用摩托車或車輛也被限制只能用于觀察、嚇阻、交管、運輸?shù)确矫?，而不能應用于?qū)散人群。其他一些號稱為非致命的武器彈藥，如橡膠彈或是其他無法區(qū)隔目標的發(fā)射性武器，也都在禁止之列。即使能針對特定目標發(fā)射的特殊撞擊性彈藥，也只能在對方即將對自身、他人或警察的生命和身體造成嚴重威脅之際，在考量不致對旁人造成危害后，由獲得授權并通過正式訓練的警察，在警告對方后使用，而且使用撞擊性彈藥時，不許瞄準目標的頭頸、脊椎等重要部位射擊。被擊中者則應送往醫(yī)院，接受必須的治療和觀察。

對一般巡邏警平?？赡懿捎玫碾姄魳?，或是手持的化學噴霧，也同樣有類似的規(guī)范，即在獲得上級授權后，由接受過訓練并了解其風險的警察，針對那些正在從事嚴重違法行為，或頑抗拒捕者使用（不允許無差別地對整群人噴灑化學噴霧）;并在對方放棄抵抗后停止使用。被電擊槍或噴劑擊中的人除應立刻帶離現(xiàn)場外，還須注意其呼吸狀態(tài)，依情況使其接受現(xiàn)場與后送治療，而不能置于原地不管。（待續(xù)）

編輯/鄭雙雁