“十三五”天然氣改革核心仍是市場(chǎng)化

李毅

權(quán)威部門的知情人士近日向《財(cái)經(jīng)》記者指出，“十三五”能源規(guī)劃在油氣領(lǐng)域仍將按照此前出臺(tái)的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃2014-2020》（下稱《行動(dòng)計(jì)劃》）總體框架制定，總基調(diào)不會(huì)發(fā)生變化。同時(shí)，今后可能會(huì)針對(duì)天然氣出臺(tái)類似新能源汽車的特別支持政策，讓改革更有效果。

由于霧霾的肆虐，天然氣作為清潔能源被寄予厚望，人們希望其接替石油和煤炭，與核電等其他清潔能源一同改變中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)。“氣化全中國(guó)”是當(dāng)前能源改革最迫切也最現(xiàn)實(shí)的路徑。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究顯示，中國(guó)天然氣市場(chǎng)自2004年開始進(jìn)入快速發(fā)展階段，2004年-2014年天然氣消費(fèi)量年均增長(zhǎng)142億立方米，年均增長(zhǎng)率為17.84%。

然而，“十二五”末天然氣消費(fèi)增速放緩，未完成規(guī)劃目標(biāo)——天然氣“十二五”規(guī)劃曾預(yù)計(jì)，2015年我國(guó)天然氣消費(fèi)量為2300億立方米左右，但2015年消費(fèi)量連2000億立方米也未達(dá)到。

“十三五”發(fā)展目標(biāo)雖未出臺(tái)，但如按《行動(dòng)計(jì)劃》，“到2020年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，天然氣比重達(dá)到10%以上”，照此發(fā)展，目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)天然氣大發(fā)展面臨的主要困難包括：工業(yè)用氣量難上升;天然氣價(jià)格未完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。究其本質(zhì)，還是在于天然氣體制改革沒有突破，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩依然濃厚。國(guó)務(wù)院研究室綜合司副司長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共政策學(xué)者范必將能源行業(yè)現(xiàn)行體制稱為“多重體制亞型復(fù)合體”，認(rèn)為改革遠(yuǎn)未到位。

相比之下，美國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)在1938年至1973年進(jìn)入約35年的高速發(fā)展期，這一時(shí)期除消費(fèi)快速增長(zhǎng)外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法律及監(jiān)管體系建設(shè)均快速發(fā)展，從而為20世紀(jì)70年代開始的天然氣市場(chǎng)化改革奠定了基礎(chǔ)。而此時(shí)的中國(guó)正處于相似階段。

習(xí)近平主席已就能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命提出頂層設(shè)計(jì)，“要還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。”也只有如此，中國(guó)才能贏在全球能源轉(zhuǎn)型的拐點(diǎn)。

今后可能會(huì)出臺(tái)針對(duì)天然氣的特別支持政策。

天然氣尚未回歸商品屬性

《能源大轉(zhuǎn)型》作者、哈佛大學(xué)貝爾弗中心國(guó)際理事會(huì)成員羅伯特·海夫納三世（Robert A.Hefner Ⅲ）曾指出，縱觀文明發(fā)展史，每個(gè)時(shí)代的主流燃料都存在自身的局限性。每種燃料的退出，并非因?yàn)楸缓谋M，而是因?yàn)閷?dǎo)致了過高的社會(huì)成本。煤炭和石油即被自身的高碳屬性所局限。

他認(rèn)為，美國(guó)面對(duì)的挑戰(zhàn)是人類文明史上最大的挑戰(zhàn)之一——?jiǎng)?chuàng)建一種能源系統(tǒng)，為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供燃料，同時(shí)避免經(jīng)濟(jì)和地緣戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)，避免污染與全球變暖。

這同樣是中國(guó)所面臨的挑戰(zhàn)。天然氣清潔、儲(chǔ)量豐富且分散，因此大量普及后可改變中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)，同時(shí)可改變?nèi)蛟谑蜁r(shí)代所形成的地緣政治格局——大量資源集聚在政治并不穩(wěn)定的國(guó)家和地區(qū)。

IHS公司副董事長(zhǎng)丹尼爾·耶金博士（Daniel Yergin）在日前召開的2015年國(guó)際油氣發(fā)展研討會(huì)上向全球能源巨頭預(yù)測(cè)，全球?qū)?huì)以巴黎氣候大會(huì)為標(biāo)志，轉(zhuǎn)向一個(gè)新的低碳能源時(shí)代和經(jīng)濟(jì)模式當(dāng)中。到2040年，天然氣會(huì)贏得競(jìng)爭(zhēng)的勝利，成為全球最重要的能源。

如果中國(guó)能源能夠在巨大的環(huán)保壓力下成功實(shí)現(xiàn)以天然氣為主的清潔化轉(zhuǎn)型，則可能贏在全球能源轉(zhuǎn)型的拐點(diǎn)。但前提是回歸能源的商品屬性，讓市場(chǎng)來決定天然氣“勝出”。雖然中國(guó)在“十三五”尚難實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，但這應(yīng)會(huì)成為未來的改革方向。

因此，《行動(dòng)計(jì)劃》提出大力發(fā)展天然氣，明確了堅(jiān)持“節(jié)約、清潔、安全”的戰(zhàn)略方針;提出到2020年，基本形成統(tǒng)一開放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系。該文件于2015年6月由國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)，被能源界視為由“十二五”向“十三五”的過渡性文件。

影響“十二五”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要因素是用氣量始終低迷，但用氣量低迷是現(xiàn)象而非本質(zhì)問題，體制改革不到位始終是根本癥結(jié)。只有讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，包括天然氣定價(jià)機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入等市場(chǎng)條件的構(gòu)建，天然氣才可能迎來快速發(fā)展。

此前的一系列價(jià)改已奠定了一定基礎(chǔ)。2011年12月，國(guó)家發(fā)改委在廣東、廣西啟動(dòng)了天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)，將此前以成本加成法為主的定價(jià)方法改為市場(chǎng)凈回值法。

2013年6月出臺(tái)的《關(guān)于調(diào)整天然氣價(jià)格的通知》進(jìn)一步規(guī)定，國(guó)產(chǎn)陸上常規(guī)天然氣、進(jìn)口管道氣價(jià)格實(shí)行門站價(jià)，供需雙方可在國(guó)家規(guī)定的最高上限門站價(jià)范圍內(nèi)協(xié)商確定具體價(jià)格，門站價(jià)通過凈回值法測(cè)算中心市場(chǎng)與上海市門站價(jià)格，并按可替代能源價(jià)格85%的水平結(jié)合管輸費(fèi)確定各省具體門站價(jià)。

2015年4月1日起實(shí)施的《理順非居民用天然氣價(jià)格的通知》將存量氣和增量氣價(jià)格實(shí)行了并軌。

價(jià)格并軌結(jié)束了雙軌制，進(jìn)一步削弱了天然氣定價(jià)機(jī)制中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，使未來的價(jià)格市場(chǎng)化改革更易于操作。同時(shí)也完成了未來完全市場(chǎng)化定價(jià)的必要步驟——按照政府在2015年10月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》，水、石油、天然氣、電力、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域價(jià)格改革將進(jìn)一步推進(jìn)。到2017年，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格將基本放開。

發(fā)展天然氣，此前并無類似新能源汽車行業(yè)的特別政策，一直靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和環(huán)保需求來驅(qū)動(dòng)，甚至還受到不同方面甚至油氣行業(yè)內(nèi)部的約束。在此情況下，上述知情人士表示，今后可能會(huì)出臺(tái)針對(duì)天然氣的特別支持政策，讓改革更有效果。

“不可能的任務(wù)”

前途雖光明，道路卻十分曲折。《行動(dòng)計(jì)劃》提出加快常規(guī)天然氣增儲(chǔ)上產(chǎn)，盡快突破非常規(guī)天然氣發(fā)展瓶頸，促進(jìn)天然氣儲(chǔ)量產(chǎn)量快速增長(zhǎng)。并將2020年天然氣占一次能源消費(fèi)比重定在10%以上。但上述人士對(duì)此指出，這個(gè)數(shù)字未必與“十三五”天然氣規(guī)劃完全一致。

事實(shí)上，由于規(guī)劃目標(biāo)數(shù)據(jù)也是依據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)估算得出，因此誤差必然存在;且規(guī)劃并非法律法規(guī)，并無嚴(yán)格約束力。有能源行業(yè)人士甚至戲稱，行業(yè)發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)越來越等同于“愿景”。

據(jù)中石油規(guī)劃總院估算，如按2020年天然氣占一次能源消費(fèi)比重定在10%以上計(jì)算，折合實(shí)物天然氣量將約為3600億立方米（熱值按9310大卡/立方米計(jì)算）;而2015年天然氣消費(fèi)量大約為1900億立方米。因此，“十三五”期間年均需增加340億立方米才能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

而以中國(guó)目前的體制、產(chǎn)能和基礎(chǔ)設(shè)施條件而言，這幾乎是“不可能完成的任務(wù)”。據(jù)美國(guó)能源信息署（EIA）數(shù)據(jù)，美國(guó)在1945年-1970年天然氣快速發(fā)展階段年均增量也僅為約200億立方米。2015年美國(guó)天然氣消費(fèi)量更是上升到約795.8億立方英尺/日，約為8220億立方米/年。

天然氣消費(fèi)量始終低迷，使價(jià)格改革等一系列措施難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心數(shù)據(jù)，2014年中國(guó)天然氣消費(fèi)量為1761億立方米，同比僅增8.9%，增速在近十年來首次跌至兩位數(shù)以下。該年度中國(guó)天然氣主要消費(fèi)領(lǐng)域包括：工業(yè)燃料（672.9億立方米，占比38.2%）、城市燃?xì)猓?71.4億立方米，占比32.5%）、燃?xì)獍l(fā)電（258.7億立方米，占比14.7%）、天然氣化工（257.9億立方米，占比14.6%）。

因此，工業(yè)用氣和居民用氣是消費(fèi)量的兩大支柱。工業(yè)燃料和城市燃?xì)庹枷M(fèi)結(jié)構(gòu)的70.7%。

其中居民用氣日益成為大頭。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部預(yù)測(cè)，2020年中國(guó)氣化人口將達(dá)4.7億，城鎮(zhèn)氣化率將達(dá)60%。但居民用氣價(jià)格卻最低，存在嚴(yán)重價(jià)格扭曲。上文提到近年曾實(shí)行三次氣價(jià)改革，且成功實(shí)現(xiàn)存量氣和增量氣價(jià)格并軌，但改革計(jì)劃色彩濃厚，并非市場(chǎng)自發(fā)形成——突出表現(xiàn)就是從未觸及居民用氣，且民用氣始終保持最低價(jià)。

雖然2014年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布過《建立健全居民生活用氣階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見》，對(duì)全國(guó)居民用氣實(shí)行階梯氣價(jià)政策，但交叉補(bǔ)貼仍然存在。

發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家基本采用民用氣高價(jià)、工業(yè)燃?xì)獾蛢r(jià)的定價(jià)原則，“誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)買單，誰(shuí)消費(fèi)多誰(shuí)多付錢?！?013年經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家居民氣價(jià)是工業(yè)氣價(jià)的1.5倍-2倍，美國(guó)居民氣價(jià)則是工業(yè)氣價(jià)的2.5倍。

盡管燃?xì)獍l(fā)電也曾被寄予厚望，但多位接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的專家均表示，此事短期前景不樂觀。中國(guó)在西氣東輸管道建成后開始上馬大型天然氣發(fā)電項(xiàng)目，但迄今發(fā)展緩慢。

國(guó)家發(fā)改委在2014年底印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范天然氣發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)管理有關(guān)問題的通知》，設(shè)定了氣電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制和天然氣發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，規(guī)定最高電價(jià)較當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價(jià)超出額不得多于0.35元/千瓦時(shí)。

但在電力消費(fèi)需求不足的“新常態(tài)”下，這一電價(jià)顯然不具現(xiàn)實(shí)意義。2014年全國(guó)燃?xì)獍l(fā)電裝機(jī)容量約5600萬千瓦，但也僅為電力總裝機(jī)的4%，且主要分布在價(jià)格承受力高的東南沿海。

改體制才能有紅利

消費(fèi)量難增長(zhǎng)的根本原因在于體制僵化。天然氣體制改革是氣化中國(guó)甚至能源清潔化革命的核心。但迄今的改革均未觸及體制?！缎袆?dòng)計(jì)劃》中的目標(biāo)定價(jià)和漲（降）價(jià)數(shù)額均無嚴(yán)格依憑，僅由政府推動(dòng)而非市場(chǎng)自發(fā)，因此距離理順天然氣體制仍有相當(dāng)距離。

多位接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的專家指出，天然氣行業(yè)應(yīng)首先在頂層設(shè)計(jì)上建立總體政策架構(gòu)、指定監(jiān)管機(jī)構(gòu)、構(gòu)建監(jiān)管體系，對(duì)市場(chǎng)化改革提供保障和推動(dòng)力量。美國(guó)在天然氣快速發(fā)展時(shí)期，很大程度上即受益于政府和指定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的推動(dòng)。

例如，美國(guó)國(guó)會(huì)《1978天然氣政策法》明確了新的天然氣定價(jià)機(jī)制;聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FERC）在1985年頒布“436號(hào)法令”，允許洲際管道公司向第三方開放，構(gòu)建非歧視性管輸平臺(tái)，并由FERC監(jiān)管管輸價(jià)格;FERC還在1992年頒布“636號(hào)法令”，徹底分拆了管道公司的運(yùn)輸和銷售業(yè)務(wù)，構(gòu)建了競(jìng)爭(zhēng)性的天然氣交易市場(chǎng)。

范必指出，中國(guó)也應(yīng)在全產(chǎn)業(yè)鏈同時(shí)進(jìn)行改革。即：上中下游各環(huán)節(jié)同步進(jìn)行市場(chǎng)化改革，并從企業(yè)、市場(chǎng)、政府三個(gè)維度推進(jìn)改革。否則，滯后的環(huán)節(jié)如存在強(qiáng)勢(shì)既得利益集團(tuán)，則會(huì)對(duì)已市場(chǎng)化的環(huán)節(jié)施加逆向影響，讓改革開倒車。具體而言，天然氣行業(yè)上游應(yīng)廢除審批登記制度，讓各類投資主體公平進(jìn)入，讓各種常規(guī)和非常規(guī)天然氣礦權(quán)都能得以自由流轉(zhuǎn)。

中國(guó)對(duì)天然氣資源的勘探開采與石油一樣實(shí)行國(guó)家一級(jí)審批登記制度，企業(yè)須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由國(guó)土資源部審批并頒發(fā)油氣勘探開發(fā)許可證和采礦許可證。僅頁(yè)巖氣作為獨(dú)立礦種，實(shí)行礦權(quán)招投標(biāo)制度。而全球大部分國(guó)家的常規(guī)油氣均早已實(shí)行招投標(biāo)制度。

在中游，則應(yīng)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開，剝離三大石油公司的天然氣骨干管網(wǎng)業(yè)務(wù)，合并后成立一個(gè)獨(dú)立的、股權(quán)多元化的天然氣管網(wǎng)公司。

中石油在2015年12月24日公告，擬以全資子公司中油管道為平臺(tái)整合旗下管道業(yè)務(wù)，東部管道、管道聯(lián)合、西北聯(lián)合二家公司將全部被置入該平臺(tái)公司。整合完成后，中石油對(duì)中油管道的持股比例為72.26%，寶鋼股份、新華人壽、雅戈?duì)柕瘸止杀壤龑⒎謩e為3.52%、3.46%、1.32%。業(yè)內(nèi)人士分析，中石油此舉意在建立獨(dú)立統(tǒng)一的管道公司，新公司仍由中石油控股，難以做到管道所有權(quán)與天然氣所有權(quán)分離、管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)與天然氣銷售業(yè)務(wù)分離，從而無法成為完全獨(dú)立的管道公司。

管道公司獨(dú)立后，則可實(shí)現(xiàn)第三方準(zhǔn)入。獨(dú)立后的管道公司不再?gòu)氖绿烊粴饨灰讟I(yè)務(wù)，并會(huì)無任何歧視地向所有用戶服務(wù)開放。此時(shí)，由于上游氣源已經(jīng)放開，因此三大公司以外的天然氣提供商（所有制上包括民營(yíng)和外資進(jìn)口氣，氣源類型上包括常規(guī)和非常規(guī)氣）均可享受管輸服務(wù)。

與此同時(shí)，LNG接收站、儲(chǔ)氣庫(kù)等相關(guān)設(shè)施也應(yīng)允許非國(guó)有企業(yè)修建和參股，從而實(shí)現(xiàn)全套天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

市場(chǎng)化改革的核心是建立市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的機(jī)制，而中國(guó)天然氣價(jià)格目前仍由國(guó)家發(fā)改委制定。資深能源專家陳衛(wèi)東指出，價(jià)格放開應(yīng)和產(chǎn)業(yè)鏈改革同步進(jìn)行，然后是提高天然氣消費(fèi)量。

國(guó)際能源署（IEA）就天然氣市場(chǎng)化發(fā)展曾指出三個(gè)必經(jīng)階段。首先是行業(yè)壟斷階段;其次是壟斷的逐漸解除階段，管網(wǎng)的輸送和銷售功能分離，放開第三方準(zhǔn)入，終端用戶和上游供應(yīng)商可以自由對(duì)接;第三階段則可實(shí)行全面市場(chǎng)化，價(jià)格由市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)，政府僅制定管輸價(jià)格，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)均有大量獨(dú)立企業(yè)自由交易。

同樣進(jìn)入天然氣快速發(fā)展期的中國(guó)，無疑也應(yīng)遵循上述步驟和方向。正如一位接近決策層的專家所說：只有解決體制問題，才能釋放投資主體的積極性，在改革中找到紅利。