武進(jìn)“兩權(quán)”改革樣本

蘭亞紅+胡雯

2015年12月底，家住江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)嘉澤鎮(zhèn)的呂偉斌，用農(nóng)房（宅基地）不動(dòng)產(chǎn)權(quán)作抵押，拿到了江南農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)放的第一筆全國(guó)農(nóng)房抵押貸款，金額50萬(wàn)元。

“這筆錢(qián)想用來(lái)擴(kuò)大家里的高桿月季生產(chǎn)基地?！彼嬖V《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者。

全國(guó)人大常委會(huì)2015年年底的決定解除了全國(guó)部分試點(diǎn)地區(qū)長(zhǎng)期鎖住“兩權(quán)”（農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)）抵押的法律紅線。今后，會(huì)有千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)呂偉斌能盤(pán)活手中的土地和房產(chǎn)權(quán)利。

根據(jù)第十二屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議的決定，北京大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)），可暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法和擔(dān)保法關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。天津薊縣等59個(gè)縣（市、區(qū)），可暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法和擔(dān)保法關(guān)于宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。

“這場(chǎng)改革是自上而下的命題作文，但是地方做起來(lái)都覺(jué)得很難?！蔽溥M(jìn)區(qū)副區(qū)長(zhǎng)崔娟告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，武進(jìn)區(qū)同時(shí)進(jìn)行全國(guó)宅基地制度改革和“兩權(quán)”抵押貸款改革試點(diǎn)，目前已經(jīng)完成了改革班子的組建、改革路徑的設(shè)計(jì)和試點(diǎn)鎮(zhèn)村的選定等多項(xiàng)工作。

武進(jìn)區(qū)國(guó)土局主任周小宇表示，房子是億萬(wàn)農(nóng)民的命根子，“兩權(quán)”改革涉及面極廣，面臨的問(wèn)題極為復(fù)雜。

苗圃生意

呂偉斌從2008年開(kāi)始做大樹(shù)苗木生意，后來(lái)房地產(chǎn)行情不好，苗木交易量也隨之下滑。兩年多前他便開(kāi)始思量轉(zhuǎn)型，到全國(guó)各地跑了一遍，發(fā)現(xiàn)高桿月季做的人少，應(yīng)用也比較廣泛，于是建設(shè)了一個(gè)高桿月季的苗圃。苗圃所在地原先是個(gè)臭水溝，他自己投入十多萬(wàn)元復(fù)墾，政府也補(bǔ)貼了四萬(wàn)多。

前期經(jīng)營(yíng)不算順利，由于技術(shù)問(wèn)題，引進(jìn)的三千棵花苗死了一千多棵，后來(lái)才慢慢摸索到門(mén)路。他打算在2016年擴(kuò)大生產(chǎn)，嫁接一批新的月季苗，同時(shí)還承接了少量的園林景觀工程，需要大量資金投入。

“想著用農(nóng)房抵押貸款更方便一點(diǎn)。于是和父母商量一下，走了流程，很快這筆錢(qián)就拿到了。”他說(shuō)，錢(qián)放下來(lái)就匯給了進(jìn)貨商，第二天月季桿就發(fā)貨了。

呂偉斌的運(yùn)氣不錯(cuò)。他所在的武進(jìn)區(qū)是由農(nóng)業(yè)部等13個(gè)部委確定的全國(guó)第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，并在2015年被確認(rèn)為暫停物權(quán)法與擔(dān)保法相關(guān)規(guī)定的宅基地制度改革試點(diǎn)區(qū)之一，這是他能夠順利獲得抵押貸款的重要原因。

“一年期的貸款，總共50萬(wàn)元，月息千分之5.99。”呂偉斌說(shuō)，以前申請(qǐng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款不僅利率高（每年多出1.5萬(wàn)元），也貸不了這么多錢(qián)，還要找人擔(dān)保。

他抵押的農(nóng)房評(píng)估價(jià)格是一百萬(wàn)元出頭，銀行摸底了苗圃的經(jīng)營(yíng)情況（1萬(wàn)多株，評(píng)估價(jià)值300萬(wàn)元），最后決定可發(fā)放貸款50萬(wàn)元。他要用這筆錢(qián)多采購(gòu)一些月季桿，爭(zhēng)取一年后做到3萬(wàn)株的規(guī)模。此外，他還想引進(jìn)一些高桿的桂花、臘梅和紫荊等等。

“還款壓力肯定有啊，把自己的老祖屋都抵押了，不過(guò)還是有信心。”呂偉斌說(shuō)，新一代的農(nóng)民和靠天吃飯的老一輩相比，在思想認(rèn)識(shí)、學(xué)習(xí)能力和眼光視野等方面都已經(jīng)完全不同。

呂偉斌的苗圃基地所在的嘉澤鎮(zhèn)，是武進(jìn)選定的農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)鎮(zhèn)之一，也是聞名全國(guó)的“花木之鄉(xiāng)”。

武進(jìn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，擁有高效設(shè)施農(nóng)業(yè)面積11萬(wàn)畝，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到32.7萬(wàn)畝。隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化程度的不斷提高，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要更多的資金支持。

但長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)企業(yè)融資渠道單一，自身籌資能力弱，金融機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)放“風(fēng)險(xiǎn)高且擔(dān)保不足”的農(nóng)業(yè)貸款缺乏積極性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)貸款難的現(xiàn)象一直極為突出。

2015年11月，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)的教授陳會(huì)廣前往武進(jìn)區(qū)的橫林鎮(zhèn)雙蓉村、湟里鎮(zhèn)西墅村和雪堰鎮(zhèn)雪東村進(jìn)行了為期兩個(gè)月的調(diào)研。

他告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)是一個(gè)“活資產(chǎn)、助創(chuàng)業(yè)”的典型，能夠在撬動(dòng)農(nóng)村沉睡資產(chǎn)的同時(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，符合中央供給側(cè)改革的思路。

江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)嘉澤鎮(zhèn)花都產(chǎn)業(yè)園區(qū)的光伏太陽(yáng)能大棚。

經(jīng)驗(yàn)空白

“武進(jìn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)活躍，4個(gè)武進(jìn)人中就有1個(gè)是老板，很多人都想將自己農(nóng)村的資產(chǎn)盤(pán)活，用于擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。” 武進(jìn)區(qū)副區(qū)長(zhǎng)崔娟表示，“兩權(quán)”試點(diǎn)工作有望解開(kāi)多年的法律桎梏，解決眾多農(nóng)戶融資難的問(wèn)題，切實(shí)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性和經(jīng)營(yíng)性收入。

陳會(huì)廣的調(diào)研結(jié)果顯示，年齡較年輕、家庭收入較高且以務(wù)工或經(jīng)營(yíng)為主要職業(yè)的農(nóng)村居民，對(duì)于住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款有較強(qiáng)的申請(qǐng)意愿。

事實(shí)上，由于市場(chǎng)需求廣泛存在，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和農(nóng)房抵押都已在民間實(shí)踐了多年，只是礙于現(xiàn)行法律的限制，不敢大張旗鼓，所以規(guī)模一直很小。

全國(guó)人大常委會(huì)決定解除試點(diǎn)地區(qū)的法律限制后，仍面臨其他具體問(wèn)題，比如，作為抵押物的“兩權(quán)”應(yīng)該如何估值？目前，各個(gè)試點(diǎn)都欠缺專(zhuān)業(yè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員，導(dǎo)致主觀判斷成份大，“兩權(quán)”的實(shí)際價(jià)值難以確定。

再如，抵押物的變現(xiàn)價(jià)值如何保障？處置這類(lèi)抵押物是否還需要集體的認(rèn)可，正如崔娟所描述，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)空間問(wèn)題現(xiàn)在最為突出。

現(xiàn)行政策只允許宅基地在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這既要求村級(jí)經(jīng)濟(jì)要高度發(fā)達(dá)，同時(shí)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有足夠的意愿按這個(gè)方式解決自己的宅基地分配問(wèn)題?？梢灶A(yù)見(jiàn)，這樣形成的市場(chǎng)空間很有限。

抵押物流通性低和變現(xiàn)力差，制約了金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款的積極性。

為了解釋清楚上述問(wèn)題，周小宇向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者展示了一摞厚厚的文件。

早在2014年2月，武進(jìn)區(qū)農(nóng)委工作辦公室、金融工作辦公室、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室和人民銀行武進(jìn)支行就聯(lián)合印發(fā)了《常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試行辦法》;2014年11月，武進(jìn)區(qū)委還向江蘇農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作協(xié)調(diào)小組遞交了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村住房抵押貸款試點(diǎn)工作的請(qǐng)示》。

“2014年中央提出三權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）分置，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，我們就單獨(dú)發(fā)了一個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，本身經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律上是空白的?！敝苄∮钫f(shuō)，2014年武進(jìn)區(qū)還跟人行進(jìn)行“兩權(quán)”研究，起草了一個(gè)農(nóng)房抵押征求意見(jiàn)稿，但是一直沒(méi)有發(fā)，作為政策儲(chǔ)備。

“2015年信號(hào)老早就推出了，上頭的政策文件和領(lǐng)導(dǎo)講話都提出要加快探索突破，我們就跟人行、農(nóng)工辦、國(guó)土、住建和商業(yè)銀行一塊在加緊研究，盡力做好政策、搭好橋。”他說(shuō)。

截至2015年底，武進(jìn)已經(jīng)合計(jì)發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款31筆，總貸款額2500萬(wàn)元以及農(nóng)房抵押貸款兩筆，總貸款額80萬(wàn)。

貸款總額不是很大。金融機(jī)構(gòu)也是企業(yè)，在沒(méi)有法律支撐和經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)的情況下，自然如履薄冰。

從無(wú)到有

改革，上下同欲者勝。試點(diǎn)地區(qū)的任務(wù)就是在探索中建立國(guó)家、集體、個(gè)人三者共贏的制度。

為了讓抵押物流轉(zhuǎn)起來(lái)，武進(jìn)成立了產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，并依托區(qū)公共資源交易管理中心，成立了區(qū)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和14個(gè)鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)交易站。

“這涉及到處分權(quán)的問(wèn)題。現(xiàn)在抵押貸款由農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)公司擔(dān)保，一旦貸款無(wú)法償還，銀行可以通過(guò)交易平臺(tái)建議集體公司回購(gòu)。”陳會(huì)廣告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者。

周小宇則表示，更重要的是當(dāng)貸款人出現(xiàn)還貸風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可率先在交易平臺(tái)上自行尋找接盤(pán)者，最后實(shí)在沒(méi)辦法，才由政府和銀行兜底。

“我們一直呼吁，抵押物價(jià)值實(shí)現(xiàn)要更靈活一些。”崔娟說(shuō)，近日財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在《求是》撰文指出在具備條件的地方實(shí)行地票制，這是個(gè)積極信號(hào)。

在幫助確立抵押物的估值上，武進(jìn)區(qū)出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估辦法》。

根據(jù)該文件，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要的評(píng)估辦法包括收益法（用農(nóng)村土地未來(lái)年份的純收益估算）、比較法（用待估農(nóng)村土地與近期市場(chǎng)上已發(fā)生交易比較估算）和成本法（以新開(kāi)墾或土地整理的費(fèi)用加上利息、利潤(rùn)、應(yīng)繳納的稅金和農(nóng)村土地增值收益來(lái)估算）三種，這與市場(chǎng)上主流的資產(chǎn)評(píng)估方法相吻合。

此外，武進(jìn)還嘗試運(yùn)用大數(shù)據(jù)建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信用體系，從而讓銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)能夠第一時(shí)間獲得借款人的相關(guān)信息。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲得的武進(jìn)《關(guān)于推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信用體系建設(shè)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》顯示，武進(jìn)區(qū)政府正在全區(qū)打造完善、規(guī)范、有序、有效的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信用體系。

該意見(jiàn)提出，信用體系的重點(diǎn)是從金融機(jī)構(gòu)需求出發(fā)，通過(guò)在線網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通、報(bào)表與報(bào)告等方式，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的信用信息、信用評(píng)級(jí)結(jié)果和分析報(bào)告等向金融機(jī)構(gòu)通報(bào)，支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)客戶，更有效地管理信用風(fēng)險(xiǎn)。

此外，為了幫助貸款戶轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，分?jǐn)倱p失，武進(jìn)區(qū)政府決定強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障機(jī)制，提高高效設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。

2014年，在小麥、油菜、水稻、能繁母豬、奶牛以及農(nóng)業(yè)蔬菜大棚及附加棚內(nèi)作物保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，新增了生豬、肉（蛋）雞、螃蟹、茶葉等保險(xiǎn)品種，保險(xiǎn)的使用是為了保護(hù)貸款戶的基本經(jīng)濟(jì)利益，降低自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，保障借款人的還貸能力。

此外，武進(jìn)區(qū)政府還成立了500萬(wàn)人民幣的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)基金，一旦貸款損失無(wú)法補(bǔ)回，虧損額由風(fēng)險(xiǎn)基金承擔(dān)6成，銀行承擔(dān)4成。

從抵押貸款的對(duì)象及條件、經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估認(rèn)定、抵押貸款的期限利率、抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的信用體系建設(shè)等方面，武進(jìn)試點(diǎn)的政策框架已經(jīng)初步成形。

“現(xiàn)在大框架是有了，如果細(xì)化工作不到位，后邊問(wèn)題還會(huì)出來(lái)?！敝苄∮钫f(shuō)。