PPP項(xiàng)目實(shí)施中的難點(diǎn)與對策研究

河南省財政學(xué)會課題組

PPP項(xiàng)目實(shí)施中的難點(diǎn)與對策研究

河南省財政學(xué)會課題組

本研究從PPP項(xiàng)目落地難這一現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，通過對河南省近80個PPP項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)查，以及組織召開18場由PPP參與主體、專家和實(shí)操人員參加的座談會，從外部環(huán)境、參與主體、項(xiàng)目本身三個層面梳理了PPP模式在推廣應(yīng)用中存在的難點(diǎn)。同時，通過設(shè)計(jì)發(fā)放調(diào)查問卷，從9個方面對造成PPP項(xiàng)目實(shí)施難的成因進(jìn)行了分析。通過歸納、總結(jié)和提煉，提出了破解PPP項(xiàng)目實(shí)施難的政策建議。

PPP 實(shí)施難點(diǎn) 成因分析 對策建議

深入推進(jìn)政府和社會資本合作，不僅對于提升國家治理能力、創(chuàng)新我國公共產(chǎn)品供給機(jī)制，提高公共產(chǎn)品供給效率，而且對當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)民間資本投資等都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。財政部2013年全國財政工作會議上提出積極推廣應(yīng)用PPP兩年多來，取得了階段性的成效。但在推進(jìn)PPP實(shí)施的過程中，遇到了一些亟待解決的問題。比如法律法規(guī)缺失、現(xiàn)行法律法規(guī)條款沖突，政府部門職能不清、效率不高，民間資本信心不足等，在一定程度上制約了PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在全國推廣應(yīng)用與政府預(yù)期有較大差距，實(shí)際落地的PPP項(xiàng)目不多，執(zhí)行效果也不理想。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年6月30日，入庫項(xiàng)目有9285個，但處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目只有619個，落地率僅為23.8%。因此，加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目在推廣應(yīng)用中存在問題的剖析和相應(yīng)對策的研究是當(dāng)務(wù)之急。希望本課題的研究能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目的順利實(shí)施提供政策建議，供決策部門參考。

一、PPP項(xiàng)目實(shí)施中的難點(diǎn)分析

我們課題組先后對鄭州、洛陽等11個地市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并邀請財政部門、發(fā)改部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)、稅務(wù)部門、金融部門、社會資本以及咨詢公司、律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)召開了18場座談，獲取了第一手資料，從外部環(huán)境、參與主體、PPP項(xiàng)目三個層面研究分析了PPP項(xiàng)目實(shí)施中的難點(diǎn)。

（一）外部環(huán)境層面

在外部環(huán)境層面，影響PPP項(xiàng)目實(shí)施的因素主要表現(xiàn)在相關(guān)法律制度不完善、PPP認(rèn)知存在偏差、相關(guān)制度改革不配套等。

1.相關(guān)法律制度不完善

完善的法律、法規(guī)是社會資本參與PPP項(xiàng)目的保障，但目前我國還缺乏完善的法律制度規(guī)范。一是當(dāng)前中國PPP立法尚不完善，缺乏一部完整的專門針對PPP的法律體系，無以對PPP全生命周期和各相關(guān)方的責(zé)、權(quán)、利進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范。二是目前有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，層次較低、效力不高、權(quán)威性和適用性不足，無法解決PPP項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的問題，增加了部門協(xié)調(diào)難度。三是當(dāng)前部分法律法規(guī)存在沖突，造成法與法的“打架”現(xiàn)象，政府內(nèi)部無法形成合力。如同時負(fù)責(zé)PPP管理的國家發(fā)改委和財政部出臺的不少政策文件中，存在不一致甚至相沖突的情況，導(dǎo)致地方在執(zhí)行時無所適從，給實(shí)際操作帶來困惑。

2.公眾認(rèn)知存在偏差

在PPP的認(rèn)知方面，目前社會公眾存在“萬能論”、“速生論”和“悲觀論”三種不同的論調(diào)?！叭f能論”者認(rèn)為，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速回落、融資難度加大的背景下，PPP是一把“萬能鑰匙”，不管什么類型的項(xiàng)目都可以采取PPP模式，這導(dǎo)致一些不適合采用PPP的項(xiàng)目也被包裝成PPP模式，給項(xiàng)目后期落實(shí)帶來一定的困難?！八偕摗闭哒J(rèn)為，PPP模式在我國全面推開以來，項(xiàng)目推進(jìn)過于急速，一些地方存在“揠苗助長”現(xiàn)象，制度建設(shè)跟不上項(xiàng)目推進(jìn)的速度，會產(chǎn)生一系列的后遺癥，這會給PPP的可持續(xù)性帶來挑戰(zhàn)?！氨^論”者認(rèn)為，當(dāng)前的PPP模式只是BT模式的一種“變種”，尤其是包裝PPP現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致PPP模式還會走以往BT的老路，生命力不強(qiáng)。盡管現(xiàn)在各地區(qū)“一窩蜂”上PPP項(xiàng)目，但隨著在運(yùn)營期間，存在的弊端逐漸顯現(xiàn)出來，必然還會回到以往政府投資的老路上來。

3.相關(guān)配套改革不到位

相關(guān)配套改革不到位主要表現(xiàn)在行政、財稅、投融資、價格以及其他改革方面。

（1）行政改革不到位

盡管近些年來在行政改革方面有了一定的進(jìn)展，但由于沒有改變政府運(yùn)作體制，導(dǎo)致政府職能定位不準(zhǔn)，邊界不清晰，身兼直接投資者、經(jīng)營者以及監(jiān)管者等多重職能，既是“運(yùn)動員”，又是“裁判員”，在具體工作中極易產(chǎn)生混淆。更為重要的是，由于政府職能轉(zhuǎn)型不到位，政府現(xiàn)行運(yùn)作方式還仍然是與政府主導(dǎo)公共服務(wù)提供模式相適應(yīng)，不能適應(yīng)PPP發(fā)展需要，無法體現(xiàn)PPP的“共治”理念。如在PPP項(xiàng)目的發(fā)起方面，基本是以政府發(fā)起為主，盡管相關(guān)政策規(guī)定了社會資本也可以發(fā)起PPP項(xiàng)目，但往往很難獲得政府的認(rèn)可。

（2）財稅改革不到位

在財政改革方面，政府目前還沒有建立起完善的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和中期財政規(guī)劃、財務(wù)報告制度，難以對政府當(dāng)前的財政實(shí)力及未來的發(fā)展趨勢進(jìn)行合理預(yù)測，不能夠?qū)φ顿M(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目是否超出政府的財政承受能力進(jìn)行準(zhǔn)確評估，無法從法律層面規(guī)范PPP項(xiàng)目的財政支出責(zé)任。在稅收改革方面，伴隨著“營改增”的全面推開，PPP項(xiàng)目的稅務(wù)問題應(yīng)如何處理，如稅收繳納、抵扣以及稅收優(yōu)惠問題，目前在制度層面還沒有明確。

（3）投融資改革不到位

當(dāng)前我國投融資改革還不到位的問題比較突出。一是在投資領(lǐng)域簡政放權(quán)方面，地方政府落實(shí)的力度不夠，企業(yè)投資主體地位還沒有完全確立；二是政府投資體制改革方面，還不充分，國有資本引導(dǎo)和帶動作用發(fā)揮不夠；三是項(xiàng)目融資渠道不暢的局面沒有得到改善，“融資難、融資貴”的問題依然比較突出。

（4）價格改革不到位

價格改革不到位主要表現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域的價格市場化程度不高，調(diào)整機(jī)制不靈活。目前，大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域的定價仍然實(shí)行的是以政府指導(dǎo)價為主，且價格動態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致一些公共產(chǎn)品及服務(wù)價格過低，甚至存在遠(yuǎn)低于成本的情況。價格體制改革是否到位，直接影響到社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

（5）其他改革

除了上述改革不到位外，還存在其他改革不到位的情況。如土地使用政策的不明確，使得社會資本在獲得PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的同時并不一定能保證競得土地使用權(quán)；審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的不同步，導(dǎo)致實(shí)施機(jī)構(gòu)不敢放開手腳；績效評價機(jī)制的不健全，導(dǎo)致無法對政府及社會資本在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中是否履行職責(zé)以及盡責(zé)是否充分進(jìn)行評價；工商登記的不明確，給PPP項(xiàng)目公司登記及經(jīng)營帶來一定的難度。

（二）參與主體層面

PPP項(xiàng)目涉及的參與主體很多，不同的項(xiàng)目可能還會存在差異，最核心的參與主體包括政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)、SPV公司、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

1.政府部門

（1）政府管理“越位”與“缺位”并存

PPP的核心理念是政府和社會資本的“共治”，但在具體項(xiàng)目運(yùn)作過程中政府依然處于強(qiáng)勢和優(yōu)勢地位，一些地方政府越權(quán)越位的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，對PPP項(xiàng)目運(yùn)作干預(yù)過多。也有一些政府部門害怕“擔(dān)責(zé)任”，對PPP項(xiàng)目“一推了之”，讓社會資本大包大攬。此外，由于一些地方參與PPP項(xiàng)目的各個政府職能部門分工不明確，存在相互“推諉”、“打架”的現(xiàn)象，沒有盡應(yīng)盡的責(zé)任，嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目的順利開展。

（2）審批周期長

一個項(xiàng)目從識別到落地，要經(jīng)歷立項(xiàng)、規(guī)劃、可研、環(huán)評、招標(biāo)等多個環(huán)節(jié)。從項(xiàng)目規(guī)范的角度來說，PPP項(xiàng)目的實(shí)施經(jīng)歷一些必需的流程和環(huán)節(jié)是必要的，但由于有些節(jié)點(diǎn)的操作太過繁瑣，加大了項(xiàng)目的審批難度。項(xiàng)目審批的流程本身就需要很長時間，再加之有些部門之間不夠協(xié)調(diào)，都不想承擔(dān)責(zé)任，互相推諉，又缺少一個綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，多方疊加，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目審批周期非常長，客觀上造成了PPP項(xiàng)目落地緩慢。

（3）行為不夠規(guī)范

在當(dāng)前國家進(jìn)行投融資體制改革的大環(huán)境下，“PPP熱”造成一些地方政府把PPP作為萬能鑰匙，在項(xiàng)目推進(jìn)中，一些地方政府為了讓PPP盡早開工，存在“先開工、再補(bǔ)手續(xù)”的情況，忽視了項(xiàng)目本身的科學(xué)性。如最核心的“物有所值評價”環(huán)節(jié)沒有受到足夠重視，一些投資項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格的論證而倉促上馬，這加重了社會資本對PPP項(xiàng)目的可行性與有效性的疑慮。在PPP項(xiàng)目事中合同執(zhí)行階段以及事后項(xiàng)目移交、回購等環(huán)節(jié)，也同樣存在不規(guī)范的地方，違約行為時有發(fā)生，這給PPP項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施帶來了很大的困難。

（4）缺少必要的PPP項(xiàng)目市場測試環(huán)節(jié)

在采購程序中安排市場測試，有利于在交易初期建立交易雙方的溝通機(jī)制，對形成雙方合理預(yù)期，促成交易有重要意義，也是一種富有彈性的博弈機(jī)制。但在國內(nèi)PPP項(xiàng)目采購實(shí)踐中，不僅缺乏市場測試的環(huán)節(jié)，而且對采購公告到遞交文件截止日的時間安排也比較短，投資者往往是慌慌張張買了招標(biāo)文件，匆匆忙忙編寫投標(biāo)文件，少有能仔細(xì)研究，更無法反饋合理意見。政府采購方如此“閉門造車”設(shè)計(jì)的PPP方案和采購文件，尋找到高素質(zhì)投標(biāo)人的可能性被大大降低。

（5）推動能力不足

PPP在我國的發(fā)展時間不長，由于缺少足夠的經(jīng)驗(yàn)，作為PPP實(shí)施主體的相關(guān)機(jī)構(gòu)在推行PPP的過程中只能邊實(shí)施、邊摸索。盡管在實(shí)際運(yùn)作中，一般由行業(yè)主管部門操作，其對管理范圍內(nèi)的日常工作較為熟悉，但PPP項(xiàng)目往往要涉及很多政府日常管理范圍以外的業(yè)務(wù)，相應(yīng)專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)則相對缺乏與不足，無法對PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面系統(tǒng)的管理。由此導(dǎo)致PPP項(xiàng)目主要集中在市政交通等一些管理部門相對熟悉的領(lǐng)域，其他領(lǐng)域推廣應(yīng)用力度明顯不足。

2.社會資本方面

（1）民間資本參與程度不高

當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的社會資本仍然以國有資本為主，民間資本參與PPP項(xiàng)目的積極性不高。根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年6月底，在已落地的示范項(xiàng)目中，有82個示范項(xiàng)目已錄入簽約社會資本信息，民企參與的項(xiàng)目有17個，含民企與外企的聯(lián)合體參與的項(xiàng)目有15個，將所有民企參與的項(xiàng)目都統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，也只占到39%的比例；在全部的119家社會資本中，民企有43家，只占到36%；在54個單家社會資本參與的項(xiàng)目中，民企參與的項(xiàng)目只有17個，所占比例只有國企的一半左右。

（2）缺乏長期運(yùn)營意識

受傳統(tǒng)投資模式的影響，社會資本“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的意識仍然沒有轉(zhuǎn)變。從對已落地PPP項(xiàng)目的調(diào)研情況來看，一些社會資本仍熱衷于通過行政合作先拿項(xiàng)目，短期內(nèi)收回投資和收益，對運(yùn)營、經(jīng)營、維護(hù)等階段沒有給予足夠的重視。許多項(xiàng)目雖然已“落地”并簽署了PPP合同，但對未來運(yùn)營考慮不夠。隨著時間的推移，后期運(yùn)營中的矛盾會逐漸顯現(xiàn)出來，這必然會給政府和社會資本都帶來很大的問題，影響PPP實(shí)施效果。

3.金融機(jī)構(gòu)方面

（1）金融產(chǎn)品不匹配

金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險意識比較強(qiáng)，習(xí)慣于通過“利差”的方式來獲得盈利，慣性思維導(dǎo)致其創(chuàng)新動力不足。同時，由于股權(quán)融資在股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、股權(quán)退出等方面存在難題尚未解決，導(dǎo)致股權(quán)融資在融資過程中運(yùn)用甚少，金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目的支持仍然主要是傳統(tǒng)的債券融資方式。一方面，這種金融產(chǎn)品與PPP項(xiàng)目周期長的要求不夠適應(yīng)；另一方面，能夠融通的資金量非常有限，相對于PPP項(xiàng)目的巨大投資來說，只能是“杯水車薪”。

（2）對民間資本支持存在障礙

金融部門仍將PPP看成是政府融資行為，在對社會資本的融資支持方面，也仍看重國有企業(yè)的參與，尤其是央企的參與。而對民間資本的融資支持仍帶有“有色眼鏡”，民營企業(yè)在金融機(jī)構(gòu)的信貸額度明顯低于國企。民營企業(yè)的綜合實(shí)力本身就弱于國有企業(yè)，在融資方面又難以獲得金融機(jī)構(gòu)的支持，導(dǎo)致資金約束成為民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的主要“瓶頸”，這在很大程度上加大了民間資本參與PPP項(xiàng)目的難度。

4.SPV方面

（1）產(chǎn)權(quán)歸屬難以界定

在沒有進(jìn)行采購之前，PPP項(xiàng)目前期立項(xiàng)、規(guī)劃、可研、環(huán)評等工作往往都是由政府部門來操作，項(xiàng)目立項(xiàng)的主體由各地的住建局、交通局等實(shí)施機(jī)構(gòu)來代替。在進(jìn)行項(xiàng)目采購之后，具體的項(xiàng)目運(yùn)作則由社會資本通過SPV來承擔(dān)，這就會存在PPP前期的準(zhǔn)備手續(xù)辦理主體與以后的實(shí)施主體不一致的情況，造成項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸屬不統(tǒng)一、不明確，由此會帶來融資障礙、不利于項(xiàng)目資產(chǎn)證券化等一系列問題。

（2）股權(quán)結(jié)構(gòu)難以設(shè)定

合理的股權(quán)設(shè)計(jì)，有利于發(fā)揮股東的各自優(yōu)勢，提高項(xiàng)目的實(shí)施效率。但在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中，由于缺少相關(guān)的案例經(jīng)驗(yàn)借鑒，相關(guān)參與方在PPP項(xiàng)目公司SPV中的股權(quán)比例并無一個明確的參考標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在實(shí)施PPP項(xiàng)目時只能“摸著石頭過河”，這給PPP項(xiàng)目的后期運(yùn)營帶來了很大的不確定性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，圍繞出資比例問題，政府和社會資本雙方往往需要花費(fèi)不少時間進(jìn)行談判。

（3）運(yùn)營管理無法保證達(dá)到公眾預(yù)期水平

PPP項(xiàng)目后期的運(yùn)營周期長，在后期運(yùn)營考核和監(jiān)督機(jī)制缺乏的情況下，社會資本自身沒有提升服務(wù)水平的動力，有可能會導(dǎo)致SPV的運(yùn)營管理達(dá)不到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，無法滿足公眾需求，帶來極大的社會問題。此外，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，SPV運(yùn)營管理存在“二次轉(zhuǎn)包”現(xiàn)象，一些大型國有企業(yè)，尤其是央企在參與PPP項(xiàng)目時，經(jīng)常是項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)一完成，資金一回收，就從SPV中退出，而把后期的運(yùn)營轉(zhuǎn)包給當(dāng)?shù)氐囊恍┢髽I(yè)去管理，無法實(shí)現(xiàn)借助于大型國有企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的初衷，這也為SPV后期運(yùn)營水平達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)帶來了極大挑戰(zhàn)。

5.中介服務(wù)機(jī)構(gòu)方面

（1）綜合性咨詢機(jī)構(gòu)缺乏且整體水平不高

PPP項(xiàng)目咨詢涉及到金融、法律、財務(wù)、工程技術(shù)等多個方面，而同時能夠提供諸多綜合性咨詢業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)不多，這就使得在實(shí)際操作中，可供選擇的PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)的余地不大。同時，由于PPP在國內(nèi)推廣應(yīng)用時間短，許多中介服務(wù)機(jī)構(gòu)以往參與PPP項(xiàng)目的機(jī)會并不多，從業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足，加之長期以來缺少足夠的專業(yè)人才積累，導(dǎo)致提供PPP項(xiàng)目相關(guān)咨詢服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)整體水平不高。

（2）缺少統(tǒng)一的咨詢機(jī)構(gòu)入庫標(biāo)準(zhǔn)

目前，從中央到地方都在建立PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫，但由于沒有統(tǒng)一規(guī)范的入庫標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致許多有實(shí)力的咨詢單位被“拒之門外”。一是一些地方選擇咨詢機(jī)構(gòu)，采取最低價中標(biāo)的方式，一些業(yè)務(wù)水平不高的咨詢機(jī)構(gòu)因?yàn)閳髢r較低而入選，而業(yè)務(wù)水平較高的咨詢機(jī)構(gòu)由于報價較高而無法中標(biāo)。二是一些地方出于地方利益的考慮，傾向于選擇當(dāng)?shù)氐淖稍儥C(jī)構(gòu)，人為排斥一些質(zhì)量較高的外地咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致一些咨詢機(jī)構(gòu)能夠入選國家、省等一些級別較高的PPP項(xiàng)目咨詢庫，而無法入選市縣等一些層級較低的PPP項(xiàng)目咨詢庫，這就可能帶來“劣幣驅(qū)良幣”問題。

（3）咨詢機(jī)構(gòu)約束機(jī)制不健全

在實(shí)際運(yùn)作中，咨詢機(jī)構(gòu)參與實(shí)施方案的編制定位于咨詢，其在PPP運(yùn)作中的法律責(zé)任不明確，無硬性約束。同時，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案主要以實(shí)施機(jī)構(gòu)委托中介咨詢機(jī)構(gòu)編制為主，缺乏外部對比評價，導(dǎo)致部分中介咨詢機(jī)構(gòu)貪多求快，對具體項(xiàng)目研究深度不夠，沒有充分發(fā)揮中介服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)的項(xiàng)目策劃能力。實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)咨詢公司服務(wù)質(zhì)量低、責(zé)任心不強(qiáng)等情況。另外，雖然多數(shù)PPP項(xiàng)目也有律師參與，但現(xiàn)有的政策并沒有對PPP項(xiàng)目中律師的參與角色提出明確要求，實(shí)踐中實(shí)施機(jī)構(gòu)容易忽略PPP運(yùn)作中的相關(guān)法律問題。

（三）PPP項(xiàng)目層面

在項(xiàng)目層面，存在的難點(diǎn)主要表現(xiàn)在前期準(zhǔn)備不夠充分、落地項(xiàng)目行業(yè)分布“冷熱不均”、項(xiàng)目實(shí)施范圍邊界設(shè)定比較困難以及一些存量項(xiàng)目和縣區(qū)項(xiàng)目由于其本身特點(diǎn)導(dǎo)致實(shí)施困難等。

1.部分項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不夠充分

當(dāng)前，一些地方政府對PPP的投入熱情非常大，在未對PPP模式深入研究、認(rèn)真謀劃的情況下，盲目推出一些條件不具備PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目后續(xù)難以落地。以進(jìn)入某省推介項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目為例，從理論上來說，凡是能夠進(jìn)入推介項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目，都是相關(guān)手續(xù)比較完備的成熟項(xiàng)目，但根據(jù)某省PPP中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，截至2016年7月底，在其推介的196個項(xiàng)目中，已完成物有所值評價、已完成財政承受能力論證和已完成實(shí)施方案編制的項(xiàng)目，占其所有項(xiàng)目的比例分別為80.1%、79.59%、70.41%。由此可以看出，即使是已經(jīng)進(jìn)入政府推介的項(xiàng)目，也有近三成的項(xiàng)目前期基本準(zhǔn)備工作還沒有完成，這在一定程度上影響了PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。

2.落地項(xiàng)目行業(yè)分布“冷熱不均”

在當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目所屬行業(yè)仍然集中于市政工程、交通運(yùn)輸?shù)纫恍┙?jīng)濟(jì)效益比較好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而科技、文化、體育等公共服務(wù)類項(xiàng)目則相對“較冷”。以某省推介項(xiàng)目為例，在其196個推介項(xiàng)目中，市政工程（38個）、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)（38個）、交通運(yùn)輸（35個），三類項(xiàng)目的總和占到了全部項(xiàng)目的近六成（56.6%），如圖1所示。

圖1 某省推介項(xiàng)目所屬領(lǐng)域分類

從全國的情況來看，也同樣存在行業(yè)領(lǐng)域過于集中的現(xiàn)象。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺第三期的季報顯示，截至2016年6月底，已落地的105個示范項(xiàng)目中，市政工程類項(xiàng)目有54個，超過了50%，其次分別是生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)（9個）、交通運(yùn)輸（8個）、水利建設(shè)（8個）類項(xiàng)目，四類項(xiàng)目的總和超過了所有項(xiàng)目的3/4。

3.項(xiàng)目邊界難以劃定

一是項(xiàng)目風(fēng)險邊界難以劃定。PPP項(xiàng)目周期長，不確定因素多，在實(shí)施過程中會發(fā)生很多變數(shù)，如地質(zhì)變化、設(shè)計(jì)變更等超出合同文本的情況出現(xiàn)。在項(xiàng)目風(fēng)險邊界劃定不清的情況下，政府和社會資本等參與方在運(yùn)作中就會爭執(zhí)不清，容易出現(xiàn)“扯皮”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響項(xiàng)目的順利實(shí)施。二是項(xiàng)目收益邊界難以劃定。由于在PPP項(xiàng)目的前期工作中，能夠獲得的資料極為有限，難以對項(xiàng)目經(jīng)營情況做出準(zhǔn)確和充分的預(yù)測，導(dǎo)致項(xiàng)目收益邊界難以劃定清楚，會造成政府付費(fèi)和社會資本經(jīng)營收益無法界定，也給項(xiàng)目投融資方案的設(shè)計(jì)帶來困難。

4.存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)換難

目前，實(shí)際推動的PPP項(xiàng)目不少屬于增量項(xiàng)目，存量項(xiàng)目相對來說轉(zhuǎn)換難度較大。一方面，對于收益率充足的存量項(xiàng)目來說，政府將其推向市場的動力不足，且易引發(fā)國有資產(chǎn)流失等問題。同時，與政府關(guān)系密切的國有企業(yè)在此類項(xiàng)目的競爭中具有較大優(yōu)勢，對民營資本產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，項(xiàng)目的可獲得性不足。另一方面，對于收益率不足的存量項(xiàng)目來說，由于社會資本無法參與存量項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、運(yùn)維等全生命周期，通過提高效率來增加收益的空間有限，此類項(xiàng)目對社會資本的吸引力不足。

5.縣級層面項(xiàng)目推進(jìn)難

一些縣、區(qū)的PPP項(xiàng)目推進(jìn)工作難度大的問題非常突出，其主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是縣級項(xiàng)目單體投資額不大，相對分散，社會資本對縣區(qū)實(shí)力不完全認(rèn)可，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)社會資本參與縣級項(xiàng)目的積極性不高。即使有社會資本愿意參與，往往對項(xiàng)目有比較高的投資回報率要求，縣級政府在議價能力方面處于弱勢地位。二是縣級項(xiàng)目多為棚戶區(qū)改造、道路等公益項(xiàng)目，主要以政府付費(fèi)為主，按照地方財政每年安排全部PPP項(xiàng)目支出不應(yīng)超出一般公共預(yù)算的10%的規(guī)定，在縣級政府財力可支撐的投資規(guī)模有限的情況下，非常容易突破這一“紅線”，這在客觀上導(dǎo)致一些縣在財政承受能力范圍內(nèi)能夠做的PPP項(xiàng)目非常少。

二、PPP項(xiàng)目實(shí)施難點(diǎn)的成因分析

為了深入剖析PPP項(xiàng)目實(shí)施難的原因，課題組對近80個典型PPP項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，并設(shè)計(jì)發(fā)放調(diào)查問卷200余份，有效問卷177份，問卷有效率88.5%。在分析調(diào)查問卷的基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)造成PPP實(shí)施困難的原因主要包括：對PPP的認(rèn)識不到位、法律法規(guī)不健全、政府職能作用發(fā)揮不夠、民間資本參與PPP項(xiàng)目信心不足、金融機(jī)構(gòu)介入意愿不強(qiáng)、SPV（項(xiàng)目公司）治理結(jié)構(gòu)不完善、項(xiàng)目具有較大不確定性、缺乏專業(yè)人才和專業(yè)知識、中介服務(wù)市場不健全等9個方面，如表1所示。

（一）對PPP的認(rèn)識不到位

通過對問卷調(diào)查結(jié)果的分析來看，經(jīng)過近兩年政府的大力推廣，整個社會對PPP的認(rèn)識已經(jīng)有了很大的改觀，已經(jīng)逐漸認(rèn)識到推行PPP有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變、提高公共產(chǎn)品效率、理順政府與市場的關(guān)系，如圖2所示。

但從圖2也可以看出，只有很少數(shù)量的人，將政府推行PPP上升到完善國家治理的高度，且仍然有不少人認(rèn)為政府推行PPP的主要目的在于將其作為一種融資工具，這反映了社會對PPP的認(rèn)識還有待提高。以上結(jié)果也反映出整個社會對PPP的認(rèn)識還存在極大的差異性，這與之前分析的在PPP的認(rèn)知方面存在“萬能論”、“速生論”及“悲觀論”等不同的觀點(diǎn)也是吻合的。

另外，人們對PPP的邏輯前提缺少認(rèn)識或共識。作為“舶來品”的PPP，其誕生地是西方發(fā)達(dá)國家，制度基礎(chǔ)是私有制。然而，我國實(shí)行的是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，國有經(jīng)濟(jì)在整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中具有主導(dǎo)作用，國有或國有控股企業(yè)在市場中擁有極強(qiáng)的支配地位。如何將PPP的先進(jìn)理念與我國的基本經(jīng)濟(jì)制度結(jié)合起來，使PPP回歸到真正的“公”與“私”的合作軌道上去，需要我們在認(rèn)識上進(jìn)一步轉(zhuǎn)變提升。

（二）法律法規(guī)不健全

根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果看，無論是PPP上位法立法，還是現(xiàn)行法律法規(guī)適應(yīng)問題，認(rèn)為其不健全的受訪者比例都超過了50%，這表明法律法規(guī)的不完善已成為制約PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的“短板”。

表1 PPP項(xiàng)目實(shí)施難點(diǎn)成因分析

圖2 對PPP的認(rèn)知分析

PPP上位法未建立，缺乏約束性，是法律法規(guī)不健全的最主要表現(xiàn)形式。從整體上看，目前PPP項(xiàng) 目 的 實(shí) 施 主 要 通 過 一 些 現(xiàn) 行 的“ 暫 行 辦 法 ”、“ 規(guī) 定 ”、“ 通 知 ”及“ 操 作 指 南 ”等 進(jìn) 行 規(guī) 制 ，雖 然 對PPP模式提供了一定支持，但是多為國務(wù)院及部門規(guī)章或地方性法規(guī)。與PPP實(shí)踐成熟的國家相比，我國PPP模式相關(guān)的法規(guī)層次較低、權(quán)威性不強(qiáng)、體系不健全。同時，公私合作糾紛的法律救濟(jì)機(jī)制尚未建立，也不利于保障公私合作的順利進(jìn)行。

現(xiàn)行法律法規(guī)適用難和部分條款沖突問題，也是法律法規(guī)不健全的重要表現(xiàn)。雖然一大批規(guī)范性文件陸續(xù)出臺，為PPP項(xiàng)目落地提供了初步的制度保障，但這些政策文件偏引導(dǎo)性、指引性。與此同時，由于相關(guān)規(guī)定原則性太強(qiáng)，缺乏可操作性，也給PPP如何實(shí)施帶來了很大的困難。同時，在這些法律法規(guī)框架中，還存在不少自相矛盾的條款和規(guī)定地方，如各種模式的稱謂和內(nèi)涵、項(xiàng)目所有權(quán)的轉(zhuǎn)移與歸屬、稅務(wù)等。

（三）政府職能作用發(fā)揮不夠

政府職能作用發(fā)揮不夠，是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目推進(jìn)難的關(guān)鍵所在，其主要表現(xiàn)在政府部門政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政府部門多頭管理、政府扶持政策不落實(shí)、配套改革不到位、地方政府缺乏信用等幾個方面，如表2所示。

一是主管部門交叉、多頭管理，以及隨之帶來的政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目推進(jìn)難。例如，在項(xiàng)目審批管理方面，存在財政部門和發(fā)改部門各管一塊的問題，兩個部門也都建立了各自的PPP項(xiàng)目庫。在具體操作流程方面，兩部門的政策標(biāo)準(zhǔn)也不盡統(tǒng)一，操作者“莫衷一是”，嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目的實(shí)施。

二是頂層設(shè)計(jì)的缺乏以及配套改革的不到位，嚴(yán)重影響了政府職能作用的發(fā)揮。由于目前政府部門在法律法規(guī)政策、PPP模式發(fā)展戰(zhàn)略和PPP項(xiàng)目規(guī)劃方面頂層設(shè)計(jì)不夠，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目仍處在邊推進(jìn)、邊完善、邊規(guī)范的狀態(tài)。同時，各項(xiàng)與PPP相適應(yīng)的配套政策、制度改革也不到位。這些問題的存在，無疑加大了PPP項(xiàng)目的不確定性，既影響了社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，也不利于PPP的推廣應(yīng)用。

表2 政府職能發(fā)揮不夠

三是政府缺乏契約精神，信用不足，社會資本擔(dān)心項(xiàng)目全周期內(nèi)利益可能受損，也影響了政府職能作用的發(fā)揮。作為發(fā)包方的政府，在采購項(xiàng)目時會保證PPP項(xiàng)目有足夠的投資回報，但由于PPP項(xiàng)目的周期特長，在執(zhí)行的過程中可能會面臨政府換屆、政策調(diào)整、行政干預(yù)等諸多政策風(fēng)險。在沒有契約保證的前提下，社會資本的預(yù)期收益就無法得到保障，嚴(yán)重影響社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

（四）民間資本參與PPP項(xiàng)目信心不足

民間資本對參與PPP項(xiàng)目的信心不足，極大影響了他們的參與熱情，其主要表現(xiàn)在擔(dān)心權(quán)益無法保障、擔(dān)心資金回報率過低、擔(dān)心政府缺乏信用、擔(dān)心無法順利退出以及PPP項(xiàng)目門檻過高等五個方面，如表3所示。

從調(diào)查結(jié)果來看，擔(dān)心PPP項(xiàng)目的權(quán)益無法保障，是影響民間資本參與PPP項(xiàng)目信心的最關(guān)鍵因素。民間資本參與PPP的最主要目的在于盈利，但PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、回收周期長、管理維護(hù)成本高的特點(diǎn)，給項(xiàng)目未來收益帶來了極大的不確定性，這直接影響了民間資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。如果將與權(quán)益保障相關(guān)的擔(dān)心PPP項(xiàng)目資金回報率過低和政府缺乏信用另外兩個因素同時考慮，則與民間資本權(quán)益保障相關(guān)的因素比例達(dá)到近70%。由此可見，提高PPP項(xiàng)目的收益能力，保障民間資本的收益，是增強(qiáng)社會資本參與PPP信心的關(guān)鍵。

表3 民間資本信心不足

完善的社會資本退出機(jī)制也是民間資本參與PPP項(xiàng)目的重要保障。但在目前的實(shí)施過程中，地方政府普遍存在重準(zhǔn)入保障、輕退出安排的問題。在退出機(jī)制的具體安排方面，僅側(cè)重于規(guī)定非正常情形下的臨時接管，而對于正常情形下社會資本如何退出，缺少明確的制度安排，這增加了社會資本特別是民間資本的風(fēng)險。由于害怕無法順利從PPP項(xiàng)目中退出，嚴(yán)重影響了民間資本的參與信心。

PPP項(xiàng)目門檻高問題占的比例相對較低，這反映出經(jīng)過不斷努力，PPP項(xiàng)目的進(jìn)入門檻已有了很大改善。但這一問題仍然存在，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是一些專業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域進(jìn)入難的問題仍然存在，如醫(yī)療行業(yè)，由于技術(shù)含量高、投資收益周期長等問題，民間資本進(jìn)入難；二是一些重大的基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)領(lǐng)域，由于國有企業(yè)具有更強(qiáng)的專業(yè)實(shí)力，加之地方政府對國企更為“青睞”，這種“玻璃門”的存在，給民間資本帶來一定的門檻。

（五）金融機(jī)構(gòu)介入意愿不強(qiáng)

從目前來看，PPP項(xiàng)目的融資渠道仍然以信貸融資為主。但對金融機(jī)構(gòu)來說，其參與PPP項(xiàng)目的意愿并不強(qiáng)，這嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目的融資來源。從問卷結(jié)果來看，金融機(jī)構(gòu)介入意愿不強(qiáng)主要表現(xiàn)在風(fēng)險承擔(dān)意愿不強(qiáng)、創(chuàng)新金融產(chǎn)品意愿不強(qiáng)、改變擔(dān)保模式意愿不強(qiáng)以及改變盈利模式意愿不強(qiáng)等幾個方面。

金融機(jī)構(gòu)不愿介入PPP項(xiàng)目首先表現(xiàn)在風(fēng)險承擔(dān)意愿不強(qiáng)，占比為38.98%。PPP項(xiàng)目具有較大的不確定性、項(xiàng)目透明度不高、金融資本退出機(jī)制不健全以及長運(yùn)營周期都增加了銀行資金收益的不穩(wěn)定性，由此帶來了較大的長期風(fēng)險，這都與金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險規(guī)避的傳統(tǒng)相悖，這在很大程度上影響了金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的意愿。

其次是金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融資產(chǎn)的意愿不強(qiáng)，占比為31.64%。PPP項(xiàng)目的周期較長，一般都在10年以上，但金融機(jī)構(gòu)長期以來習(xí)慣于短期融資運(yùn)作，這就帶來PPP項(xiàng)目所需融資期限長和金融機(jī)構(gòu)傾向于短期融資的不匹配問題，要改變這一現(xiàn)實(shí)，就必須要開發(fā)與PPP項(xiàng)目相適應(yīng)的金融產(chǎn)品，但由于金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致其很難參與PPP項(xiàng)目。

三是改變PPP項(xiàng)目信用擔(dān)保模式的意愿不強(qiáng)，占比為28.81%。在實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)提供融資貸款的條件仍然以抵押、質(zhì)押以及地方政府出具相關(guān)擔(dān)保文件等方式為主，但在PPP架構(gòu)下，許多項(xiàng)目由于提供的是公共產(chǎn)品或服務(wù)而達(dá)不到融資機(jī)構(gòu)的抵押、質(zhì)押要求，政府也不能再直接為PPP項(xiàng)目提供擔(dān)保。因此，如果金融機(jī)構(gòu)還是按照傳統(tǒng)的操作方式，就無法找到介入PPP項(xiàng)目的結(jié)合點(diǎn)。

四是改變盈利模式的意愿不強(qiáng)，占比為19.77%。銀行等金融機(jī)構(gòu)習(xí)慣于通過信貸“利息差”的方式獲得收益，而對于通過股權(quán)融資獲得股息收益的意愿不足，這一方面不利于PPP項(xiàng)目融資成本的降低，另一方面也不利于金融機(jī)構(gòu)作為主要社會資本方參與PPP項(xiàng)目。

（六）SPV治理結(jié)構(gòu)不完善

SPV的治理結(jié)構(gòu)是否完善，在很大程度上決定了PPP項(xiàng)目能否成功。從調(diào)研結(jié)果來看，SPV治理機(jī)構(gòu)的不完善具體表現(xiàn)在SPV公司股權(quán)無法進(jìn)入資本市場、SPV公司參與方單一、SPV公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全等幾個方面。

首先，SPV公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全，占比為51.41%。對SPV治理而言，核心在于項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)的配置和治理主體。雖然股東大會、董事會和監(jiān)事會等基本架構(gòu)在SPV中已有明確，但由于股權(quán)設(shè)置不規(guī)范、名股實(shí)債等問題的存在，以及在具體職能分工方面不夠健全，相互之間不能實(shí)現(xiàn)有效制衡，并未真正建立起激勵和制約相結(jié)合的現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)，形式大于內(nèi)容，這就給SPV的管理帶來一系列問題，不利于PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)營。

其次，SPV治理結(jié)構(gòu)不完善表現(xiàn)在SPV公司參與方單一，股本結(jié)構(gòu)不合理，容易形成一股獨(dú)大，難以形成多元化投資主體，占比為37.85%。應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府投資、社會資本、金融資本、基金等各方入股的多元化SPV，股東優(yōu)勢互補(bǔ)，確保PPP項(xiàng)目后期的有效運(yùn)營。

最后，SPV公司股權(quán)無法進(jìn)入資本市場也是SPV治理結(jié)構(gòu)不完善的重要表現(xiàn)，占比為32.20%。一方面不能夠保護(hù)投資者股東的權(quán)益，另一方面也不利于SPV的“再融資”，影響SPV的持續(xù)發(fā)展。

（七）項(xiàng)目不確定性較大

PPP項(xiàng)目具有較大不確定性主要表現(xiàn)在項(xiàng)目信息公開不夠、前期準(zhǔn)備不足、投資規(guī)模大、周期長、風(fēng)險大、利潤低等方面，如圖3所示。

圖3 項(xiàng)目具有較大不確定性表現(xiàn)形式分析

一是從項(xiàng)目本身來說，由于其具有投資規(guī)模大、周期長和風(fēng)險大、利潤低的特點(diǎn)，項(xiàng)目本身就具有較大的不確定性，這在一定程度上影響了PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

二是從實(shí)際操作的角度來說，由于PPP項(xiàng)目生命周期長，后期的順利運(yùn)營建立在前期準(zhǔn)確估算的基礎(chǔ)上，但由于項(xiàng)目信息公開和前期工作準(zhǔn)備不足，就無法對PPP項(xiàng)目的收益情況及風(fēng)險狀況進(jìn)行準(zhǔn)確估計(jì)，這無疑進(jìn)一步增大了項(xiàng)目的不確定性，進(jìn)而影響了社會資本參與PPP項(xiàng)目的意愿。

（八）缺乏專業(yè)人才和專業(yè)知識

PPP項(xiàng)目對從業(yè)者的綜合素質(zhì)要求極高，需具備多方面的知識和能力。但從調(diào)研結(jié)果來看，目前在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，具備法律、財務(wù)管理、金融、項(xiàng)目管理等方面專業(yè)知識的專業(yè)人才還較為缺乏，如表4所示。

可以看出，認(rèn)為法律、財務(wù)管理、金融、項(xiàng)目管理等方面知識和人才比較缺乏，且比例較接近。這一方面說明了這些專業(yè)知識對順利實(shí)施PPP項(xiàng)目非常重要，另一方面也說明PPP參與人員對這些方面知識十分缺乏。專業(yè)知識和專業(yè)人才的匱乏，已經(jīng)成為影響PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的“瓶頸”。因此，我們必須高度重視此類人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，為PPP項(xiàng)目實(shí)施提供支撐。

表4 缺乏專業(yè)人才的領(lǐng)域

（九）中介服務(wù)市場不健全

從市場的角度來說，咨詢機(jī)構(gòu)能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目的實(shí)施提供專業(yè)化的服務(wù)，推動PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，但由于中介服務(wù)市場不健全，導(dǎo)致第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)存在數(shù)量不足，專業(yè)性不夠、咨詢市場不規(guī)范、缺乏第三方咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的有效信息等。

一是沒有形成規(guī)范有序的專業(yè)咨詢服務(wù)市場，占比為61.02%。難以形成中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的有效競爭，不利于提升中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的能力水平，嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目的質(zhì)量和成功率。

二是無法對第三方咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效評估，占比為49.15%。PPP推廣應(yīng)用對咨詢機(jī)構(gòu)“井噴”式的需求，推動一些咨詢機(jī)構(gòu)急劇招兵買馬、擴(kuò)展規(guī)模，導(dǎo)致服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量參差不齊。但目前沒有相關(guān)的第三方評價標(biāo)準(zhǔn)，無法對他們的專業(yè)水平進(jìn)行有效評價，也影響形成規(guī)范有序的PPP專業(yè)咨詢服務(wù)市場。

三是數(shù)量不足、專業(yè)性不夠，占比為48.02%。PPP項(xiàng)目無論是政府部門，還是社會資本，都需要專業(yè)的咨詢服務(wù)，而專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，如河南省PPP項(xiàng)目入庫755個項(xiàng)目，入庫專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)僅有14家；山東省691個推介項(xiàng)目，招標(biāo)專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)僅18家。不少咨詢機(jī)構(gòu)僅從事某一專業(yè)領(lǐng)域如招標(biāo)、法律、會計(jì)、金融等，沒有條件形成“優(yōu)勝劣汰”、公開競爭的PPP專業(yè)咨詢服務(wù)市場。

三、對策建議

根據(jù)研究分析PPP項(xiàng)目實(shí)施中存在的難點(diǎn)和原因，在借鑒國外PPP實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際，我們認(rèn)為，解決PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的難點(diǎn)問題，要以改革公共產(chǎn)品和服務(wù)供給體制機(jī)制為主線、以創(chuàng)新發(fā)展方式和模式為動力、以推動政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤帷⒁源龠M(jìn)政企合作為突破口、以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率為目標(biāo)。堅(jiān)持改革、法治、市場、創(chuàng)新和問題導(dǎo)向原則，科學(xué)處理好政府與市場、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、規(guī)范與發(fā)展、財政與金融、收益與風(fēng)險、示范與推廣等的關(guān)系。我們提出的推進(jìn)PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的對策建議如下：

（一）著力建立完善法律法規(guī)體系

建立完善PPP法律法規(guī)體系，是項(xiàng)目順利實(shí)施的保障。目前，國務(wù)院、財政部、國家發(fā)展和改革委等出臺的指導(dǎo)意見和操作指南，都屬于行政性規(guī)章，屬于立法之前的過渡階段上的規(guī)范。當(dāng)前，應(yīng)著力研究推進(jìn)PPP立法。

一是加快PPP立法步伐。在立法中，應(yīng)統(tǒng)一PPP立法的基本思想，把握PPP“共治”的精神實(shí)質(zhì)，強(qiáng)調(diào)程序正義，注重宏觀指導(dǎo)和把握，進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目的適用范圍、政府管理部門的職責(zé)、參與各方的權(quán)利義務(wù)、項(xiàng)目風(fēng)險的分配、項(xiàng)目融資以及項(xiàng)目的執(zhí)行和監(jiān)管等，確保法律適用的統(tǒng)一性，維護(hù)投資主體的合法權(quán)益，提高社會資本參與的積極性。

二是修改完善有關(guān)法律法規(guī)。目前在PPP的實(shí)施過程中，一些法律法規(guī)不能夠適用，有的甚至是沖突條款，如《招投標(biāo)法》、《土地管理法》等有關(guān)規(guī)定。因此，有關(guān)部門應(yīng)盡快按照法定程序進(jìn)行修訂完善，為吸引社會資本、促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地提供法律保障。

三是制定完善PPP項(xiàng)目操作指南。為解決項(xiàng)目實(shí)操過程中不規(guī)范問題，政府有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的不同階段、不同步驟、具體任務(wù)，參照世界銀行、亞洲開發(fā)銀行的項(xiàng)目管理等研究制定具體的操作規(guī)程、步驟和具體的格式，如物有所值、財政承受能力、實(shí)施方案、采購計(jì)劃、項(xiàng)目合同等具體操作步驟及示范文本格式，為PPP項(xiàng)目參與方、有關(guān)人員提供有針對性的、實(shí)質(zhì)性的幫助。

（二）加快構(gòu)建綜合性管理平臺

構(gòu)建綜合性政府管理平臺，是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的前提。根據(jù)我國PPP的實(shí)踐，結(jié)合中國的國情，我們認(rèn)為應(yīng)從以下三個層面來構(gòu)建PPP綜合性管理平臺，并發(fā)揮其職能作用。

一是綜合協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)。PPP模式不僅是公共產(chǎn)品的供給，也不是投融資體制改革，而是涉及國家治理和政府公共產(chǎn)品管理體制與機(jī)制的創(chuàng)新，因此，各級政府應(yīng)成立以政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人、有關(guān)政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)參加的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)。主要職能是加強(qiáng)戰(zhàn)略謀劃和頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃、財政預(yù)算、配套方案等工作，協(xié)調(diào)解決PPP實(shí)施過程中出現(xiàn)的重大問題，研究決定重大事項(xiàng)，凝聚各有關(guān)部門工作合力。

二是綜合管理機(jī)構(gòu)。目前全國大部分地方都成立了以財政部門為牽頭單位的PPP管理機(jī)構(gòu)，但鑒于其機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職責(zé)等因素?zé)o法完全承擔(dān)指導(dǎo)、管理和監(jiān)督PPP工作，因此，建議政府財政部門或政府有關(guān)部門成立具有行政管理職能的機(jī)構(gòu)，專門履行PPP管理職能，以適應(yīng)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)。其重點(diǎn)發(fā)揮的職能，包括做好PPP項(xiàng)目庫和專家?guī)斓染C合信息平臺建設(shè)，建立“大數(shù)據(jù)”分析體系，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目信息充分公開和共享，完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測、績效評價、動態(tài)調(diào)整和監(jiān)督考核機(jī)制，開展PPP運(yùn)營績效考核和評價，為PPP項(xiàng)目全周期服務(wù)等。

三是實(shí)施管理機(jī)構(gòu)。PPP項(xiàng)目政府行業(yè)管理部門應(yīng)設(shè)立項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。PPP項(xiàng)目的專業(yè)性和實(shí)施生命周期長，以及項(xiàng)目全生命周期實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)，決定了政府職能部門必須設(shè)立實(shí)施機(jī)構(gòu)，配備專職人員，否則將影響項(xiàng)目的推進(jìn)。同時，我國地方PPP項(xiàng)目的實(shí)踐也證明了實(shí)施機(jī)構(gòu)在整個項(xiàng)目的實(shí)施過程中的重要性。

通過構(gòu)建綜合性管理平臺，進(jìn)一步明確、理順政府部門的職責(zé)，轉(zhuǎn)變政府職能，提高工作效率，為PPP項(xiàng)目順利實(shí)施提供服務(wù)。

（三）積極培育完善的資本市場

培育完善資本市場，是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的動力。PPP的推廣應(yīng)用離不開資本市場，更應(yīng)通過發(fā)達(dá)的資本市場緩解融資難、融資貴以及產(chǎn)權(quán)交易、社會資本退出的問題。因此，應(yīng)積極培育資本市場、創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為PPP項(xiàng)目順利實(shí)施提供資本支撐。

一是建立多元化的PPP資本市場。積極吸引銀行、證券、保險、信托、社?；鸬冉鹑谫Y源，構(gòu)建由股權(quán)、債權(quán)、基金、擔(dān)保、保險組成的多元化PPP投融資市場。在以股權(quán)轉(zhuǎn)讓為主的基礎(chǔ)上，加快PPP二級融資市場建設(shè)。加快推進(jìn)PPP交易市場建設(shè)，為社會資本的進(jìn)入、退出和交易提供平臺，構(gòu)建起從發(fā)起、融資、建設(shè)、運(yùn)營到退出涵蓋PPP項(xiàng)目全生命周期的完整生態(tài)鏈，充分調(diào)動社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，真正實(shí)現(xiàn)PPP與市場對接，提高資本流通性，降低交易成本，吸引社會資本和金融資本投入PPP項(xiàng)目。

二是創(chuàng)新金融產(chǎn)品。一方面金融機(jī)構(gòu)要創(chuàng)新金融產(chǎn)品，設(shè)計(jì)與PPP項(xiàng)目全生命周期匹配的產(chǎn)品；另一方面項(xiàng)目單位可按照PPP項(xiàng)目不同階段進(jìn)行融資。建設(shè)階段，不確定因素比較多，可通過股權(quán)投資進(jìn)行融資；隨著PPP項(xiàng)目建成并順利運(yùn)營，項(xiàng)目有比較穩(wěn)定的現(xiàn)金流，PPP項(xiàng)目既可以獲得銀行貸款，也可以進(jìn)行債權(quán)、資產(chǎn)證券化等方式融資，符合條件的項(xiàng)目運(yùn)營主體可以在多層次股票市場掛牌或者是上市。探索研究將重大項(xiàng)目建設(shè)的債券融資和貸款融資統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，更好地應(yīng)用直接融資、間接融資兩種方式，創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資債貸組合和債貸基組合模式。

三是完善信貸評審制度。PPP項(xiàng)目融資信貸評審方法需要進(jìn)一步創(chuàng)新，將項(xiàng)目未來的現(xiàn)金流作為評估的基點(diǎn)，以適應(yīng)PPP項(xiàng)目融資需要。

四是提高綜合性融資服務(wù)能力。金融機(jī)構(gòu)除為PPP項(xiàng)目提供融資外，還應(yīng)發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢參與到項(xiàng)目設(shè)計(jì)、開發(fā)、運(yùn)營等過程中，為項(xiàng)目提供綜合性的融資咨詢服務(wù)。

（四）持續(xù)加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，是PPP順利實(shí)施的基礎(chǔ)。PPP在我國推廣運(yùn)用時間較短，特別是當(dāng)前發(fā)展速度迅猛，相關(guān)的專業(yè)人才十分匱乏，已嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目的實(shí)施。因此，各級政府要采取切實(shí)的措施，加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，以適應(yīng)我國PPP發(fā)展的需求。

一是加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)。加快建立政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機(jī)制，通過鼓勵高校及科研機(jī)構(gòu)開設(shè)PPP相關(guān)專業(yè)教育，建設(shè)PPP示范性實(shí)務(wù)培訓(xùn)基地；鼓勵行業(yè)主管部門、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)等參與方開展針對實(shí)操人員、管理人員培訓(xùn)。也可借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立專門的PPP人才培養(yǎng)中心和資格認(rèn)證機(jī)構(gòu)，以及結(jié)合世行、亞行和APEC等國際多邊機(jī)構(gòu)的PPP相關(guān)技術(shù)援助項(xiàng)目，對PPP專業(yè)人才進(jìn)行培訓(xùn)，建立能夠與PPP人才保障和支撐相適應(yīng)的培訓(xùn)體系。

二是加強(qiáng)專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)揮著重要的作用，而目前我國的PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)不能夠滿足專業(yè)需要，因此，加強(qiáng)專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，培育優(yōu)秀的專業(yè)機(jī)構(gòu)為政府提供全過程的咨詢服務(wù)，最大限度地保證項(xiàng)目規(guī)范、專業(yè)地運(yùn)作，順利地實(shí)施。

三是建立規(guī)范PPP專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)市場。針對專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)一方面數(shù)量不足且專業(yè)水平良莠不齊、另一方面為了爭取PPP咨詢業(yè)務(wù)無序競爭的問題，政府管理部門要加強(qiáng)規(guī)范完善專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)市場，公開機(jī)構(gòu)信息，統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量，預(yù)防和制止行業(yè)壟斷，營造公平競爭的環(huán)境。

（五）深入推進(jìn)相關(guān)配套制度改革

推進(jìn)各項(xiàng)配套制度改革，是PPP順利實(shí)施的關(guān)鍵。PPP配套制度改革不到位，是影響PPP推廣應(yīng)用的主要原因之一，也是社會資本參與PPP項(xiàng)目積極性不高的主要“瓶頸”。政府在積極推廣應(yīng)用PPP的同時，必須深入推進(jìn)與之相適應(yīng)的各項(xiàng)配套改革，進(jìn)一步完善相關(guān)政策。

一是深化行政體制改革。處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用是PPP的核心。有效推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，加快政府簡政放權(quán)，減少行政審批，提高政府效率，激發(fā)社會資本在項(xiàng)目準(zhǔn)備、建設(shè)、投資和運(yùn)營方面的活力，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。深化行政體制改革，加大放、管、服力度，發(fā)揮政府部門在規(guī)則制定、監(jiān)督管理、績效評價上的作用，減少直接參與項(xiàng)目具體的運(yùn)作，創(chuàng)新管理方式，使政府和社會資本平等合作，增強(qiáng)社會資本特別是民營資本投資信心。

二是完善預(yù)算管理制度。深化財稅體制改革，創(chuàng)新財政管理理念，特別是完善預(yù)算管理制度，適應(yīng)PPP的推廣應(yīng)用。首先要建立適應(yīng)PPP項(xiàng)目“全生命周期”的預(yù)算管理制度。從以往的“單一年度”預(yù)算收支平衡管理，逐步轉(zhuǎn)向跨年度、中長期預(yù)算平衡管理，從制度上明確本級政府PPP項(xiàng)目支出納入年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃，確保政府履約支付費(fèi)用，使社會資本能夠得到穩(wěn)定的收益。其次科學(xué)規(guī)范PPP項(xiàng)目政府年度付費(fèi)占一般公共預(yù)算的比例。建議對于條件困難的縣區(qū)可考慮由上一級財政部門在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上確定占一般預(yù)算支出比例，以推動PPP在縣區(qū)的發(fā)展。

三是建立PPP模式下的政府債務(wù)管理制度。PPP模式之所以受到一些國家的青睞，是因?yàn)檎蓪PP當(dāng)成一種“表外”融資工具，PPP項(xiàng)目下的債務(wù)無需反映在政府的資產(chǎn)負(fù)債表上。目前，我國在推廣PPP的大潮中，出現(xiàn)了諸如“明股實(shí)債”、“回購安排”，以及“固定收益承諾”等問題，這些都將或多或少地對政府的債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險控制造成不利的影響。所以，應(yīng)針對我國PPP實(shí)踐中存在的具體問題，制定明確的規(guī)則，將符合條件的PPP資產(chǎn)及負(fù)債納入政府的綜合財務(wù)報告之中，以便實(shí)施統(tǒng)一的債務(wù)余額或限額管理。

四是推進(jìn)投融資體制改革。改進(jìn)和規(guī)范PPP項(xiàng)目審批制，通過編制滾動計(jì)劃，逐步建立并推行首問負(fù)責(zé)制，創(chuàng)新多評合一的中介服務(wù)方式，加強(qiáng)政府服務(wù)質(zhì)量，提高工作效率。依托資本市場，拓寬投融資渠道，創(chuàng)新金融工具，有效緩解PPP項(xiàng)目融資難融資貴問題。支持PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，為PPP項(xiàng)目提供股權(quán)、債權(quán)以及信用貸款等融資綜合服務(wù)；加大創(chuàng)新力度，豐富債券品種，進(jìn)一步發(fā)展企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具、項(xiàng)目收益?zhèn)龋_展金融機(jī)構(gòu)以適當(dāng)方式依法持有企業(yè)股權(quán)的試點(diǎn)；鼓勵保險資金通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持等多種方式，通過建立“信貸+保險”合作模式，支持PPP項(xiàng)目建設(shè)；充分利用政策性擔(dān)保公司，為PPP項(xiàng)目提供融資擔(dān)保和再擔(dān)保服務(wù)；建立健全政銀企社合作對接機(jī)制，搭建信息共享、資金對接平臺，加大PPP項(xiàng)目支持力度?？傊ㄟ^投融資體制的改革創(chuàng)新，使各參與方尤其是社會資本“進(jìn)得去、出得來”，金融資本“融得來、投得出”，使PPP項(xiàng)目能夠順利實(shí)施。

五是完善價格、稅收等相關(guān)政策配套。一方面完善PPP項(xiàng)目定價及價格回報機(jī)制，對于PPP項(xiàng)目的價格管理要進(jìn)行改革創(chuàng)新，以合理分配相關(guān)利益主體收益和風(fēng)險，以吸引社會資本投入PPP項(xiàng)目。另一方面進(jìn)一步完善現(xiàn)行稅收法規(guī)，明確PPP模式下的固定資產(chǎn)折舊、虧損彌補(bǔ)、稅前抵扣等專門規(guī)定；綜合運(yùn)用投資抵扣、稅收返還、稅收減免等工具加大PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠力度，并對之分類進(jìn)行稅處理。制訂相應(yīng)的PPP項(xiàng)目稅務(wù)處理指南，就不同生命周期階段的PPP項(xiàng)目涉及的稅種、稅率進(jìn)行指導(dǎo)。通過完善價格、稅收政策，確保PPP項(xiàng)目相關(guān)主體的收益和風(fēng)險匹配，達(dá)到政府、社會資本等參與方共贏。

六是加大PPP項(xiàng)目的政策扶持。一方面，各級政府要繼續(xù)通過財政獎勵、補(bǔ)貼、PPP基金等方式，加大直接對PPP項(xiàng)目的支持力度。另一方面，加大各項(xiàng)政策的協(xié)調(diào)配合，如稅收優(yōu)惠、稅收返還、土地政策、金融政策等，形成合力支持PPP的推廣應(yīng)用。同時，在國家已對城市綜合管廊、海綿城市、醫(yī)療養(yǎng)老、職業(yè)教育、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域建立起專門支持政策和措施的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大政策支持領(lǐng)域，進(jìn)一步提高各項(xiàng)扶持政策的持續(xù)性。

（六）全面強(qiáng)化市場化運(yùn)作

強(qiáng)化市場化運(yùn)作，是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的核心。政府作為PPP模式的監(jiān)督者和合作者，在發(fā)揮好引導(dǎo)作用的同時，要充分調(diào)動市場積極性和充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，切實(shí)強(qiáng)化市場運(yùn)作。

一是強(qiáng)化契約精神。PPP的實(shí)質(zhì)是政府與社會資本要平等地訂立契約，建立利益與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、績效評價、監(jiān)管權(quán)限、運(yùn)作模式、付費(fèi)方式、再談判機(jī)制等等都有合同約定。雙方要尊重并共同信守契約，防止政府“新官不理舊賬”、政策“朝令夕改、因人而異”，透支政府信用。企業(yè)必須履行責(zé)任，嚴(yán)格履行PPP合同項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營和移交。

二是減少政府直接干預(yù)。在PPP項(xiàng)目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交的5個階段19個操作步驟環(huán)節(jié)中，尊重市場規(guī)律，充分發(fā)揮第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)作用，減少政府干預(yù)。在項(xiàng)目識別階段進(jìn)行充分的市場測試，減少政府“拍腦袋”決策；項(xiàng)目準(zhǔn)備階段進(jìn)行充分的市場論證，更多地讓第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范的物有所值、財政承受能力等評價評估；在政府采購階段進(jìn)行公開的市場競爭，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事；在項(xiàng)目執(zhí)行和移交階段進(jìn)行充分的績效評估。

三是收益共享風(fēng)險共擔(dān)。PPP模式是政府與社會資本在公共產(chǎn)品和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的合作，要強(qiáng)調(diào)利益共享，也要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險共擔(dān)，要堅(jiān)持市場化的“收益與風(fēng)險相匹配”的原則。一方面要保障PPP參與各方合理的收益，還要考慮留給社會資本合理的盈利空間。在PPP項(xiàng)目長達(dá)數(shù)十年的全生命周期內(nèi)，要設(shè)置合理的價格動態(tài)談判機(jī)制。另一方面要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險共擔(dān)，強(qiáng)化全程合作理念，避免出現(xiàn)風(fēng)險由政府單方面承擔(dān)的政府兜底現(xiàn)象，防范政府債務(wù)風(fēng)險。

四是強(qiáng)化項(xiàng)目篩選。強(qiáng)化PPP項(xiàng)目前期論證，嚴(yán)格按照PPP項(xiàng)目操作指南履行相關(guān)論證程序，做到手續(xù)齊備，增強(qiáng)項(xiàng)目可行性。在按照有關(guān)規(guī)定可實(shí)施PPP項(xiàng)目的領(lǐng)域內(nèi)，政府部門或社會資本發(fā)起的項(xiàng)目要組織專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行物有所值論證，嚴(yán)禁將人為包裝的項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目，把不適合做PPP的項(xiàng)目做成PPP，通過嚴(yán)格的約束問責(zé)機(jī)制確保項(xiàng)目做真、做實(shí)，確保PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施和實(shí)現(xiàn)利益各方共贏目標(biāo)。

五是完善SPV法人治理結(jié)構(gòu)。真正建立激勵和約束相容的現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)，從源頭解決SPV公司參與方單一、股權(quán)設(shè)置不合理的問題。鼓勵政府資本、社會資本、金融資本、基金等各方入股SPV，形成股東優(yōu)勢互補(bǔ)。同時，完善保障SPV公司的建立、運(yùn)營、再融資、解散和退出機(jī)制，確保PPP項(xiàng)目后期的有效運(yùn)營。

六是提高項(xiàng)目信息透明度。只要不涉及國家安全和商業(yè)秘密，都要依法及時、充分地披露項(xiàng)目實(shí)施方案、招標(biāo)投標(biāo)、采購文件、項(xiàng)目合同、工程進(jìn)展、運(yùn)營績效等相關(guān)信息，主動接受社會監(jiān)督，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，維護(hù)公共利益，保障PPP運(yùn)作過程的公平、公正、公開，使市場在資源配置中的決定性作用能夠充分發(fā)揮。

（七）不斷加大宣傳推介力度

加大宣傳推介力度，是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的先導(dǎo)。目前，由于對推廣應(yīng)用PPP存在著不同的認(rèn)識，如PPP“萬能論”、“悲觀論”和“速生論”等，嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，應(yīng)采取切實(shí)的措施，利用各種媒體、會議、論壇、培訓(xùn)等形式，加大PPP的宣傳和推介，營造良好的社會氛圍。

一是加大認(rèn)知宣傳。充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，宣傳PPP理念、政策和典型案例，增進(jìn)全社會對PPP的共識，通過宣傳不斷轉(zhuǎn)變政府相關(guān)部門及社會公眾對PPP的認(rèn)知，從國家治理能力和治理體現(xiàn)現(xiàn)代化的高度、從引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的動力模式的高度、從行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的高度、從財稅體制改革和建立現(xiàn)代財政制度的高度、從公共產(chǎn)品供給體制改革和提高公共產(chǎn)品供給效率的高度，充分認(rèn)識推廣PPP的重大意義。

二是強(qiáng)化理念引導(dǎo)。通過舉辦各類會議、論壇等形式，有效引導(dǎo)各級政府、金融機(jī)構(gòu)、社會資本和中介機(jī)構(gòu)等參與PPP項(xiàng)目的主動性、積極性。引導(dǎo)公共產(chǎn)品和公共基礎(chǔ)設(shè)施供給理念的轉(zhuǎn)變，開始從公共服務(wù)的“管理者、提供者”轉(zhuǎn)向“監(jiān)督者、合作者”，將單純依靠政府融資進(jìn)行公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)思維不斷引導(dǎo)到政府和社會資本合作的理念上來。

三是強(qiáng)化規(guī)范引導(dǎo)。加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目操作科學(xué)性、規(guī)范性的引導(dǎo)，通過建章立制規(guī)范PPP項(xiàng)目操作，使PPP實(shí)務(wù)部門和各參與方從一開始就樹立規(guī)范操作的理念，嚴(yán)格按照項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交5個階段19個步驟，設(shè)計(jì)規(guī)范的運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)，防范PPP項(xiàng)目“異化變形”、“走彎路、念歪經(jīng)”，從源頭上打消“偽PPP”操作，避免PPP“萬能論”、“速生論”、“悲觀論”等錯誤觀點(diǎn)，形成正確的輿論導(dǎo)向。

四是加強(qiáng)示范推介。以PPP綜合信息平臺建設(shè)為支撐，通過示范推介，建立樣板和標(biāo)桿，進(jìn)行示范宣傳。通過示范項(xiàng)目在提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和效率方面實(shí)實(shí)在在的優(yōu)勢，提升推進(jìn)PPP工作的意愿和動力。同時及時總結(jié)示范項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)，加大推介力度，為相關(guān)參與方提供全方位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，形成示范效應(yīng)，為PPP工作的深入推進(jìn)創(chuàng)造良好社會環(huán)境和輿論氛圍。

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課題組負(fù)責(zé)人：胡興旺

課 題 組 成 員：王銀安 秦建斌 韓菊敏 項(xiàng) 勇 金學(xué)星 曹武軍 李俊杰王 佳 郭曉麗 韓莉婷

執(zhí) 筆 人 員：胡興旺 項(xiàng) 勇 李俊杰 金學(xué)星 王 佳 郭曉麗

（責(zé)任編輯：邢荷生）

F283

A

2096-1391（2016）12-0117-17

項(xiàng)目來源：中國財政學(xué)會2015-2016年度招標(biāo)課題“PPP項(xiàng)目實(shí)施中的難點(diǎn)與對策研究”。