“十二五”時(shí)期財(cái)政發(fā)展改革的回顧、評(píng)價(jià)與展望

樊軼俠

“十二五”時(shí)期財(cái)政發(fā)展改革的回顧、評(píng)價(jià)與展望

樊軼俠

本文對(duì)“十二五”期間財(cái)政的主要目標(biāo)、收支安排、重大改革、重點(diǎn)任務(wù)等進(jìn)行了評(píng)價(jià)，深入分析了存在的主要問題和挑戰(zhàn)，立足《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，提出進(jìn)一步深化財(cái)政改革的展望?！笆濉睍r(shí)期財(cái)政運(yùn)行態(tài)勢(shì)基本平穩(wěn)，兩階段特征較為明顯，在支出剛性的情況下，財(cái)政收支矛盾有所加劇?！笆濉睍r(shí)期現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)有序推進(jìn)，財(cái)稅改革取得重大進(jìn)展。針對(duì)“十二五”財(cái)政改革發(fā)展中的突出問題，“十三五”時(shí)期需把握好以下方面：做實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃；積極財(cái)政政策加力增效；加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控機(jī)制建設(shè)；完善中央地方激勵(lì)相容的體制機(jī)制。

積極財(cái)政政策 財(cái)政運(yùn)行態(tài)勢(shì) 評(píng)價(jià)與展望

一、“十二五”時(shí)期財(cái)政運(yùn)行態(tài)勢(shì)的回顧與評(píng)價(jià)

（一）“十二五”時(shí)期一般公共預(yù)算收支的分析與評(píng)價(jià)1.一般公共預(yù)算收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，收入增速有所放緩

2011-2015年一般公共預(yù)算收入增速為12.5%，比“十一五”期間的增速（21.48%）下降了8.98個(gè)百分點(diǎn)，2011-2013年的收入增速也明顯高于2014和2015年。2011-2015年，稅收增速分別為22.58%、12.12%、9.86%、7.8%、-3.57%；其中2015年全國(guó)稅收收入總量下滑，為上世紀(jì)90年代以來(lái)首次出現(xiàn)的狀況。2011-2015年稅收收入占一般預(yù)算收入的比重平均為85%。但從趨勢(shì)看，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、物價(jià)水平回落等因素影響，財(cái)政收入形勢(shì)較為嚴(yán)峻。

表1 “十二五”時(shí)期一般公共預(yù)算收支總額及增長(zhǎng)速度

2.“十二五”時(shí)期一般公共預(yù)算支出的分析與評(píng)價(jià)

2011-2015年一般公共預(yù)算支出年均增速為13.94%，比“十一五”期間的增速（21.54%）下降了7.6個(gè)百分點(diǎn)，2011、2012年的支出增速也明顯高于2014和2015年（如表1）。2015年一般公共預(yù)算支出增速（13.2%）明顯高于收入增速（5.8%），收支增速顯著不匹配；其原因在于，在收入增速下滑情況下，財(cái)政部門努力盤活存量資金，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，各項(xiàng)重點(diǎn)支出保障較好。2012年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出超過(guò)2.2萬(wàn)億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例首次突破4%，順利實(shí)現(xiàn)計(jì)劃的2012年達(dá)到4%的預(yù)期性目標(biāo)?？偟目?，“十二五”時(shí)期財(cái)政支出需求剛性較大，剛性特征明顯，支出安排順利完成。

3.“十二五”時(shí)期中央公共財(cái)政預(yù)算收支狀況

“十二五”時(shí)期，中央一般公共預(yù)算收入累計(jì)301461.7億元，一般公共預(yù)算收入年均增速為10.4%，后半段的收入增速明顯低于前半段。五年實(shí)際累計(jì)收入總量和實(shí)際增速均超過(guò)預(yù)期計(jì)劃。

“十二五”時(shí)期，中央一般公共預(yù)算支出累計(jì)103862.7億元，一般公共預(yù)算支出年均增速為9.88%。上述測(cè)算的中央一般預(yù)算支出是不包含各種對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，僅是中央本級(jí)支出?！笆濉睍r(shí)期一般公共預(yù)算收入中央占比平均為47.1%，一般公共預(yù)算支出中央占比平均為14.8%。五年中一般公共預(yù)算收入中央占比和一般公共預(yù)算支出中央占比，分別從2011年的49.4%、15.1%，下滑到2015年的45.5%、14.8%，收入占比有下滑趨勢(shì)；但總體看這兩個(gè)比重基本穩(wěn)定，說(shuō)明中央地方間一般公共預(yù)算收入分配格局基本未變。

此外，根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，“十二五”時(shí)期財(cái)政政策總體偏向積極，2014年全國(guó)財(cái)政赤字1.35萬(wàn)億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重約為2.1%；2015年全年財(cái)政赤字首次突破2萬(wàn)億元，達(dá)到2.355萬(wàn)億元，高于年初預(yù)算數(shù)字 （16200億元）7351億元，中央和地方財(cái)政赤字規(guī)模都有所增加，赤字率約為2.3%，整個(gè)“十二五”時(shí)期赤字規(guī)模未能適度縮小。

（二）“十二五”時(shí)期政府性基金收支的分析與評(píng)價(jià)

“十二五”時(shí)期，全國(guó)政府性基金收入累計(jì)226786億元，政府性基金收入年均增速為5.68%。收入累計(jì)相對(duì)高于預(yù)期，主要原因在于2013、2014年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入出現(xiàn)上揚(yáng)。但是政府性基金收入總量并非平穩(wěn)增長(zhǎng)，2012年、2015年分別出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，下降幅度分別為11.1%、21.7%；2013年增幅為42.1%，2014年在此基數(shù)上增長(zhǎng)3.6%。2015年1-7月，全國(guó)政府性基金收入20396億元，下降29.9%；其中，中央政府性基金收入2251億元，增長(zhǎng)5.5%；地方政府性基金本級(jí)收入18145億元，下降32.7%，主要是國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入下降38.2%。

“十二五”時(shí)期，全國(guó)政府性基金支出累計(jì)221030億元，政府性基金支出年均增速為5.98%。支出累計(jì)也相對(duì)高于預(yù)期，支出總量出現(xiàn)了明顯波動(dòng)，2012年、2015年政府性基金支出分別下降5%、17.6%。其中，2015年政府性基金收支均出現(xiàn)大幅下降的原因之一是，2015年起全國(guó)財(cái)政部門正式將11項(xiàng)原政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。政府性基金收支中仍存在一些使用不規(guī)范的問題。

表2 “十二五”時(shí)期全國(guó)政府性基金收支情況表 單位：億元

（三）“十二五”時(shí)期國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支的分析與評(píng)價(jià)

“十二五”時(shí)期，全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入累計(jì)8559億元，2013-2015年收入年均增速為18%。收入累計(jì)明顯高于預(yù)期，主要原因在于2013、2014年財(cái)政提高了對(duì)中央級(jí)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上交的比例。2009年起財(cái)政部開始嘗試在中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作，繼而推動(dòng)全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的匯總編制工作，直至2012年形成正式的全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和決算。

“十二五”時(shí)期，全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出累計(jì)7992.3億元，2013-2015年支出年均增速為9.2%。從實(shí)際支出方向上看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算本著“取之國(guó)企，用之國(guó)企”的支出原則，立足國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和國(guó)有企業(yè)不同階段的發(fā)展任務(wù)，重點(diǎn)用于國(guó)有企業(yè)改革深化和競(jìng)爭(zhēng)力提升以及國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面。

表3 “十二五”時(shí)期全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支情況表 單位：億元

（四）“十二五”時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)基金收支的分析與評(píng)價(jià)

“十二五”時(shí)期，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入累計(jì)151818.7億元，收入年均增速為24.7%。收入累計(jì)增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于預(yù)期增速?！笆濉睍r(shí)期，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金支出累計(jì)148194.1億元，支出年均增速為25.2%。分類 別觀察，“十二五”時(shí)期企業(yè)職工基本 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金 支出增長(zhǎng)比例明顯高于收 入增 長(zhǎng)比例，意味著養(yǎng)老金流進(jìn)來(lái)得慢、流出去得快，即使加上財(cái)政補(bǔ)貼，也難以實(shí)現(xiàn)自我循環(huán)，值得高度警惕。

表4 “十二五”時(shí)期全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支情況表 單位：億元

總的看，“十二五”時(shí)期財(cái)政運(yùn)行基本平穩(wěn)，兩階段特征較為明顯，財(cái)政收入和財(cái)政支出在“十二五”前半段增速較快，在后半段出現(xiàn)了較為明顯的下滑，在支出剛性的情況下，財(cái)政收支矛盾有所加劇。財(cái)政持續(xù)緊運(yùn)行，部分地方財(cái)政收入下降幅度較大，預(yù)算平衡難度加??；財(cái)政存量資金規(guī)模仍然較大，地區(qū)間分布不平衡，資金盤活和整合統(tǒng)籌使用力度需要加大；一些部門和單位的預(yù)算執(zhí)行力有待增強(qiáng)。一般公共預(yù)算收支管理規(guī)范性高，其他三本預(yù)算相對(duì)較籠統(tǒng)。

二、“十二五”時(shí)期財(cái)政改革的回顧與評(píng)價(jià)

“十二五”時(shí)期，財(cái)政以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，加強(qiáng)和改善財(cái)政宏觀調(diào)控，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)發(fā)揮財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配的作用，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，積極構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅體制機(jī)制，不斷提升財(cái)政管理水平，有序推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。

（一）“十二五”時(shí)期財(cái)政發(fā)展改革主要目標(biāo)基本完成

1.財(cái)政宏觀調(diào)控能力明顯增強(qiáng)

“十二五”時(shí)期，面對(duì)增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的形勢(shì)，財(cái)政支持?jǐn)U大投資需求，保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金投入，發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用，加大減稅降費(fèi)力度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。發(fā)揮財(cái)政政策的精準(zhǔn)調(diào)控優(yōu)勢(shì)，落實(shí)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，支持推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，支持促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。財(cái)政宏觀調(diào)控的創(chuàng)新和改善主要表現(xiàn)在：

第一，實(shí)行積極的財(cái)政政策，擴(kuò)大投資需求并優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。2011年以來(lái)，財(cái)政促進(jìn)調(diào)整國(guó)民收入分配格局，增加對(duì)低收入群體的各種補(bǔ)貼；繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度；積極引導(dǎo)消費(fèi)；著力優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展當(dāng)中的薄弱環(huán)節(jié)。中央基本建設(shè)投資主要是用于保障性安居工程的建設(shè)，增加以水利為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力促進(jìn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。增加節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保投入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)一些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。深化政府投融資體制改革，積極引導(dǎo)社會(huì)資金的投入。下一步中央基建投資將主要安排用于跨地區(qū)、跨流域的投資項(xiàng)目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項(xiàng)目和國(guó)家重大工程。

第二，保持戰(zhàn)略定力，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)政策并提高宏觀調(diào)控的靈活性。例如，2014年面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的態(tài)勢(shì)，政府沒有采取短期“強(qiáng)刺激”措施，而是在2013年實(shí)行區(qū)間調(diào)控的基礎(chǔ)上，繼續(xù)創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，實(shí)行定向調(diào)控，激活力、補(bǔ)短板、強(qiáng)實(shí)體。結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，根據(jù)不同行業(yè)、不同區(qū)域采取不同調(diào)控策略，把握好調(diào)控的分寸，避免“大水漫灌”，最大限度地釋放出宏觀調(diào)控的政策效果。2015年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)6.9%，實(shí)現(xiàn)了預(yù)定目標(biāo)，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善宏觀政策，繼續(xù)實(shí)施定向調(diào)控，用好增量，盤活存量，重點(diǎn)支持薄弱環(huán)節(jié)，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)入新常態(tài)和“十三五”順利開局奠定了良好基礎(chǔ)。

第三，運(yùn)用各種政策工具，提高了宏觀調(diào)控的綜合性。面對(duì)2013年經(jīng)濟(jì)增速下滑的局勢(shì)，適當(dāng)增加財(cái)政赤字和國(guó)債規(guī)模，保持必要的支出力度，并健全地方政府債務(wù)管理體系，注重防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如2014年起逐步明確地方政府債務(wù)管理的整體制度安排，2015年繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政赤字規(guī)模和動(dòng)用以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金，加大直接支出力度，清理甄別地方政府存量債務(wù)，開展債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提示和預(yù)警工作。此外，財(cái)政政策注重與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策等各種政策工具的協(xié)調(diào)配合，大大提高了宏觀調(diào)控的綜合能力。

2.財(cái)政收支結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化

“十二五”時(shí)期財(cái)政收入平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，如前所述，收入結(jié)構(gòu)更加合理，稅收占財(cái)政收入的比重逐步提高。從支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，“十二五”時(shí)期，財(cái)政嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)等一般性支出，據(jù)實(shí)安排重點(diǎn)支出，用于“三農(nóng)”、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)及節(jié)能減排等方面的支出力度加大。例如，2011-2015年，中央財(cái)政安排農(nóng)林水支出3.18萬(wàn)億元（其中，2011-2014年為決算數(shù)，2015年為預(yù)算數(shù)），年均增長(zhǎng)15.6%，公共財(cái)政資源不斷向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。從2012年起，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例持續(xù)在4%以上?！笆濉鼻叭?，全國(guó)財(cái)政科技支出累計(jì)1.66萬(wàn)億元，是“十一五”同時(shí)期的2.57倍，年均增長(zhǎng)13.8%；同時(shí)，財(cái)政支出帶動(dòng)了全社會(huì)研發(fā)投入快速增加，2013年全社會(huì)R&D支出達(dá)到1.18萬(wàn)億元，占GDP比重達(dá)到2.01%，有力地支持了我國(guó)自主創(chuàng)新能力提升和創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)。

“十二五”時(shí)期，中央財(cái)政增加對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)以及科技創(chuàng)新，進(jìn)一步保障和改善民生，促進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。從結(jié)構(gòu)看，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付用于東、中、西部地區(qū)占比分別為20∶37∶42（以中間年份2013年為例）。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付推動(dòng)了中央相關(guān)政策措施的貫徹落實(shí)，有力支持了中西部地區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等社會(huì)民生事業(yè)的發(fā)展。中央財(cái)政不斷增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，2013年，一般性轉(zhuǎn)移支付占比達(dá)到56.7%；2014年一般性轉(zhuǎn)移支付占比進(jìn)一步提高至57.1%。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目和資金規(guī)模，建立健全定期評(píng)估和退出機(jī)制。盤活財(cái)政存量資金，騰出資金重點(diǎn)用于民生保障等領(lǐng)域的支出。

“十二五”時(shí)期財(cái)政大力支持節(jié)能減排，加快建立生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)工作；進(jìn)一步落實(shí)各項(xiàng)財(cái)稅優(yōu)惠政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，大力支持少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

3.財(cái)稅改革取得重大進(jìn)展

財(cái)稅體制改革包括改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三大任務(wù)?！笆濉睍r(shí)期，財(cái)稅改革取得的重大進(jìn)展主要包括：

一是依法理財(cái)，財(cái)政改革納入法治化軌道。二是預(yù)算管理制度改革已取得成效。各級(jí)政府初步構(gòu)建了全口徑的預(yù)算體系。推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理，明確權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的路線圖和時(shí)間表。三是稅制改革有序推進(jìn)。逐步擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)行業(yè)范圍。個(gè)人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)取得預(yù)期成效。在全國(guó)實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革，調(diào)整原油、天然氣資源稅適用稅率，同時(shí)清理規(guī)范涉及煤炭、原油、天然氣的收費(fèi)基金。個(gè)人所得稅制度及征管辦法進(jìn)一步完善，企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除范圍擴(kuò)大，實(shí)施進(jìn)口暫定關(guān)稅稅率的商品范圍擴(kuò)大且平均稅率降低，小微企業(yè)暫免征收增值稅和營(yíng)業(yè)稅范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。研究制定了消費(fèi)稅改革方案，完善了消費(fèi)稅政策。四是縣級(jí)基本財(cái)力保障制度得以健全?？h級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制極大地調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理、保障和改善民生的積極性。省以下財(cái)政體制得到完善。為配合縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的實(shí)施，有15個(gè)省區(qū)通過(guò)完善省以下財(cái)政體制，調(diào)整了省、市、縣收入分配關(guān)系，28個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對(duì)1087個(gè)縣實(shí)行了財(cái)政直接管理?？h級(jí)財(cái)政收入快速增加，縣級(jí)財(cái)政支出較快增長(zhǎng)，縣級(jí)基本財(cái)力保障缺口基本消除。五是轉(zhuǎn)移支付制度改革順利推進(jìn)。清理整合已有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目；從嚴(yán)控制新設(shè)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目；完善一般性轉(zhuǎn)移支付管理辦法，逐步完善均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法，考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)因素，完善住房保障支出和困難程度系數(shù)測(cè)算辦法；提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重；強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理；推進(jìn)地方整合專項(xiàng)資金。

4.財(cái)政管理水平顯著提高

一是預(yù)算績(jī)效管理全面推進(jìn)?？?jī)效評(píng)價(jià)范圍不斷擴(kuò)大，并在項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，積極開展部門整體支出、財(cái)政政策、財(cái)政管理等綜合績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，不斷加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

二是預(yù)算執(zhí)行管理制度不斷改進(jìn)。中央財(cái)政提出改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。建立健全預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。創(chuàng)新政府支出方式，進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)，推廣應(yīng)用政府購(gòu)買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作模式。全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模從“十一五”末期的8422億元增加至2015年的21070.5億元；其中，服務(wù)類采購(gòu)的增長(zhǎng)最為迅速；2015年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模首次突破2萬(wàn)億元，比上年增加3765.2億元，增長(zhǎng)21.8%，占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別達(dá)到12%和3.1%。

三是政府債務(wù)管理有所加強(qiáng)。“十二五”時(shí)期財(cái)政不斷探索建立地方政府發(fā)行債券制度，明確了地方政府債務(wù)的規(guī)模控制、舉借主體、舉借方式、資金用途、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面內(nèi)容，截至2015年8月13日，已有33個(gè)省份發(fā)行地方債共計(jì)1.61萬(wàn)億元。中央深化國(guó)債管理制度改革，如新《預(yù)算法》明確將國(guó)債余額管理制度以法律形式確定下來(lái)。

四是國(guó)庫(kù)集中收付制度改革深入推進(jìn)?；緦?shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)預(yù)算單位的全覆蓋。公務(wù)卡制度改革順利推進(jìn)。非稅收入收繳管理改革取得實(shí)效。

五是部門預(yù)算公開穩(wěn)步推進(jìn)。公開范圍不斷擴(kuò)大，中央部門決算公開范圍由2011年的90個(gè)部門擴(kuò)大到2015年的100個(gè)部門，公開信息不斷增多。部門決算公開表格由最初的2張?jiān)黾拥?張。支出功能分類科目數(shù)據(jù)由款級(jí)細(xì)化到項(xiàng)級(jí)。2015年，還首次公開了支出經(jīng)濟(jì)分類科目數(shù)據(jù)、財(cái)政撥款收支匯總表、政府采購(gòu)支出金額、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)占用情況和公務(wù)接待的批次及人數(shù)等信息。

（二）“十二五”財(cái)政改革發(fā)展中的突出問題

1.稅制改革進(jìn)入“深水區(qū)”

“十二五”時(shí)期稅制改革有序推進(jìn)，但在當(dāng)前財(cái)政收支矛盾加劇、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增大的常態(tài)下，如何在穩(wěn)定稅負(fù)的現(xiàn)實(shí)約束下，構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度，面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。在理念上，如何將公平置于更加突出和重要的位置，凸顯現(xiàn)代稅制的公平稟賦，如何將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”這五大發(fā)展理念與現(xiàn)代稅收制度相銜接；在稅制建設(shè)上，如何實(shí)現(xiàn)直接稅與間接稅的協(xié)調(diào)均衡，如何實(shí)現(xiàn)稅種構(gòu)造的科學(xué)規(guī)范、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，如何盡快推進(jìn)地方稅體系的調(diào)整和完善，如何推進(jìn)個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、環(huán)保稅等方面的改革落地，等等，都需要經(jīng)過(guò)多方面的研究和論證?，F(xiàn)代稅收制度改革任重道遠(yuǎn)。

2.財(cái)政體制改革明顯滯后、困難重重

政府間權(quán)責(zé)邊界劃分主要包括事權(quán)、財(cái)權(quán)和轉(zhuǎn)移支付三方面，其中，事權(quán)劃分是處理好政府間財(cái)政關(guān)系的核心。只有確定政府間事權(quán)分配及相應(yīng)的支出責(zé)任，財(cái)權(quán)分配和轉(zhuǎn)移支付制度才能真正穩(wěn)定下來(lái)。但是，由于客觀條件制約，“十二五”時(shí)期財(cái)政體制改革中最重要也是最難的事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革基本沒觸及。并且，中央政府為推動(dòng)改革，在土地、礦產(chǎn)資源等產(chǎn)權(quán)收益上向地方做出讓步；營(yíng)改增后地方稅收入總量急劇萎縮，稅收與稅源背離的問題凸顯，地方財(cái)政收支矛盾加劇。下一步，既要在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的多維國(guó)家治理框架下推進(jìn)各種利益的重新分配，又要建立符合激勵(lì)相容的財(cái)政體制以充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，財(cái)政體制改革是難啃又必須啃的硬骨頭。

3.區(qū)域財(cái)政改革發(fā)展進(jìn)展不一

由于受各種制約因素的影響，不同地區(qū)財(cái)政改革的進(jìn)展和實(shí)施效果差異顯著。如預(yù)算制度改革已發(fā)布很多文件，但落地消化還需要一個(gè)過(guò)程。總體看，中央改革進(jìn)展較快，而地方改革進(jìn)展不一，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)改革進(jìn)展較快，而中西部部分省市改革進(jìn)展較慢。還有一些地區(qū)財(cái)稅改革步子較大、實(shí)施方案較模糊，市縣難以照葫蘆畫瓢，完全照搬中央的改革措施。部分地區(qū)外部市場(chǎng)環(huán)境不健全 ，政府與市場(chǎng)關(guān)系尚未理順，“保姆式服務(wù)”、“大包大攬”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)明顯。

4.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

國(guó)家總體債務(wù)率雖未達(dá)警戒線，但不乏有地方債務(wù)率遠(yuǎn)超過(guò)100%，不少地方政府償債壓力加大。如地方普遍推廣的PPP模式中，政府各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過(guò)高補(bǔ)貼或定價(jià)，會(huì)產(chǎn)生多種或有債務(wù)，而且如果對(duì)這些或有負(fù)債沒有事先評(píng)估的話，政府就會(huì)陷入巨大的支付危機(jī)，引發(fā)中長(zhǎng)期沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)或債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？梢灶A(yù)見，“十三五”時(shí)期財(cái)政宏觀調(diào)控的壓力和難度都會(huì)明顯增加，新常態(tài)下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

三、進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政發(fā)展改革的幾點(diǎn)展望

（一）做實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃

第一，明確中期財(cái)政規(guī)劃的功能定位。財(cái)政五年規(guī)劃既不是發(fā)展規(guī)劃，也不是改革規(guī)劃，而是綜合性的功能規(guī)劃，其基本要義體現(xiàn)在平衡公共風(fēng)險(xiǎn)、防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、綜合權(quán)衡公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)這三個(gè)方面。三年滾動(dòng)預(yù)算這一層次的中期規(guī)劃既要銜接五年財(cái)政規(guī)劃，又要為實(shí)施的年度預(yù)算提供可遵循的框架。由于滾動(dòng)預(yù)算的編制實(shí)際上是隨著時(shí)間的推進(jìn)而不斷調(diào)整和修訂，既要使?jié)L動(dòng)預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行更加適應(yīng)，又要發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和調(diào)控作用，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的情況進(jìn)行科學(xué)、合理的動(dòng)態(tài)分析。

第二，逐步做實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃。可具體分為兩步走：第一步，實(shí)施過(guò)渡性中長(zhǎng)期預(yù)算制度，即構(gòu)建基本預(yù)測(cè)框架，確定預(yù)算方法、規(guī)劃期間、編列最重要的預(yù)算項(xiàng)目（如總收入—支出預(yù)計(jì)）和重要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、對(duì)預(yù)算部門和單位進(jìn)行調(diào)整、制定部門戰(zhàn)略、在少數(shù)重點(diǎn)部門編制支出計(jì)劃。第二步，全面推進(jìn)中長(zhǎng)期預(yù)算制度，規(guī)劃跨度拉長(zhǎng)，規(guī)劃范圍拓寬，預(yù)算精確度提高。具體包括建立準(zhǔn)確的政府資產(chǎn)—負(fù)債預(yù)計(jì)和績(jī)效評(píng)估機(jī)制等。

（二）積極財(cái)政政策加力增效

第一，適當(dāng)增加政府債務(wù)，并確保積極財(cái)政政策的凈效應(yīng)是擴(kuò)張的。未來(lái)我國(guó)應(yīng)在合理可控的范圍內(nèi)，通過(guò)提高財(cái)政赤字率為減稅或者增支提供空間，通過(guò)適度擴(kuò)大置換債發(fā)行規(guī)模置換地方存量到期債務(wù)的方式，來(lái)直接消化和緩解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要跳出政府一般公共預(yù)算，觀測(cè)積極財(cái)政政策的凈效應(yīng)，包括財(cái)政政策對(duì)存量資金的影響，以及財(cái)政政策與貨幣政策的搭配效應(yīng)，即高度重視激活財(cái)政存量資金，財(cái)政金融部門協(xié)同完成債務(wù)置換和債務(wù)監(jiān)控，避免政策打折扣。

第二，深化債券市場(chǎng)發(fā)展，規(guī)范PPP運(yùn)作機(jī)制，控制政府債務(wù)成本。調(diào)整債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大長(zhǎng)期國(guó)債發(fā)行規(guī)模，適當(dāng)降低長(zhǎng)期國(guó)債利率。PPP作為公共服務(wù)提供機(jī)制的創(chuàng)新，既要在運(yùn)作中優(yōu)化公共項(xiàng)目的資金融通與結(jié)構(gòu)安排，又要促進(jìn)公共項(xiàng)目的效率提升與福利增進(jìn)，必須充分考慮其適應(yīng)性、物有所值和財(cái)政可承受力，合理適度推進(jìn)PPP，否則，未來(lái)一段時(shí)期的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)隱匿或被低估。

第三，加大減稅降費(fèi)政策力度。進(jìn)一步降低民營(yíng)企業(yè)尤其是小微民營(yíng)企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。加大融資租賃稅收優(yōu)惠，降低企業(yè)固定資產(chǎn)占比。完善“營(yíng)改增”相關(guān)政策，鼓勵(lì)企業(yè)選擇輕資產(chǎn)商業(yè)模式。降低高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，完善創(chuàng)投和產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)中小企業(yè)增加自有資金，促使其將所獲利潤(rùn)進(jìn)行再投資，可將其再投資額按照50%的比例從應(yīng)納稅所得額中扣除，或者是將其再投資部分已繳納的所得稅按照一定比例退還。

（三）加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控機(jī)制建設(shè)

第一，探索建立財(cái)政政策規(guī)則機(jī)制。從目標(biāo)上看，要明確是盯住通脹，還是就業(yè)優(yōu)先；從規(guī)則上看，要明確是在年度計(jì)劃中直接規(guī)定赤字規(guī)模或比率的上限，還是在中期財(cái)政規(guī)劃中明確債務(wù)政策。財(cái)政赤字總量規(guī)則需要滿足：操作上的簡(jiǎn)便性；財(cái)政調(diào)控上的彈性；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向性。對(duì)部分債務(wù)規(guī)模較大的地區(qū)需啟動(dòng)債務(wù)整頓計(jì)劃。

第二，轉(zhuǎn)向行為主義的債務(wù)治理規(guī)則。政府完全可以把債務(wù)的不確定性當(dāng)作一種工具來(lái)使用。債務(wù)規(guī)則需與國(guó)家治理體系的改革相契合，以公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向建立國(guó)家治理的規(guī)則，新增債務(wù)、償債順序、資金來(lái)源和償債時(shí)間等安排都要和國(guó)家治理改革的布局聯(lián)系在一起。將債務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)和效率三者緊密相連，以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分擔(dān)機(jī)制為抓手，在政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系框架下考慮債務(wù)治理問題。還需運(yùn)用動(dòng)態(tài)的數(shù)字工具明確財(cái)政目標(biāo)，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第三，加強(qiáng)宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)機(jī)制化建設(shè)。財(cái)政部門與其他部門之間、財(cái)政各司局之間均要建立政策溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，避免各自為政。財(cái)政要對(duì)政府各方面職能履行程度或規(guī)模的前瞻性平衡，而資源分配政策或?qū)蛞坏┳龀?，?cái)政部門控制的著力點(diǎn)就從干預(yù)部門內(nèi)部資源分配和具體支出，轉(zhuǎn)向控制部門的總支出水平。

（四）完善中央地方激勵(lì)相容的體制機(jī)制“十三五”時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入結(jié)構(gòu)性減速新常態(tài)的大背景下，追求增長(zhǎng)的效益和質(zhì)量才是關(guān)鍵。

新常態(tài)下的地方競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)轉(zhuǎn)向公共產(chǎn)品和服務(wù)。增強(qiáng)正向激勵(lì)的關(guān)鍵是理順中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系，建立激勵(lì)相容的機(jī)制。具體方向包括：明確政府間職責(zé)和事權(quán)邊界，實(shí)施“清單式”管理；中央政府適度上收事權(quán)和下放財(cái)力，并高度重視整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，建立中央與地方政府間合理規(guī)范的職責(zé)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制；基于兩級(jí)治理架構(gòu)完善財(cái)政體制，減少中央委托事權(quán)，明確中央和地方共同事權(quán)；盡快完善中央、地方稅收收入分配體制機(jī)制；打造公開透明的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)作機(jī)制。建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任制度和地方政府的支出約束機(jī)制，放活省以下財(cái)政體制。

［1］劉尚希，崔澤洋.簡(jiǎn)政放權(quán)背景下的財(cái)政改革［J］.新金融評(píng)論，2014年第1期.

［2］賈康，趙全厚.中國(guó)財(cái)政改革30年：政策操作與制度演進(jìn)［J］.改革，2008年第5期.

［3］樊軼俠.面向“十三五”的中期財(cái)政規(guī)劃為什么重要？［N］.中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2015-11-3.

作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Reviews,Assessment and Prospects on Fiscal Development Reforms during the Twelfth Five-Year Plan Period

Fan Yixia

Based on the significant tasks,major objectives,and fiscal revenue and expenditure arrangement of fiscal development reforms during the 12th Five Year Plan Period,this article roundly evaluates the implementation process of important reforms and major programs.And based on the deep analysis on the main issues and challenges,it also further puts forward recommendations of deepening fiscal reforms,considering the Overall Design of Deepening Fiscal and Tax System Reforms and long-time development.During the 12th Five Year Plan Period,the fiscal operation was generally stable,and the two-stage characteristic was prominent.Under the circumstances of rigidity expenditure,the contradiction between fiscal revenue and expenditure has sharpened to certain extent.Meanwhile,the modern fiscal system has been advanced,and fiscal reforms have achieved considerate progresses.Finally,in respect of the crucial issues faced by fiscal reforms during the 12th Five Year Plan Period,this article suggests to execute the mid-term fiscal plan,take advantage of proactive fiscal policies, strengthen the fiscal macro-adjustment mechanisms construction,and improve the incentive compatibility constraint mechanisms between central and local governments during the 13th Five Year Plan Period.

Proactive Fiscal Policies;Fiscal Operation;Fiscal Reforms;Reviews and Prospects

F812.2

A

2096-1391（2016）12-0031-08