“電改”再出發(fā)，售電側(cè)改革是亮點(diǎn)

謝瑋

2015年11月30日，電力體制改革的6個(gè)核心配套文件印發(fā)，文件圍繞輸配電價(jià)改革、電力市場(chǎng)建設(shè)、電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行、放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃、售電側(cè)改革和規(guī)范燃煤自備電廠等方面給出了明確的實(shí)施意見(jiàn)。

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，2015年3月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“9號(hào)文”），勾勒了電力市場(chǎng)化改革的頂層設(shè)計(jì)。配套文件則從市場(chǎng)基本制度、價(jià)格機(jī)制、市場(chǎng)體系的建立等方面構(gòu)建了一套完善的政策框架，標(biāo)志著電改從頂層設(shè)計(jì)進(jìn)入到全面“施工”階段。

“9號(hào)文”靴子落地

“9號(hào)文”明確了電力改革的目標(biāo)，提出“區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性和壟斷性環(huán)節(jié)，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開(kāi)展有效競(jìng)爭(zhēng)，培育獨(dú)立的市場(chǎng)主體，著力構(gòu)建主體多元、競(jìng)爭(zhēng)有序的電力交易格局，形成適應(yīng)市場(chǎng)要求的電價(jià)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)內(nèi)在活力，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。

而這距離上一次電力體制改革，已逾10年。2D02年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《電力體制改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“5號(hào)文”），“5號(hào)文”要求通過(guò)“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、輸配分開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)供電”，最終建立規(guī)范、公正和高效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)體系。此后，國(guó)家電力公司拆分為國(guó)家電網(wǎng)與南方電網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)和四大輔業(yè)集團(tuán)，被認(rèn)為“破除了獨(dú)家辦電的壟斷”。2003年3月，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)成立，履行電力市場(chǎng)監(jiān)管者職責(zé)，對(duì)電力市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行垂直管理。

此番歷經(jīng)8個(gè)月，“9號(hào)文”終于“靴子落地”。盡管還有6個(gè)配套文件尚未明確，但其對(duì)新的電價(jià)形成機(jī)制、電力交易機(jī)制和平衡機(jī)制等重點(diǎn)領(lǐng)域均做出了具體設(shè)計(jì)。市場(chǎng)普遍期待，孕育了10余年之久的市場(chǎng)化改革能夠得到切實(shí)推進(jìn)。

國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司巡視員王強(qiáng)介紹，“電力市場(chǎng)建設(shè)”的總體要求是，具備條件的地區(qū)逐步建立以中長(zhǎng)期交易為主、現(xiàn)貨交易為補(bǔ)充的市場(chǎng)化電力電量平衡機(jī)制；逐步建立以中長(zhǎng)期交易規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以現(xiàn)貨市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格，交易品種齊全、功能完善的電力市場(chǎng)。條件成熟時(shí)，可探索開(kāi)展容量市場(chǎng)、電力期貨和衍生品等交易。

中國(guó)能源研究會(huì)理事陳宗法表示，“9號(hào)文”與“5號(hào)文”市場(chǎng)化改革的方向一脈相承。其核心邏輯依然是“四步走”，對(duì)“發(fā)、輸、配、售”4個(gè)環(huán)節(jié)分別做以分析和定位，明確競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，對(duì)于壟斷性環(huán)節(jié)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管。

陳宗法表示，縱觀這幾個(gè)配套文件，在市場(chǎng)化改革后，無(wú)論是發(fā)電、電網(wǎng)還是用戶(hù)均將迎來(lái)根本性的變化。對(duì)發(fā)電企業(yè)來(lái)說(shuō)，今后將進(jìn)入售電側(cè)、新增配電領(lǐng)域、跨省跨區(qū)輸電項(xiàng)目，與用戶(hù)直接交易，全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)，發(fā)展空間將會(huì)更大；對(duì)電網(wǎng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，改革從制度設(shè)計(jì)上改變了電網(wǎng)的盈利模式，由賺“價(jià)差”改收“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”。而其體制架構(gòu)并沒(méi)有明顯的變化；對(duì)于用戶(hù)來(lái)說(shuō)，將擁有用電選擇權(quán)，可以自主簽訂用電合同。與此同時(shí)，允許各類(lèi)社會(huì)資本進(jìn)入售電領(lǐng)域和新增配電領(lǐng)域，將帶來(lái)新的商業(yè)機(jī)會(huì)。

國(guó)家發(fā)展改革委相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，改革后，有利于降低企業(yè)和社會(huì)用電成本，發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)供需的作用，規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的成本約束。

售電側(cè)改革成亮點(diǎn)

有序向社會(huì)資本放開(kāi)配售電業(yè)務(wù)，是“9號(hào)文”明確的一項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，在本輪改革中，亦是備受業(yè)界期待的一個(gè)焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。

國(guó)家發(fā)展改革委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》）對(duì)售電側(cè)市場(chǎng)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制作了創(chuàng)新性安排，這是新一輪電力體制改革的一個(gè)亮點(diǎn)。《實(shí)施意見(jiàn)》中提出，向社會(huì)資本開(kāi)放售電業(yè)務(wù)，多途徑培育售電側(cè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，有利于更多的用戶(hù)擁有選擇權(quán)，提升售電服務(wù)質(zhì)量和用戶(hù)用能水平。

售電側(cè)改革后，參與競(jìng)爭(zhēng)的售電主體可分為三類(lèi)：一是電網(wǎng)企業(yè)的售電公司；二是社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)，擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司；三是獨(dú)立的售電公司，不擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)，不承擔(dān)保底供電服務(wù)。這亦被認(rèn)為是本輪電改最大的商機(jī)所在。

關(guān)于電網(wǎng)能否參與競(jìng)爭(zhēng)性售電的問(wèn)題，曾是各方激烈爭(zhēng)論的焦點(diǎn)?！秾?shí)施意見(jiàn)》明確，電網(wǎng)企業(yè)對(duì)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的各類(lèi)用戶(hù)提供電力普遍服務(wù)，保障基本供電，承擔(dān)其供電營(yíng)業(yè)區(qū)保底供電服務(wù)；發(fā)電企業(yè)及其他社會(huì)資本均可投資成立售電公司；擁有分布式電源的用戶(hù)，供水、供氣、供熱等公共服務(wù)行業(yè)，節(jié)能服務(wù)公司等均可從事市場(chǎng)化售電業(yè)務(wù)。

“這點(diǎn)確實(shí)一直爭(zhēng)議較大。據(jù)我了解，當(dāng)時(shí)在國(guó)家發(fā)展改革委和能源局的部級(jí)聯(lián)席會(huì)議上，爭(zhēng)論還是比較激烈。許多會(huì)議代表建議電網(wǎng)退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。但電網(wǎng)有自己的理由，國(guó)家對(duì)于安全用電方面也有一些考慮?！币晃浑娏︻I(lǐng)域觀察人士表示，電網(wǎng)公司參與售電理由在于能夠保障用電的穩(wěn)定性。電網(wǎng)公司參與售電競(jìng)爭(zhēng)的最大優(yōu)勢(shì)在于其豐富的配網(wǎng)管理經(jīng)驗(yàn)以及技術(shù)和運(yùn)維等人才。而其他售電主體在參與售電的初期，人力、技術(shù)都較缺乏。

該人士稱(chēng)，從“9號(hào)文”發(fā)布到6個(gè)配套文件出臺(tái)，其中經(jīng)歷了8個(gè)月的“長(zhǎng)跑”，這充分體現(xiàn)了不同利益主體的博弈和制度設(shè)計(jì)的復(fù)雜性。

陳宗法則指出，根本上還是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善電力市場(chǎng)化交易規(guī)則，建立發(fā)電、電網(wǎng)、用戶(hù)三方利益最大化的電力市場(chǎng)秩序，實(shí)現(xiàn)電力上下游產(chǎn)業(yè)之間的包容、協(xié)調(diào)發(fā)展。

專(zhuān)家：建立電力市場(chǎng)，沒(méi)有8到10年不行

王強(qiáng)在電力體制改革新聞通氣會(huì)上介紹，配套文件發(fā)布將推動(dòng)電改試點(diǎn)以三類(lèi)形式推進(jìn)，電改綜合試點(diǎn)與售電側(cè)改革試點(diǎn)進(jìn)一步落實(shí)，逐步擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍，凡開(kāi)展電改綜合試點(diǎn)的地區(qū)，直接列入輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍。鼓勵(lì)具備條件的其他地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，盡快覆蓋到全國(guó)。

至于配套措施是否能具體落到實(shí)處，陳宗法表示，仍有諸多重大挑戰(zhàn)需要克服。配套文件對(duì)許多關(guān)鍵問(wèn)題仍未明確，如交易機(jī)構(gòu)能否真正獨(dú)立、電力市場(chǎng)規(guī)則應(yīng)當(dāng)如何制定，以及電力市場(chǎng)究竟如何監(jiān)管、誰(shuí)來(lái)監(jiān)管等，還需要在實(shí)踐中進(jìn)行探討和進(jìn)一步落實(shí)。

在他看來(lái)，本次電改具有完善的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建了一套相對(duì)完善的電力改革政策框架。在改革動(dòng)力方面，無(wú)論是地方政府還是工商用戶(hù)都具有參與的積極性。但如何在改革中達(dá)到新的平衡，還需要進(jìn)一步探索?！叭绾卧诟母镞^(guò)程中讓包括電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)在內(nèi)的參與主體進(jìn)一步理解配套文件，真正按照有關(guān)部門(mén)頂層設(shè)計(jì)的本意來(lái)推進(jìn)改革，這個(gè)過(guò)程還是需要一定的時(shí)間?！标愖诜ū硎荆罢嬲⑵鹨粋€(gè)規(guī)范、公平、發(fā)達(dá)的電力市場(chǎng)并不容易，沒(méi)有8到10年的時(shí)間是不行的?！?/p>