混業(yè)經(jīng)營對(duì)我國金融監(jiān)管機(jī)制的挑戰(zhàn)與方案選擇

李娜娜

在跨國金融機(jī)構(gòu)的競爭、示范效應(yīng)和國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的效率追求的雙向驅(qū)動(dòng)下，我國混業(yè)經(jīng)營趨勢日漸迅猛，而這對(duì)我國現(xiàn)行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制國內(nèi)、國際兩個(gè)層面，都帶來了新的挑戰(zhàn)。2013年6月我國貨幣市場上發(fā)生的“錢荒”事件和2015年6月資本市場的“股災(zāi)”事件，以現(xiàn)實(shí)例證了混業(yè)經(jīng)營趨勢下，我國現(xiàn)行金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的不足，更是凸顯了當(dāng)下協(xié)調(diào)機(jī)制改革的迫切需求。

混業(yè)經(jīng)營提出的挑戰(zhàn)

近年來，我國混業(yè)經(jīng)營的趨勢日漸迅猛，特別是以P2P、眾籌、供應(yīng)鏈金融為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融等創(chuàng)新型、交叉型金融產(chǎn)品對(duì)我國目前的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，提出了非?，F(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。就我國現(xiàn)行的“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制而言，混業(yè)經(jīng)營趨勢帶來的挑戰(zhàn)主要包括金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)分工與制衡問題、金融監(jiān)管信息的征集與共享問題、金融監(jiān)管行動(dòng)的一致性問題等，甚至還包括金融監(jiān)管與中央銀行的貨幣政策協(xié)調(diào)問題。

而金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的國內(nèi)與國外兩個(gè)層次緊密關(guān)聯(lián)，是一體兩面的關(guān)系。特別是隨著金融自由化和金融全球化的深入發(fā)展，國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的重要性愈加顯現(xiàn)。而我國作為后發(fā)金融體，混業(yè)經(jīng)營使得各國金融市場的風(fēng)險(xiǎn)、收益聯(lián)系日益密切，如何通過與金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)等國際金融組織，以及與他國金融監(jiān)管當(dāng)局的雙邊、多邊磋商與合作，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)的跨境傳染和跨境監(jiān)管套利，參與到國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中，維護(hù)我國金融利益，保障金融安全，不啻為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)（表1）。

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的方案選擇

后危機(jī)時(shí)代，國際社會(huì)更加注重金融宏觀審慎監(jiān)管，無論是從時(shí)間維度考量以防范金融體系順周期性產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，還是從空間維度考量以防范系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，混業(yè)經(jīng)營趨勢下金融全球化和金融自由化浪潮的涌進(jìn)，都在昭示：金融宏觀審慎監(jiān)管成本與收益的衡量和把握，需要金融監(jiān)管國際協(xié)調(diào)。中國作為后發(fā)金融體，監(jiān)管法治、投資者文化都在蹣跚發(fā)展中，然而日趨緊密的全球金融聯(lián)系，使得中國國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)不能完全地自然等待誘致性變遷，需要除舊布新，予以強(qiáng)制性變遷，以維系我國金融利益為標(biāo)桿，實(shí)現(xiàn)國家金融安全。

縱觀各國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，主要事項(xiàng)一般包括監(jiān)管職權(quán)分工與制衡、信息共享、監(jiān)管行動(dòng)一致性三方面。就當(dāng)前我國金融混業(yè)經(jīng)營趨勢下，為完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制而在各個(gè)方面有待有針對(duì)性地解決的問題，包括：在監(jiān)管職權(quán)分工與制衡方面，主要是就系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司、重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，達(dá)致合理的監(jiān)管安排;而在監(jiān)管信息的征集與共享方面，則是金融業(yè)數(shù)據(jù)的綜合統(tǒng)計(jì)問題;監(jiān)管行動(dòng)一致性主要涉及交叉性金融業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入、突發(fā)事件應(yīng)急處置方面。

可選方案及績效分析

未來我國國內(nèi)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建方案有二：一種將證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)三會(huì)合一，建立金融監(jiān)管委員會(huì)的方案;另一種在國務(wù)院設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，專司三會(huì)協(xié)調(diào)及與人民銀行的協(xié)調(diào)的方案。對(duì)此，可以分別從監(jiān)管協(xié)調(diào)的主要事項(xiàng)績效分析和金融監(jiān)管體制選擇影響因子兩個(gè)視角，予以揆度。

對(duì)于第一種將證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)三會(huì)合一，建立金融監(jiān)管委員會(huì)的方案。此時(shí)需要構(gòu)建金融監(jiān)管委員會(huì)與人民銀行之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，例如，德國聯(lián)邦銀行和聯(lián)邦金融監(jiān)管局之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，英國1997年金融改革之后，英格蘭銀行、金融服務(wù)局、財(cái)政部之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

就監(jiān)管職權(quán)分工和制衡而言，此方案消弭了原來三會(huì)的平級(jí)之間不便協(xié)調(diào)的行政級(jí)別局限，協(xié)調(diào)成本降低。同時(shí)產(chǎn)生了新的金融監(jiān)管委員會(huì)與人民銀行之間的職權(quán)分工與制衡，一般而言，貨幣政策與監(jiān)管政策之間、宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管之間，此時(shí)的監(jiān)管職權(quán)分工明確且系各自專業(yè)所長，協(xié)調(diào)成本較低;就信息的征集與共享而言，金融監(jiān)管委員會(huì)與人民銀行之間，需要就系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)信息的收集與共享做出安排。就監(jiān)管行動(dòng)一致性而言，金融監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)市場準(zhǔn)入，而現(xiàn)場檢查可視檢查性質(zhì)決斷聯(lián)合檢查或委托檢查，兩機(jī)構(gòu)需要在危機(jī)處理方面予以協(xié)調(diào)。對(duì)外交往方面，相較當(dāng)下，金融監(jiān)管委員會(huì)的設(shè)置可以有效降低現(xiàn)今三會(huì)并立局面的成本。金融監(jiān)管委員會(huì)與人民銀行如何科學(xué)劃分銀行監(jiān)管權(quán)限，是在央行內(nèi)，還是央行外，還是之前共管老路，需要予以設(shè)計(jì)。此外，還有其他成本，包括三會(huì)之間就專業(yè)人才、技術(shù)等監(jiān)管資源整合成本，統(tǒng)一監(jiān)管文化建設(shè)的成本。

而對(duì)于第二種在國務(wù)院設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，專司三會(huì)協(xié)調(diào)及與人民銀行的協(xié)調(diào)的方案。該方案可以美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）為參照。

總體而言，該方案的優(yōu)勢是沒有大幅改變現(xiàn)行監(jiān)管體制，改革的阻力和成本較小。就監(jiān)管職權(quán)分工和制衡而言，該方案通過在國務(wù)院設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，比三會(huì)及央行高半級(jí)，可以改變當(dāng)下一行三會(huì)級(jí)別同一，互不妥協(xié)的局面，與我國根深蒂固的官僚體制國情相契合，從而有效牽頭監(jiān)管，相比于第一種方案，協(xié)調(diào)成本降低更大。就信息共享而言，由金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)金融信息的征集與共享工作，改變一行三會(huì)之間信息不暢的現(xiàn)狀，溝通成本降低。就監(jiān)管行動(dòng)一致性而言，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)將對(duì)一行三會(huì)在市場準(zhǔn)入、現(xiàn)場檢查、危機(jī)處理、人員培訓(xùn)與交流、對(duì)外交往方面，根據(jù)行動(dòng)關(guān)聯(lián)方，予以協(xié)調(diào)安排，從而降低各方監(jiān)管重疊、監(jiān)管空白產(chǎn)生的監(jiān)管成本，同時(shí)更好地防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維系金融穩(wěn)定。通過協(xié)調(diào)成本包括創(chuàng)設(shè)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)的行政成本，包括辦公人員、辦公機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)等執(zhí)法支出，同時(shí)也包括金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)與一行三會(huì)磨合成本，新機(jī)構(gòu)融入既有的金融監(jiān)管體制，需要必要的時(shí)間、對(duì)接調(diào)整等成本，金融業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)合，包括平臺(tái)研發(fā)、更新、維護(hù)等等，這些都是必要的成本。此外，需要該方案的可能問題是無法根本解決三會(huì)協(xié)調(diào)不力的現(xiàn)狀，徒增行政支出。但上述成本也是第一種方案下需要承受的。

通過上述就混業(yè)經(jīng)營趨勢下金融監(jiān)管協(xié)調(diào)主要事項(xiàng)，即監(jiān)管職權(quán)的分工與制衡、信息共享與監(jiān)管行動(dòng)一致性問題，在兩種方案間進(jìn)行績效分析比較，選擇第二種方案，即在國務(wù)院設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，專司三會(huì)協(xié)調(diào)及與人民銀行的協(xié)調(diào)，監(jiān)管協(xié)調(diào)的最終績效更高，是較為得當(dāng)?shù)倪x擇。

探索適合我國的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

金融監(jiān)管體制結(jié)構(gòu)決定了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制相機(jī)方案。而金融監(jiān)管體制的選擇取決于如下五個(gè)因素：防范金融危機(jī)的效果;對(duì)監(jiān)管成本的影響;對(duì)監(jiān)管效率的影響;對(duì)貨幣政策制訂和實(shí)施的影響;各國國情尤其是政治歷史因素。因而構(gòu)建我國的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制也需要考量上述因素衡量下的金融監(jiān)管機(jī)制方案。研究表明，適合建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家，一般具備以下條件。第一，經(jīng)濟(jì)金融方面：經(jīng)濟(jì)體較為發(fā)達(dá)，在金融體系中居于主導(dǎo)地位的系金融控股公司等混業(yè)經(jīng)營金融機(jī)構(gòu)，最近爆發(fā)過金融危機(jī)。第二，監(jiān)管方面：金融監(jiān)管部門的規(guī)模不大，若合并不導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，且央行獨(dú)立性較強(qiáng)。然而，通觀我國的經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展水平和監(jiān)管基本面，并不具備上述條件，參照目前發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是比較低的;同時(shí)，除了中信集團(tuán)、光大集團(tuán)、建設(shè)銀行、工商銀行、平安保險(xiǎn)等實(shí)行混業(yè)經(jīng)營外，大部分金融機(jī)構(gòu)還是分業(yè)經(jīng)營;我國雖遭受2008年金融危機(jī)的影響，但本國未爆發(fā)金融危機(jī)。就監(jiān)管方面看，一行三會(huì)及其地方各級(jí)分支機(jī)構(gòu)，規(guī)模較大，央行獨(dú)立性較弱，易受政府把控。因而我國不適于建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

通過對(duì)上述金融監(jiān)管機(jī)制選擇因子的分析，參照我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展水平和監(jiān)管基本面，統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不適合。因此，在多元化金融監(jiān)管主體并存局面下，在國務(wù)院設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)，協(xié)調(diào)一行三會(huì)是我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的適宜方案。

混業(yè)經(jīng)營趨勢下監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的制度構(gòu)建與完善

對(duì)于中國參與國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制而言，隨著2015年10月8日人民幣跨境支付系統(tǒng)啟用，11月30日人民幣加入SDR，以及金磚銀行、上海自貿(mào)區(qū)、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金運(yùn)行等，越來越多的金融機(jī)構(gòu)“走出去”，我國金融版圖漸次展開。如何在紛繁多變的國際局勢中，在國家利益沖突的縱橫捭闔中，構(gòu)建和完善維護(hù)我國國際金融利益、國家金融安全的國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制？這一命題，在后危機(jī)時(shí)代的當(dāng)下日益重要?；鞓I(yè)經(jīng)營深入發(fā)展背后，是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的全球蔓延，而我國初步階段的混業(yè)經(jīng)營和尚不成熟的監(jiān)管協(xié)調(diào)架構(gòu)，是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)——既有跨國金融機(jī)構(gòu)對(duì)我國金融市場搶占和爭奪，又有當(dāng)下監(jiān)管協(xié)調(diào)難以對(duì)其實(shí)行有效監(jiān)管的尷尬。而后危機(jī)時(shí)代，美元、歐元等世界主要貨幣遭受沖擊，也給人民幣以新的走出去機(jī)遇，如何在國家利益沖突中，推動(dòng)人民幣國際化，維護(hù)我國金融安全，是當(dāng)下我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制面臨的重要命題。

具體而言，一方面，需要構(gòu)建以本國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)為基石，區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)為進(jìn)階，國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)為大局的三位一體的協(xié)調(diào)架構(gòu)，防范不同范圍可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，從監(jiān)管協(xié)調(diào)的主要事項(xiàng)出發(fā)，需要完善如下內(nèi)容：在職權(quán)分工和制衡方面，加強(qiáng)與他國監(jiān)管當(dāng)局的交流與合作，促進(jìn)跨境監(jiān)管協(xié)調(diào)，特別是監(jiān)管權(quán)限的劃分和監(jiān)管套利的防范，同時(shí)妥善處理監(jiān)管競爭與監(jiān)管合作關(guān)系。就信息共享而言，通過積極簽訂雙邊《諒解備忘錄》，促成監(jiān)管信息征集與共享，使其更具有實(shí)質(zhì)安排。就監(jiān)管行動(dòng)一致性而言，首先，中國應(yīng)積極參與國際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，影響規(guī)則制定，并密切與巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、IOSCO等國際金融組織的關(guān)系，踐行國際標(biāo)準(zhǔn)，從而統(tǒng)一監(jiān)管行動(dòng)的基礎(chǔ);其次，不斷健全區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)磋商機(jī)制，包括常規(guī)聯(lián)絡(luò)和緊急聯(lián)絡(luò)機(jī)制，以防范區(qū)域金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);最后，通過密切國際、區(qū)域、雙邊的監(jiān)管協(xié)調(diào)，設(shè)計(jì)危機(jī)處理的預(yù)案，提高危機(jī)處理的聯(lián)動(dòng)性和有效性。

（作者單位：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院）