湖泊流域生態(tài)治理政府責任機制建設探究*

陳建斌,柴　茂

(湘潭大學　公共管理學院，湖南　湘潭　411105)

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湖泊流域生態(tài)治理政府責任機制建設探究*

陳建斌,柴茂

(湘潭大學公共管理學院，湖南湘潭411105)

摘要:湖泊流域生態(tài)治理政府責任機制是指為實現(xiàn)和維護政府生態(tài)職能,保障公共利益,通過制度安排而形成的政府生態(tài)責任系統(tǒng)內(nèi)各責任主體之間構成完整的、相互聯(lián)系和影響的循環(huán)體系。湖泊流域生態(tài)治理政府責任機制建設要以生態(tài)文明建設為指導,明確總體要求,并通過優(yōu)化責任履行機制、健全責任保障機制、完善責任評價機制和構建責任追究機制等方式實現(xiàn)。

關鍵詞:湖泊流域;生態(tài)治理;政府責任機制

一、湖泊流域生態(tài)治理政府責任機制的內(nèi)涵與構成

1.湖泊流域生態(tài)治理政府責任內(nèi)涵與本質

“生態(tài)治理”是隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題的加劇而出現(xiàn)的一個概念。亞瑟·摩爾認為生態(tài)治理是運用政府干預機制、市場經(jīng)濟機制和現(xiàn)代技術機制實現(xiàn)對環(huán)境的改革過程。世界銀行組織、UNEP等機構認為生態(tài)環(huán)境治理就是政府等決策機構運用包括公共機構(地方政府、村委會等)、法律制度、政府權力對自然資源和環(huán)境保護進行決策的過程，包括由誰來決策、如何進行環(huán)境決策等內(nèi)容。上述對生態(tài)治理的內(nèi)涵作了分析，認為生態(tài)治理實質上就是政府對生態(tài)實行的行政管理職能的過程。因此，湖泊流域生態(tài)治理可以理解為針對特定的湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域而實施流域內(nèi)生態(tài)保護、生態(tài)監(jiān)控和生態(tài)修復的治理過程。實踐中，在由眾多社會主體組成的湖泊流域生態(tài)治理體系中，作為公權力代表的政府，具有其他任何組織或個人無法比擬的公共性，擁有豐富的政治資源，能夠協(xié)調(diào)處理湖泊流域區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題，是流域生態(tài)治理的領導者、組織者和管理者。政府責任是政府在民主和服務理念以及對公眾負責理念指導下，遵循特定的責任制度安排，行使與特定機構、職位相聯(lián)系的義務與職責。[1]因此，湖泊流域生態(tài)治理政府責任實質上就是流域內(nèi)地方政府的生態(tài)治理職能內(nèi)容和責任擔當，具體可以從以下三個方面進行解讀：

其一，湖泊流域生態(tài)治理政府責任內(nèi)化：生態(tài)文明的價值追尋。在生態(tài)文明建設的政府責任定位中，政府生態(tài)文明價值的確立具有關鍵作用，意味著政府行使權力過程中不僅要實現(xiàn)政府事務管理的生態(tài)化，還要實現(xiàn)行政發(fā)展的生態(tài)化，并通過生態(tài)規(guī)制，促使政府管理活動在經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益中平衡，甚至當上述三者發(fā)生沖突時，為了長遠大計，政府應當堅持生態(tài)文明優(yōu)先。生態(tài)文明建設體系中，生態(tài)民主、生態(tài)服務以及維護整體生態(tài)利益的價值觀念是政府責任內(nèi)化的根本。[2]生態(tài)文明理念和價值觀引導湖泊流域地方政府以實現(xiàn)人與自然的和諧共生為目標，將政府生態(tài)管理行為內(nèi)化為政府生態(tài)責任。

其二，湖泊流域生態(tài)治理政府責任擔當：生態(tài)治理的市場失靈。西方學者福斯特在解釋生態(tài)危機與市場的關系時指出，市場把追求利潤增長作為首要目標，因而不惜以任何代價追求經(jīng)濟效益，包括對資源和環(huán)境的消耗，而導致環(huán)境惡化。因此，他認為生態(tài)危機是資本和市場的逐利性帶來的后果。[3]主流經(jīng)濟學普遍都認為，導致生態(tài)危機的主要原因就是商業(yè)企業(yè)的外部性和市場機制失靈。因而湖泊流域往往面臨著“經(jīng)濟增長需求”和“生態(tài)保護壓倒性”的兩難抉擇，而要解決這種困境，必然需要政府行政手段來實現(xiàn)對市場失靈所導致的生態(tài)危機進行干預，這也就賦予了政府實現(xiàn)生態(tài)治理中的一種生態(tài)責任擔當。

其三，湖泊流域生態(tài)治理政府責任固化：生態(tài)職能的優(yōu)化完善。政府作為一種公共權威代表，是國家公共職能的具體執(zhí)行者，是公共利益的主要代表者，其基本職能是隨著國家意志和公眾需求而保持一種動態(tài)調(diào)整平衡。隨著生態(tài)文明建設的推進，政府生態(tài)職能已經(jīng)成為與政府政治職能、經(jīng)濟職能、社會職能、文化職能相并列的職能之一，被稱之為政府的“第五大職能”。生態(tài)職能的確立賦予了政府生態(tài)責任，以及政府作為生態(tài)治理的“第一責任人”和“最高責任人”，而這正是職能與責任的對等與正比關系。[4]湖泊流域地方政府則更需要強調(diào)生態(tài)治理和發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的職能要求，這種生態(tài)職能的確立和強化，集中體現(xiàn)了政府生態(tài)責任相應的內(nèi)容與要求。

2.湖泊流域生態(tài)治理政府責任機制及其構成

湖泊流域生態(tài)治理政府責任機制作為一套保障政府遵循公意運行的生態(tài)責任約束與懲戒機制，包括責任履行、責任保障、責任評價和責任追究四個環(huán)節(jié)構成完整的、相互聯(lián)系和影響的循環(huán)責任體系。

其一，責任履行。責任履行是湖泊流域生態(tài)治理責任機制建設的核心內(nèi)容和基本前提，主要是指明確組織和個人之間在流域生態(tài)治理中的責任關系，并在此基礎上科學地將政府生態(tài)責任進行分類以及責任主體分工、分責任，實質上就是政府生態(tài)責任主體按照生態(tài)職能要求履行生態(tài)責任的過程。在此過程中還包括生態(tài)責任的執(zhí)行和監(jiān)督，以確保生態(tài)治理政府責任落實到位。

其二，責任保障。一旦政府在生態(tài)治理中的職能或責任確定以后，如何在政府生態(tài)責任履行過程中有效地保障責任的“不為”、“不偏”、 “不拖”是一個重要的問題。一般來說，湖泊流域生態(tài)治理政府責任的保障機制建設是保證責任履行的基本措施，既有制度上規(guī)制，也有機構設置和經(jīng)費投入等。譬如，日本在環(huán)境管理責任中主要是構建“國家協(xié)調(diào)、地方投入、制度規(guī)制、社會參與”的保障體制來實現(xiàn)對環(huán)境責任的實施。[5]

其三，責任評價。湖泊流域生態(tài)治理政府責任評價是由專門組織或人員，對政府生態(tài)責任主體責任的履行情況進行監(jiān)督檢查和評價，并將檢查和評價結果進行合理運用的系統(tǒng)過程。責任評價可以通過責任監(jiān)督、責任檢查和責任考評等系統(tǒng)方式來進行。開展生態(tài)治理政府責任評價可以根據(jù)責任分工和責任要求制定專門的評價標準和體系，以評價政府在生態(tài)治理中履責結果和效果。

其四，責任追究。責任追究是責任評價的反饋與修正。監(jiān)督檢查或評價機構應根據(jù)湖泊流域生態(tài)治理政府責任的履職情況和評價結果，對“追誰的責”、“追什么樣的責”、“追多大的責”等問題進行明確。通過對生態(tài)治理政府責任履行中的失職行為進行責任追究，進一步明確和健全政府生態(tài)責任體系，推進政府更好地履行生態(tài)責任。

二、湖泊流域生態(tài)治理政府責任機制建設的總體要求

理念和目標要求是行動的先導。明確湖泊流域生態(tài)治理政府責任機制建設總體要求，決定了生態(tài)治理政府責任機制建設的方向和目標。

1.以生態(tài)文明建設為指導，強化湖泊流域政府生態(tài)治理職能

黨的十八大報告將生態(tài)文明建設納入現(xiàn)代化建設“五位一體”總體布局，標志著我國生態(tài)文明建設進入了新的歷史階段。湖泊流域生態(tài)治理政府責任要以生態(tài)文明建設為指導。一是以生態(tài)文明建設為指導，提升政府生態(tài)文明價值理念。包括三個方面的內(nèi)容：“生態(tài)資源有價”理念，凸顯生態(tài)價值無限；“生態(tài)資源有限”理念，生態(tài)資源并不是取之不盡、用之不竭的；“生態(tài)生產(chǎn)力”理念，生態(tài)生產(chǎn)力是一種先進的生產(chǎn)力。[6]二是重構政府職能總體框架，強化政府生態(tài)治理職能。政府職能并不是一成不變的，而是根據(jù)社會發(fā)展而不斷調(diào)整和變化的。[7]目前，生態(tài)職能已成為政府“五大基本職能”之一，應受重視，并要求在深化行政體制改革中重構政府職能體系，突出政府生態(tài)治理職能。三是轉變政府職能實現(xiàn)方式，增強政府生態(tài)治理能力。政府職能的實現(xiàn)方式?jīng)Q定了政府生態(tài)治理能力。[8]要積極推進生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化，以制度形式明確政府生態(tài)職能和責任履行方式，規(guī)范政府生態(tài)管理權利行使，做到不“缺位、失位”，不“錯位、越位”。

2.以責任政府構建為導向，提高湖泊流域政府生態(tài)責任意識

湖泊流域生態(tài)治理作為政府流域管理和生態(tài)治理的重要職能和責任，要以責任政府構建為導向，強化政府生態(tài)治理責任。一是培育政府生態(tài)責任意識，把政府作為湖泊流域生態(tài)治理的第一責任主體。二是明確政府生態(tài)責任任務，主抓生態(tài)治理關鍵工作和重點工程。湖泊流域政府要圍繞生態(tài)治理職能，以重點項目和工程為切入點，強化對湖泊流域的治水責任、增綠責任、控污責任。三是強化湖泊流域政府生態(tài)責任監(jiān)督，推動生態(tài)治理水平的切實提高。流域政府要切實履責，發(fā)揮生態(tài)監(jiān)管和生態(tài)執(zhí)法作用，同時實行生態(tài)信息公開，保證社會對生態(tài)治理責任執(zhí)行的知情權和參與權。

3.以綠色發(fā)展為路徑，健全湖泊流域政府政績評價標準

湖泊流域作為特殊生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)功能和價值極為重要，政府在發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方式上必然要求以保護流域生態(tài)，堅持綠色發(fā)展為導向，健全湖泊流域政府政績評價標準。一是政府要堅持綠色發(fā)展的基本理念。湖泊流域是重要的生態(tài)資源，流域地方政府要結合國家“十三五”規(guī)劃，主打“生態(tài)牌”，倡導綠色發(fā)展，做到宣傳綠色發(fā)展理念、完善綠色發(fā)展的政策、重視綠色產(chǎn)業(yè)建設。二是政府要以綠色發(fā)展為標準建立科學的政績考核機制。摒棄傳統(tǒng)政績唯“經(jīng)濟增長”論，堅持綠色發(fā)展和綠色考核，調(diào)整政府績效考核方式和標準，把環(huán)境、資源等生態(tài)指標納入考核范圍，甚至在有必要時實行生態(tài)指標一票否決制。三是湖泊流域政府應貫徹實施綠色GDP核算制度。有數(shù)據(jù)顯示，我國傳統(tǒng)GDP的18%是依靠資源消耗和生態(tài)破壞“透支”獲取。[9]因此，在GDP核算中應剔除能源消耗、資源浪費、環(huán)境破壞的影響，實施綠色GDP核算制度。

4.以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟為目標，推進湖泊流域生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建設

堅持科學發(fā)展、綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展，建設生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，是湖泊流域綜合開發(fā)治理的必然選擇，是湖泊流域政府生態(tài)治理的責任重點。一是明確湖泊流域生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設的基本原則。生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設要堅持生態(tài)優(yōu)先原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則、產(chǎn)業(yè)環(huán)保原則、改革創(chuàng)新原則。二是以生態(tài)經(jīng)濟理念為指導設計湖區(qū)產(chǎn)業(yè)結構。立足湖泊流域生態(tài)資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎，推動產(chǎn)業(yè)升級和建設生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群，加快形成特色鮮明、與生態(tài)經(jīng)濟區(qū)定位相適應的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結構體系，重點發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、清潔工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。三是創(chuàng)新湖泊流域生態(tài)經(jīng)濟區(qū)體制機制。生態(tài)經(jīng)濟區(qū)是一種新型的產(chǎn)業(yè)格局，要大膽探索、先行先試，著力創(chuàng)新資源節(jié)約集約利用機制、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護機制、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)投融資機制等。

三、湖泊流域生態(tài)治理政府責任機制建設的路徑選擇

從湖泊流域生態(tài)治理政府責任機制構成來說，主要包括責任履行、責任保障、責任評價和責任追究四個環(huán)節(jié)，并且各環(huán)節(jié)之間相互聯(lián)系、相互促進，共同構成了生態(tài)治理政府責任機制的循環(huán)系統(tǒng)。因此，在湖泊流域生態(tài)治理政府責任機制建設中，可重點從以下幾個方面著手：

1.優(yōu)化湖泊流域生態(tài)治理政府責任履行機制

第一，明確湖泊流域生態(tài)治理政府責任主體。環(huán)境問題不能完全通過市場途徑解決，政府必須承擔起環(huán)境管理的主體責任。[10]十八屆三中全會要求政府在進行經(jīng)濟建設的同時，要更加注重保護生態(tài)環(huán)境，擔負起生態(tài)保護職責。湖泊流域由于區(qū)域開放性，地方政府責任主體往往不明確，因此應明確責任主體。其一，科學分置中央和地方政府在湖泊流域生態(tài)治理中的公共責任，進行合理的權力配置和利益分配，明確中央和地方責任主體；其二，優(yōu)化設置流域地方政府間的責任主體，對流域內(nèi)各地方政府生態(tài)治理中的責任進行合理劃定，防止“搭便車”或“相互推諉”。

第二，明確湖泊流域生態(tài)治理政府責任分工。責任分工和責任清單建立是落實政府責任的關鍵環(huán)節(jié)。一方面，政府要積極承擔在湖泊流域生態(tài)治理的應盡職能和責任，包括政府財政責任、制度責任、監(jiān)管責任和社會責任；另一方面，應根據(jù)湖泊流域生態(tài)治理職能和責任，建立責任清單，明確各地方政府或部門在流域生態(tài)治理中的具體責任，譬如江西省在《鄱陽湖流域生態(tài)環(huán)保體系任務分解表》中對環(huán)湖各縣市，以及省直機關在鄱陽湖生態(tài)治理中的具體責任分工和考核標準等都作了明確規(guī)定。*江西省政府關于印發(fā)《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃實施方案》的通知，贛府發(fā)[2010]28號，2010年8月27日.

第三，強化湖泊流域生態(tài)治理政府責任執(zhí)行。責任政府建設內(nèi)在要求就是一種對政府政策的執(zhí)行，執(zhí)行力是責任政府建設的重要條件。[11]湖泊流域生態(tài)治理政府責任的履行要在執(zhí)行力上下功夫，著力構建和完善生態(tài)治理責任的執(zhí)行機制。一是在宏觀層面需要黨委部門的有力領導，將湖泊流域生態(tài)治理納入地方政府的中心工作中；二是在中觀層面需要政府部門的執(zhí)行措施，明確生態(tài)治理責任履行的目標和要求，制定有效的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策、技術政策等；三是在微觀層面需要公務人員的積極落實，按照生態(tài)治理責任履行時間表或進度安排，執(zhí)行好相關決策和職責任務。

第四，嚴格湖泊流域生態(tài)治理政府責任監(jiān)督。責任監(jiān)督機制是確保政府生態(tài)責任履行的最后一道屏障。一般來說，要從監(jiān)督主體的廣泛性與監(jiān)督程序的完整性來確保監(jiān)督機制的有效性。[12]湖泊流域生態(tài)治理是一項系統(tǒng)工程，既涉及區(qū)域內(nèi)不同地方的政府責任主體，也涉及到經(jīng)濟、社會、生態(tài)等不同內(nèi)容。因此，要實現(xiàn)生態(tài)責任履行的監(jiān)督有效性和嚴肅性，必須拓展監(jiān)督主體和完善監(jiān)督程序。從監(jiān)督主體上來說，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督；從監(jiān)督程序來說，有事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督；從監(jiān)督形式來說，有直接的檢查、督查監(jiān)督，有間接的評估監(jiān)督或審理監(jiān)督等。

2.健全湖泊流域生態(tài)治理政府責任保障機制

第一，制定湖泊流域生態(tài)治理政府責任規(guī)制的制度體系。健全制度體系是明確政府生態(tài)責任、規(guī)范政府生態(tài)行為和提升政府生態(tài)效能的基本前提和保障。一是樹立生態(tài)治理政府責任立法理念，實現(xiàn)生態(tài)立法由“頂層規(guī)劃”向“細致可行”轉變、由“經(jīng)濟責任”向“生態(tài)責任”轉變、由“獨立立法”向“綜合立法”轉變；二是完善湖泊流域生態(tài)法制體系，對地方政府生態(tài)責任進行規(guī)制。譬如，江西省制定了《江西省鄱陽湖濕地保護條例》、江蘇省制定了《太湖水污染防治條例》、云南省制定了《滇池保護條例》等；三是強化湖泊流域政府生態(tài)執(zhí)法力度，嚴格執(zhí)行法律所規(guī)定的條款，并依法對政府生態(tài)失職行為進行法律追究。

第二，構建湖泊流域生態(tài)治理政府責任實施的府際間合作。事實上，由于受水系、天文、地理等因素影響，湖泊流域生態(tài)往往具有整體性和區(qū)域性特征，勢必需要構建政府府際合作。府際關系不僅是一種權力關系，更是一種責任關系，流域生態(tài)治理需要地方政府的平等協(xié)商和橫向合作。一是建立權威的湖泊流域府際合作協(xié)調(diào)機構，對流域內(nèi)生態(tài)治理的職能和責任進行統(tǒng)一管理，譬如北美五大湖委員會、保護萊茵河國際委員會等；二是建立科學的湖泊流域府際合作協(xié)調(diào)機制，以解決在流域生態(tài)治理中的咨詢、協(xié)調(diào)、決策等問題；三是制定嚴格的湖泊流域府際合作專門協(xié)議，對府際合作中的責任主體、職責劃分、權利行使等以制度或協(xié)議形式進行規(guī)制，如《萊茵河保護公約》。

第三，完善湖泊流域生態(tài)治理政府責任履行的資源支持。一是健全生態(tài)治理的經(jīng)費投入機制。生態(tài)保護是一項以生態(tài)效益為目標的公益性事業(yè)，應以政府為主導增加對生態(tài)建設的財政投入。[13]同時，流域政府也要爭取重要的財政支持以及建立生態(tài)投融資體系。二是強化生態(tài)治理的人才隊伍建設，著力加強生態(tài)治理黨政干部、執(zhí)法人員和技術人才的隊伍建設。三是完善生態(tài)治理的技術支持體系。技術是造成環(huán)境問題的一個重要原因，同樣，推進技術進步也有利于生態(tài)環(huán)境保護。[14]要加強對湖泊流域生態(tài)治理的技術升級，包括清潔生產(chǎn)技術、污染處理技術和生態(tài)修復技術等。

第四，強化湖泊流域生態(tài)治理政府責任監(jiān)督的公眾參與。公眾參與是民主制度下環(huán)境保護的必然訴求。[15]一要健全生態(tài)治理公眾參與方式和政府回應機制。從公眾參與方式來說，包括建立生態(tài)評價聽證制度、完善生態(tài)信息公開制度，并鼓勵生態(tài)公益活動；從政府回應機制來說，要明確公眾生態(tài)監(jiān)督程序、內(nèi)容、途徑，并及時回應。二要建立和暢通公眾舉報制度，讓公眾參與以及建立舉報制度成為政府和企業(yè)生態(tài)保護的真正動力和壓力。三要提高社會生態(tài)責任意識，實行公眾對政府生態(tài)責任的否決權，讓生態(tài)治理政府責任處于陽光下，接受社會公眾監(jiān)督、檢查和質疑。

3.完善湖泊流域生態(tài)治理政府責任評價機制

第一，構建多元評價主體，拓展湖泊流域政府生態(tài)責任主體范圍。湖泊流域由于其地域性特征，在生態(tài)治理過程中往往會涉及到政府、企業(yè)、公眾等多個主體，它們或處于上下游、或環(huán)湖而居，因而，其各主體對生態(tài)治理責任的內(nèi)容和要求各不相同。美國學者羅弗·斯塔林認為，政府公共管理責任的基本理念之一就是回應和接受廣泛的質詢與評價，并對這種評價做出積極解決措施。[16]因此，為了使湖泊流域生態(tài)治理政府責任評價結果更加科學、合理、有效，必須要實現(xiàn)評價主體的多元化。一般來說應包括政府部門、企業(yè)單位、社會公眾、第三方專業(yè)機構和新聞媒體等評價主體。

第二，科學遴選評價指標，明確湖泊流域政府生態(tài)責任目標要求。生態(tài)治理政府責任評價可以理解為政府在實施對生態(tài)保護、修復和改善等的責任過程中所表現(xiàn)的結果、效能和效益，是政府對生態(tài)治理能力的體現(xiàn)。一般來說政府在履行生態(tài)治理責任過程中，任何的生態(tài)治理手段、過程都不可避免地影響社會經(jīng)濟活動的各個方面，并在經(jīng)濟、管理、生態(tài)等維度上都有相應的表現(xiàn)。[17]因而，在設計湖泊流域生態(tài)治理政府責任評價指標中，應構建以經(jīng)濟、管理和生態(tài)為維度的指標遴選體系。其中經(jīng)濟指標主要是指在履行生態(tài)治理責任中的投入與產(chǎn)出、成本與收益評價；管理指標主要考核政府及其管理部門對流域生態(tài)治理的重視程度、實際工作態(tài)度和工作業(yè)績情況等；生態(tài)指標包括自然資源供給、環(huán)境容量、流域生態(tài)狀況等。

第三，優(yōu)化評價程序方法，探索湖泊流域政府生態(tài)責任實現(xiàn)方式。一是選取合適的評價方式和方法。譬如運用AHP法建立指標體系的層次結構，依次建立以政府生態(tài)治理綜合績效為目標的目標層級，以經(jīng)濟績效、管理績效和生態(tài)績效為標準的準則層級和以若干指標的具體要求為內(nèi)容的指標層級。二是確保評估過程的透明和有序，明確價值導向，制定評價計劃，確定評價標準和方法，構建評價指標體系、收集信息、分析評價和結果運用等。三是及時調(diào)整評價程序和方法。湖泊流域生態(tài)治理是一個分階段治理的工作，各階段責任目標不一致，勢必在評價過程中也有差異性。因此，在評價程序和方法的選取上也要適時調(diào)整和優(yōu)化。

第四，合理運用評價結果，形成湖區(qū)政府生態(tài)責任循環(huán)機制。組織績效管理理論認為，績效評價成功的關鍵在于評價結果的合理運用，即通過績效評價以實現(xiàn)對管理能力和管理績效的提升。[18]一是正視評價結果，客觀公正地獲取評價結果，并進行分析和總結；二是建立獎懲機制，實施流域生態(tài)治理政府問責，績效評價結果使用不應僅僅關注獎勵方式的運用，更要關注懲戒機制的運用，實現(xiàn)獎懲結合；三是完善湖區(qū)治理工作，制定改進和提升評價結果的計劃，評估的目的旨在完善生態(tài)治理措施，在結果運用基礎上，促進政府部門增強流域生態(tài)治理責任和效益觀念。

4.構建湖泊流域生態(tài)治理政府責任的追究機制

第一，湖區(qū)生態(tài)治理政府責任追究實施的原則依據(jù)。要實施追責問責必須要有科學的原則和依據(jù)作為指導。一是注重全面性和統(tǒng)一性相結合原則，體現(xiàn)中央和地方政府的統(tǒng)一性，以及制度的一致性和標準的統(tǒng)一性。二是科學性和有效性相結合原則。責任追究要體現(xiàn)權利與責任相適應，遵照“誰主管、誰負責”，避免相互推責，或無故擔責，并且責任追究的制度建設要具有科學性和現(xiàn)實可操作性。三是規(guī)范性和法治性相結合原則。湖泊流域生態(tài)治理政府責任追究實行必須要建立在依法問責的基礎上，實現(xiàn)責任追究的合規(guī)合法，要做到有法可依、執(zhí)法必嚴和違法必究。

第二，嚴格湖區(qū)生態(tài)治理政府責任追究的認定機制。責任認定是實現(xiàn)責任追究的前提和基礎。一是政府生態(tài)責任主客體要素認定。生態(tài)責任追究作為一種責任認定和問責活動，必須要有特定的主體負責。[19]譬如鄱陽湖生態(tài)主體責任建設中，如“濕地保護與恢復工程”由省林業(yè)廳負責，要求按目標完成責任任務，未完成則追究省林業(yè)廳主要領導及部門相關責任人的責任。二是政府生態(tài)責任考核結果認定。政府責任追究要與責任績效考核相結合，通過責任的評價機制，對考核結果進行認定，并作為責任追究的依據(jù)。三是政府生態(tài)責任構件認定和歸責認定。從程序和法理視角對生態(tài)責任的構成要素以及追責范圍和行為的認定，并包括生態(tài)治理行為和生態(tài)狀態(tài)的實際后果的因果關系認定。

第三，強化湖區(qū)生態(tài)治理政府責任追究的問責機制。責任追究主要是通過政府問責來實現(xiàn)。一是完善政府生態(tài)問責制度體系，建立政府生態(tài)治理目標責任制、完善政府生態(tài)治理責任清單制、實行離任生態(tài)審計制、嚴格生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制等。如2015年8月頒布《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》。二是積極拓展政府生態(tài)異體問責途徑，強化人大問責、嚴格司法問責和鼓勵媒體問責等方式實現(xiàn)。三是科學設計政府生態(tài)問責方式。一方面強化行政問責，對生態(tài)治理行政不作為給予相應的行政處分。譬如，2013年監(jiān)察部通報了天津市大港巨龍造紙廠等6家企業(yè)未經(jīng)過政府環(huán)評驗收，工業(yè)廢水未經(jīng)處理直接向外排放，造成了周邊生態(tài)環(huán)境嚴重破壞，大港管委會經(jīng)濟發(fā)展局副局長等3人受到政紀處分。[20]另一方面嚴格法律問責，運用法律手段來對政府生態(tài)責任履行中的違法行為進行責任追究等。

第四，完善湖區(qū)生態(tài)治理政府責任追究的救濟機制。救濟機制是政府責任追究的重要內(nèi)容，一個完整的政府責任追究機制應該包括事后的救濟機制。受到侵害若得不到救濟，不管權利的法律多么美妙動人都毫無價值。[21]我國法律制度中也規(guī)定政府或工作人員因行為原因被追究行政責任后，可以通過申訴、糾正、免責等途徑進行權利救濟。一是完善救濟制度，確保政府部門或工作人員的合法性權利能有制度性依據(jù)。二是探索救濟途徑，目前我國責任追究的救濟途徑主要有申訴、控告和信訪，還可以探討完善法律援助、聽證等方式。三是創(chuàng)新救濟方式，包括生態(tài)責任救濟的糾正機制、免責機制和復出機制。

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責任編輯：熊先蘭

On the Research of the Establishment of Government Responsibility Mechanism in the Valley of Lakes’ Ecological Management

CHEN Jian-bin,CHAI Mao

(SchoolofPublicAdministration,XiangtanUniversity,Xiangtan,Hunan411105,China)

Abstract：The establishment of government responsibility mechanism of ecological management is one of the important contents about the construction of ecological civilization and government accountability in our country. The government responsibility mechanism in the valley of lakes’ ecological management aims at implementing and maintaining ecological function as well as guaranteeing public interests. It depends on integration, interaction and circulation among subjects of responsibilities in the system. Guided by principles of ecological civilization constriction, the government responsibility mechanism of ecological management in the valley of lakes can be achieved by optimizing fulfillment mechanism of government responsibility, improving safeguard mechanism of government responsibility, perfecting appraisal mechanism of government responsibility and building accountability mechanism of government responsibility in ecological management.

Keywords：the valley of lakes; ecological management; government responsibility mechanism

收稿日期：2016-01-25

作者簡介：陳建斌(1966-)，男，湖南邵陽人，湘潭大學公共管理學院教授、博士生導師，主要從事行政哲學、公共事業(yè)管理研究；柴茂(1984-)，女，湖南平江人，湘潭大學公共管理學院博士生，主要從事公共事業(yè)管理研究。

基金項目：湖南省高校哲學社會科學重點研究基地項目“地方政府誠信系統(tǒng)項目”“地方政府誠信系統(tǒng)結構及評價體系研究”(編號：13K047)階段性成果。

中圖分類號:D630

文獻標識碼:A

文章編號:1001-5981(2016)03-0019-05