行政權(quán)理論變遷視域下環(huán)評審批司法審查之重構(gòu)*

阮麗娟

(吉首大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000)

行政權(quán)理論變遷視域下環(huán)評審批司法審查之重構(gòu)*

阮麗娟

(吉首大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000)

在傳送帶模式及專家模式理論下，行政權(quán)正當(dāng)性來源于立法明確授權(quán)及行政機(jī)關(guān)本身擁有的人才與專業(yè)資源，使得法院主要審查環(huán)評審批是否符合法律規(guī)定，且在賦予行政自由裁量權(quán)的高度專業(yè)性質(zhì)事務(wù)上采取自制的態(tài)度而尊重行政機(jī)關(guān)的決定。面對高度專業(yè)性的環(huán)評審批，立法授權(quán)無法遏止，科技理性招致質(zhì)疑，唯有確保利益相關(guān)者的程序參與權(quán)，方可賦予行政決定實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。面對行政權(quán)正當(dāng)性理論的變化，法院亦應(yīng)對環(huán)評審批司法審查原告資格的賦予及審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行反思，恰當(dāng)回應(yīng)行政權(quán)從參與模式對程序理性及公民參與的追求來證成司法審查的正當(dāng)性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)對環(huán)評審批權(quán)的司法監(jiān)督。

環(huán)評審批;司法審查;傳送帶模式;專業(yè)模式;參與模式

環(huán)評制度在我國歷經(jīng)三十多年的發(fā)展，已相對完善。但這個(gè)預(yù)防污染的“閥門”卻因?yàn)榉N種原因仍未關(guān)緊，將污染扼殺在萌芽狀態(tài)的設(shè)想目標(biāo)也就并未完全實(shí)現(xiàn)。面對環(huán)評亂象，近年來，環(huán)保部門采取了各種措施，完善政策并加大了對違規(guī)行為的查處力度。這些管理措施對于加強(qiáng)環(huán)評執(zhí)法意義不容否認(rèn)，但無從解決對行政機(jī)關(guān)自身違法行為的監(jiān)督問題。環(huán)評審批因涉及科學(xué)上的不確定性、評價(jià)方法與程序的專業(yè)性、利益判斷標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性，使得對這一行為進(jìn)行司法審查具有諸多難題。面對高度專業(yè)化的環(huán)評審批決定及公眾的異議，在行政權(quán)理論變遷視域下，司法應(yīng)如何定位、法官應(yīng)如何裁判以及如何確保環(huán)評審批司法審查的正當(dāng)性和有效性，將是本文著重探討的問題。

一、傳統(tǒng)行政權(quán)理論與環(huán)評審批司法審查

(一)傳送帶模式理論下環(huán)評審批司法審查面臨正當(dāng)性危機(jī)

在19世紀(jì)至20世紀(jì)初期，人們奉行有限的、消極的國家觀念，行政法旨在控制行政權(quán)，將行政機(jī)關(guān)設(shè)想為一個(gè)純粹的傳送帶，職責(zé)是在特定案件中執(zhí)行立法指令，行政機(jī)關(guān)是實(shí)施立法機(jī)關(guān)意圖的工具，行政機(jī)關(guān)因忠實(shí)地執(zhí)行傳送帶輸送的立法意志，而獲得其權(quán)力行使的正當(dāng)性?！安皇苓x民控制的行政官員對私人自由的侵入，由該模式予以了合法化，所采用的方式是確保此類侵入受命于一個(gè)合法的權(quán)力來源——立法機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)必須證明對私人自由的侵入是立法機(jī)關(guān)指令其所為，這一要求為司法審查提供了一個(gè)依據(jù)，也可用來界定法院在面對行政機(jī)關(guān)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的適當(dāng)角色?！保?］11此即傳送帶模式理論。環(huán)境行政決策具有決策于未知及必須權(quán)衡多元利益的特征，那么，現(xiàn)有的立法能否為環(huán)境行政提供作出決定的規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，以證成行政權(quán)力行使的正當(dāng)性，同時(shí)為司法審查行政機(jī)關(guān)是否依法行政提供精確指引?

法明確性要求立法者對于人民自由權(quán)利加以限制時(shí)，必須要讓人民能了解其義務(wù)所在，盡量使不確定法律規(guī)范的范圍能在立法階段加以確認(rèn)，而不能由行政機(jī)關(guān)對該規(guī)范的解釋全盤加以支配，以確保人民權(quán)利不受國家恣意的侵害。然而，透過嚴(yán)密而精確的立法來導(dǎo)引、控制行政決定的理想很難實(shí)現(xiàn)。尤其是面對高度專業(yè)性的環(huán)境問題，再加上需使用較多的科技標(biāo)準(zhǔn)或科學(xué)專業(yè)方法，使得立法者放棄較為完整的規(guī)定，立法監(jiān)督勢必寬松，主要通過授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行裁量決定，否則結(jié)果不是越俎代庖的錯(cuò)誤立法，就是不敢妄動(dòng)的憂郁行政。由此帶來的難題便是，環(huán)境行政常常不得不在立法沒有明確授權(quán)情形下作為，證立其存在正當(dāng)性的傳送帶被切斷了。隨著環(huán)境立法日趨模糊，難以為行政機(jī)關(guān)提供詳盡的規(guī)則約束，在行政領(lǐng)域存在大量自由裁量權(quán)，即立法對于行政的事前約束力量已相當(dāng)微弱。如果行政權(quán)沒有權(quán)力予以約束制衡，必然濫用。因此，在立法事前精確監(jiān)督環(huán)境行政難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，必須加強(qiáng)法院監(jiān)督環(huán)境行政權(quán)的功能，從而為司法介入環(huán)評、發(fā)揮其保護(hù)環(huán)境的作用提供了機(jī)遇。“為避免因行政權(quán)濫用而使公民失去保護(hù)留下的真空，法院義無反顧地彌補(bǔ)空缺，其所采用的方式及所涉及的領(lǐng)域之廣泛，是三十年前所始料未及的”。［2］567但緊緊相隨的是挑戰(zhàn)，在立法不甚明確時(shí)，司法審查環(huán)境行政行為失去了依據(jù)，甚至連存在的正當(dāng)性都受到質(zhì)疑。法院在尋求直接立法意圖未果的情形下，不得不運(yùn)用“目的性解釋”來尋找若隱若現(xiàn)的立法目的，如此嘗試便拉大了司法審查與立法意圖的距離，不斷招致批評。John Laws直指越權(quán)原則為掩蓋真相的“假樹葉”，司法審查的存在“并未遵循立法機(jī)關(guān)的意志，除了作為一片假樹葉掩蓋其真正來源外，司法審查與議會意志無關(guān)，我們并不需要假樹葉”。［3］79

傳送帶模式闡述了行政權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，亦為司法審查的存在提供了正當(dāng)性——法院對行政權(quán)的監(jiān)督恰是為了貫徹立法機(jī)關(guān)的旨意，同時(shí)法院也找到了審查標(biāo)準(zhǔn)——保障立法所確立的界限不被行政機(jī)關(guān)所突破。但因?yàn)榄h(huán)境問題的專業(yè)性及利益沖突多元，立法規(guī)定日益模糊，大量賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，因此傳送帶模式理論無法詮釋環(huán)評審批司法審查的正當(dāng)性及審查標(biāo)準(zhǔn)問題，使得環(huán)評審批司法審查面臨危機(jī)。

(二)專業(yè)模式理論難以證成環(huán)評審批的正當(dāng)性

“含糊的、概括的或者模棱兩可的制定法引發(fā)了自由裁量權(quán)，并且威脅到以行政法‘傳送帶理論’為依據(jù)的行政行為的合法性?！保?］12行政權(quán)正當(dāng)性基礎(chǔ)受到了沖擊，專業(yè)模式理論得以產(chǎn)生，成為無立法明確授權(quán)時(shí)的行政權(quán)正當(dāng)性基礎(chǔ)?；诂F(xiàn)代行政事務(wù)日益專業(yè)化、技術(shù)化，尤其是環(huán)境管理，行政機(jī)關(guān)的決策如欲追求正確性和科學(xué)性，無疑需要專家的廣泛參與和論證，通過對專業(yè)問題進(jìn)行科學(xué)論證，才能實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性。而相比于立法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)更具備污染應(yīng)對的相關(guān)專業(yè)知識，行政機(jī)關(guān)所擁有的此種專業(yè)性優(yōu)勢便成為行政權(quán)的正當(dāng)性依據(jù)，即專業(yè)模式成了行政權(quán)正當(dāng)性理論。

專業(yè)模式理論的缺點(diǎn)在于，專家易被腐化而被“政府俘獲”，行政機(jī)關(guān)內(nèi)的專家容易與受管制的專家搞成利益的聯(lián)結(jié)。而且，“科學(xué)權(quán)威有可能并且確實(shí)被盜用于獲利目的，這主要是因?yàn)橥庑谐３２荒馨烟摷賹W(xué)說與這種權(quán)威性的真正主張區(qū)別開來?！保?］149科技理性遭受社會理性的質(zhì)疑以及風(fēng)險(xiǎn)決策需要風(fēng)險(xiǎn)溝通，使得專業(yè)模式理論同樣面臨危機(jī)。

1．科技理性招致社會理性的質(zhì)疑

環(huán)境問題的復(fù)雜性、持久性和隱蔽性，環(huán)境保護(hù)的科學(xué)技術(shù)性以及環(huán)評是一項(xiàng)學(xué)科綜合性強(qiáng)、涉及公眾利益的專業(yè)技術(shù)工作。專家對那些與環(huán)境影響相關(guān)的特定領(lǐng)域的自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律和法規(guī)政策運(yùn)行規(guī)律有較深的研究和了解，使得專家在環(huán)評中必然發(fā)揮著重要的作用。在我國，盡管法律未明確規(guī)定，但實(shí)踐中的通常做法就是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)在環(huán)評審批過程中增加了專家評審的程序。專家評審程序理論上是對環(huán)評報(bào)告中的專業(yè)知識的把關(guān)。而環(huán)評實(shí)踐顯示，科學(xué)評價(jià)在決策時(shí)間、資金贊助、范疇界定以及信息不充足等限制下，只能生產(chǎn)出有限的知識供決策參考，而更多的“不確定”與“未知”，反而成為企業(yè)、行政機(jī)關(guān)消極面對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、拒絕改善污染的理由，以及不同利益行動(dòng)者據(jù)以各自表述的爭辯工具，而掌握話語權(quán)的一方，主導(dǎo)了科學(xué)知識的生產(chǎn)、詮釋與解讀，也影響了管制政策的走向。環(huán)境決策中所需的知識生產(chǎn)有多樣、復(fù)雜與不確定等特性，只有廣納不同系統(tǒng)的知識進(jìn)入決策過程域，才有可能避免獨(dú)尊科學(xué)的限制與專業(yè)信任的破滅。

2．環(huán)境決策對風(fēng)險(xiǎn)溝通的需求

風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與科學(xué)的社會性正動(dòng)搖著過去“專家政治”治理理論的正當(dāng)性?？茖W(xué)專業(yè)知識對于爭議中的風(fēng)險(xiǎn)界定，不再對真相掌握唯一的詮釋權(quán)，既有科學(xué)咨詢機(jī)制對于專家挑選、框架討論議題等分歧較大，過度依賴科學(xué)專業(yè)咨詢，往往無法有效解決充滿不確定性的風(fēng)險(xiǎn)爭議。［5］120－127由于科學(xué)自身的限制、風(fēng)險(xiǎn)問題的多元的利益、價(jià)值及認(rèn)知，環(huán)境問題已不再是單純科學(xué)技術(shù)問題所能處理。應(yīng)加強(qiáng)環(huán)評的風(fēng)險(xiǎn)溝通，增加信息公開和公眾參與，并將對話交流所得的意見與知識，整合運(yùn)用在環(huán)境管理之上。傳統(tǒng)上科學(xué)知識被認(rèn)為是“客觀”的，專家咨詢或決策程序被認(rèn)為僅限縮于“科學(xué)議題”是可能的，而且決策過程不會牽涉到專家的主觀價(jià)值判斷。而現(xiàn)代從管制科學(xué)的社會建構(gòu)性格來看，科學(xué)與專業(yè)不再被視為純粹“客觀”并具有“普遍性”效力。［6］121

二、參與模式理論下法院角色的轉(zhuǎn)變

在傳送帶模式與專業(yè)模式兩種理論都無法提供行政權(quán)完整的正當(dāng)性基礎(chǔ)后，以程序?yàn)楸疚坏膮⑴c模式應(yīng)運(yùn)而生。參與模式認(rèn)為行政決定關(guān)鍵都在價(jià)值的取舍，行政專業(yè)就此并無實(shí)質(zhì)意義，在立法授權(quán)無法遏止的情形下，唯有設(shè)計(jì)出人民直接參與行政決定的程序規(guī)范，以民意作出各方利益代表參與的行政決定，賦予行政決定實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。

(一)參與模式理論下環(huán)評的功能

我國正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)理性在決策體制中處于獨(dú)大地位，并排擠環(huán)境、生態(tài)價(jià)值的考量。在環(huán)評中，專家決策所標(biāo)榜的專業(yè)、科學(xué)其實(shí)在龐大的經(jīng)濟(jì)利益下時(shí)常受到行政權(quán)的干涉?！董h(huán)境影響評價(jià)法》是通過程序參與權(quán)利的賦予，保障當(dāng)?shù)鼐用?、相關(guān)團(tuán)體等非行政機(jī)關(guān)及建設(shè)單位的實(shí)體權(quán)利。因此，環(huán)評法律中的程序規(guī)定，具有正當(dāng)法律程序的性質(zhì)，兼具有保護(hù)實(shí)體與程序權(quán)利的意義。因此，公眾參與程序的落實(shí)與否是環(huán)評能否獲得信任與成功的關(guān)鍵，甚至成為我國行政法律體系逐漸從實(shí)體規(guī)范發(fā)展至重視程序理性的必然性因素。風(fēng)險(xiǎn)社會催生了公眾民主參與環(huán)境決策以及風(fēng)險(xiǎn)溝通的社會需求，這也成為了《環(huán)境影響評價(jià)法》最重要的制度功能承載。

(二)參與模式理論下法院的角色扮演

從風(fēng)險(xiǎn)社會的角度來看，欲建構(gòu)完整的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范體系，必須有司法機(jī)關(guān)的把關(guān)。正如張英磊博士所言:“司法審查之監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)可成為風(fēng)險(xiǎn)溝通的一環(huán)，調(diào)整整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)決策過程中之權(quán)力互動(dòng)，并于環(huán)境價(jià)值無以于正常政治運(yùn)作獲得適度考量時(shí)，適度彌補(bǔ)制度上的缺失;同時(shí)，調(diào)整民眾在風(fēng)險(xiǎn)決策中之地位，回應(yīng)公民社會之發(fā)展?！保?］288－292因此，在強(qiáng)調(diào)公眾參與的風(fēng)險(xiǎn)社會，在環(huán)評司法審查中，法院應(yīng)進(jìn)行角色調(diào)整。

1．通過司法審查調(diào)整環(huán)評審批過程中的權(quán)力互動(dòng)

在國家理論由警察國家、夜警國家到社會國家的發(fā)展歷程上，德國學(xué)界提出的環(huán)境國家成為繼社會國家概念之后的另一種新國家類型。環(huán)境國家是指以環(huán)境保護(hù)為主要任務(wù)的國家，即在環(huán)境國家中將不再以國家發(fā)展功利主義為主軸，而以追求人類環(huán)境利益與未來世代利益，確保永續(xù)發(fā)展為終極目標(biāo)。［8］293－297因此，人類社會對自然環(huán)境需求的調(diào)和、人類生存空間保護(hù)的實(shí)現(xiàn)，國家負(fù)有責(zé)無旁貸的義務(wù)。

行政、司法兩大權(quán)力機(jī)關(guān)在分權(quán)制衡功能配置上各有其核心功能:行政維持國家任務(wù)的執(zhí)行;司法則確保該任務(wù)的執(zhí)行處于法律的框架下。即司法是解釋法律的真正專家，法律經(jīng)過行政執(zhí)行后，所作出的各類行政決定原則上皆應(yīng)受到司法的審查。在立法授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的領(lǐng)域，表面上看來，司法機(jī)關(guān)不能進(jìn)入行政機(jī)關(guān)的裁量領(lǐng)域進(jìn)行審查，行政機(jī)關(guān)的最終決定權(quán)與司法機(jī)關(guān)適用與解釋法律的核心功能產(chǎn)生了沖突。其實(shí)，各國理論及實(shí)務(wù)界均認(rèn)為司法不能棄守行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)的領(lǐng)域。為避免妨礙行政促進(jìn)公益目的的實(shí)現(xiàn)，司法權(quán)應(yīng)盡可能不侵犯行政權(quán)自由行使的領(lǐng)域。但司法通過審查行政機(jī)關(guān)是否遵循正當(dāng)行政程序，在控制行政行為的合法性與尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性之間實(shí)現(xiàn)平衡，保障民眾基本權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，雖然有關(guān)環(huán)境事項(xiàng)的初步?jīng)Q定由國家或地方政府機(jī)構(gòu)做出，但法院擁有對這些決策是否符合法律要求做出裁判的權(quán)利。［9］144

法院環(huán)境行政權(quán)的審查強(qiáng)度，涉及行政機(jī)關(guān)與法院的界限，雖然從傳統(tǒng)權(quán)力分立的架構(gòu)與功能分配來看，司法并非整個(gè)環(huán)評審批決策的最終決定與執(zhí)行者。然而，通過司法審查對于法規(guī)范的解釋與適用，可以調(diào)整環(huán)評審批決策過程中公權(quán)力機(jī)關(guān)、專家學(xué)者以及民眾之間三方的互動(dòng)關(guān)系，促使科學(xué)理性與社會理性展開交流。同時(shí)，通過建立良好的司法審查制度，促使環(huán)評中社會理性、科技理性及法律理性的融合。

2．強(qiáng)化公眾在環(huán)評中的地位

目前公眾參與環(huán)評特別是通過鼓勵(lì)公眾提起訴訟來推動(dòng)和發(fā)展環(huán)評，已經(jīng)成為美國公眾參與環(huán)境監(jiān)督管理的重要途徑。司法機(jī)關(guān)通過規(guī)范審查，亦有助于強(qiáng)化公眾有效參與環(huán)評。一方面向行政機(jī)關(guān)傳達(dá)應(yīng)重視公眾權(quán)益的訊息;另一方面也向公眾傳達(dá)其具有參與決策過程的積極地位。當(dāng)面對充滿科技專業(yè)的環(huán)境決策，現(xiàn)階段環(huán)評爭議，在環(huán)保組織的推動(dòng)下，有逐漸進(jìn)入法院體系之中，在法院“另辟戰(zhàn)場”的趨勢。司法機(jī)關(guān)對于此一趨勢，如果從觀察與調(diào)整環(huán)評審批決策過程權(quán)力互動(dòng)，以及促進(jìn)利益權(quán)衡、溝通的角度來進(jìn)行司法審查，會發(fā)現(xiàn)其在整個(gè)環(huán)評審批決策過程中有舉足輕重的地位。司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行審查時(shí)，除了科學(xué)理性的層面外，也應(yīng)納入整體公民社會發(fā)展所重視的價(jià)值。

三、參與模式理論下我國環(huán)評審批司法審查之建構(gòu)

從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的國情及環(huán)評以程序理性促進(jìn)實(shí)體決策正確的功能觀察，單純以法律授權(quán)控制的傳送帶模式以及行政資源專業(yè)性的專家模式，并不能構(gòu)成行政權(quán)正當(dāng)性來源的充分基礎(chǔ)?！董h(huán)境影響評價(jià)法》是公眾得以在國家許可作出重大建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)決策前進(jìn)行程序參與及評價(jià)的法律，使得公眾在決策程序的參與亦成為行政決策的正當(dāng)性來源之一。因此，環(huán)評審批司法審查必須在參與模式理論指引下進(jìn)行重構(gòu)。

(一)通過法院發(fā)展行政法擴(kuò)展原告資格

司法實(shí)踐中，訴權(quán)僅僅與個(gè)人實(shí)體權(quán)利相連結(jié)，將原告資格限縮在法律所保護(hù)的實(shí)體權(quán)利和利益之上。這迫使一些長期關(guān)注環(huán)評并實(shí)際參與環(huán)評程序的環(huán)保組織，甚至是地緣關(guān)系較遠(yuǎn)的當(dāng)?shù)鼐用瘢m具有事實(shí)上的利害關(guān)系卻因欠缺原告資格而無法提起訴訟。在參與模式理論下，程序理性及公民參與是行政權(quán)正當(dāng)性必要的基礎(chǔ)來源，那么實(shí)務(wù)中法院在界定司法審查原告資格的態(tài)度則值得反思。因?yàn)椋诃h(huán)評審批過程中，公眾尤其是建設(shè)項(xiàng)目所在地居民在環(huán)評程序中的參與及溝通，其意義不再僅是形式上的法定要求，而是整個(gè)環(huán)評行政決定是否具有正當(dāng)性的必要條件。因此在環(huán)評領(lǐng)域，若將原告資格仍限縮在法律所保護(hù)的權(quán)利或利益上，會產(chǎn)生一個(gè)矛盾結(jié)果:當(dāng)其參與環(huán)評并對環(huán)評審批決定有異議時(shí)，會因?yàn)榕c系爭建設(shè)項(xiàng)目不具有法律所保護(hù)的權(quán)利或利益關(guān)系，而被排除于法院大門之外，造成即使行政機(jī)關(guān)在決策過程中違法或僅是走走過場的情形時(shí)，被賦予行政程序參與權(quán)的公眾(當(dāng)?shù)鼐用?仍無法通過訴訟尋求救濟(jì)。

因此，在環(huán)評審批正當(dāng)性來源于公眾參與理念下，為了避免環(huán)評法律賦予公眾程序參與權(quán)成為“一紙空文”，應(yīng)承認(rèn)及賦予公眾參與獨(dú)立程序權(quán)能的必要，即只要在環(huán)評中擁有參與權(quán)利的居民或環(huán)保組織，當(dāng)其程序權(quán)遭受來自行政機(jī)關(guān)的侵害時(shí)，居民或環(huán)保組織即得單獨(dú)據(jù)以提起訴訟以尋求救濟(jì)，而不需證明因?yàn)槌绦驒?quán)的侵害而導(dǎo)致實(shí)體權(quán)益的損害。對于原告資格的擴(kuò)展，尤其是對于建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)?shù)鼐用穹秶拇_認(rèn)及環(huán)保組織起訴資格的賦予，可以通過如下兩種途徑實(shí)現(xiàn):一方面可以在地方發(fā)展個(gè)案，而后通過由《最高人民法院公報(bào)》所收納，對相關(guān)制度創(chuàng)新進(jìn)行認(rèn)可，并指導(dǎo)地方各級人民法院的審判工作。通過公報(bào)轉(zhuǎn)載的創(chuàng)新性案件，必然會產(chǎn)生制度性效應(yīng)。另一方面，最高人民法院可以通過“答復(fù)”、“復(fù)函”、“批復(fù)”、“通知”、“意見”、“規(guī)定”等形式，對環(huán)評審批司法審查的原告資格及審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制度創(chuàng)新。因?yàn)檫@并沒有突破“法官造法”的邊界，而是謹(jǐn)慎、健康、有益的，沒有實(shí)質(zhì)上突破憲法秩序下的法院角色與功能。”［10］99

(二)法院面對環(huán)評審批應(yīng)改變審查標(biāo)準(zhǔn)

如何界定行政權(quán)的正當(dāng)性來源，不僅直接牽涉到法院如何解釋原告適格的問題，更關(guān)涉法院面對專業(yè)行政決定時(shí)，如何調(diào)整自身的審查態(tài)度與標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于法院究竟只適合進(jìn)行較為嚴(yán)格的程序?qū)彶檫€是可以進(jìn)行較嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)審查，在各國(地區(qū))及不同的歷史發(fā)展階段，給予的答案不同。在我國環(huán)評審批司法審查實(shí)踐中，面對環(huán)評的科技專業(yè)性及關(guān)涉多元利益，法官以欠缺相關(guān)的知識與技術(shù)、難以進(jìn)行有效的調(diào)查取證、而且如何進(jìn)行實(shí)體審查的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不明確為理由，往往采取尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性判斷的態(tài)度，不進(jìn)行有效的實(shí)體審查。在程序?qū)彶榉矫?，關(guān)于程序是否合法，法院僅審查程序是否形式合法，至于程序是否實(shí)質(zhì)合法或是否正當(dāng)并不過問。而就我國環(huán)評制度的運(yùn)行情況來看，在環(huán)評文件的制作和批準(zhǔn)過程中，普遍存在著隱匿或扭曲有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目信息及建設(shè)地周邊環(huán)境信息的情形，甚至在重大的建設(shè)項(xiàng)目中，環(huán)評審批過程往往遭受政治權(quán)力的干涉。在此情形下應(yīng)適度通過司法的介入來導(dǎo)正行政決定的錯(cuò)誤、恣意。即在無實(shí)體規(guī)則(標(biāo)準(zhǔn))可參考的情形下，司法審查應(yīng)側(cè)重于審查行政機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí)是否遵循了正當(dāng)行政程序，而這又反過來增強(qiáng)了司法審查的正當(dāng)性存在。即法院在審查環(huán)評審批時(shí)，將重點(diǎn)放在程序，對程序行為的審查強(qiáng)度應(yīng)該高于實(shí)體決定。在環(huán)評審批司法審查中，法院應(yīng)關(guān)鍵審查環(huán)評審批是否符合正當(dāng)程序，主要從環(huán)評信息是否充分公開、公眾是否有效參與、審批機(jī)關(guān)的組織是否正當(dāng)這三個(gè)層面進(jìn)行審查。

法院在不侵犯行政固有領(lǐng)域、破壞權(quán)力分立制度情形下，應(yīng)為維護(hù)《環(huán)境影響評價(jià)法》的價(jià)值，擴(kuò)展環(huán)評審批司法審查的原告資格，重建環(huán)評審批司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，以促使司法權(quán)能有效制約行政權(quán)，進(jìn)而使環(huán)評制度能真正發(fā)揮其預(yù)防環(huán)境污染、生態(tài)破壞的功能，協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益和個(gè)人利益的保護(hù)。

［1］［美］理查德·B·斯圖爾特．美國行政法的重構(gòu)［M］．沈巋譯，北京:商務(wù)印書館，2002．

［2］R．v．Secretary of State for the Hope Department，ex part Fire Brigades Union［1995］2 AC 513．

［3］Sir John Laws:"Law and Democracy"，Public Law，1995．

［4］任定成．科學(xué)人文讀本(大學(xué)卷)［J］．北京:北京大學(xué)出版社，2004．

［5］杜文苓．環(huán)評制度中的專家會議［J］．臺灣民主季刊，2012(9)．

［6］簡凱倫．論風(fēng)險(xiǎn)社會下的環(huán)評制度與法院——司法系統(tǒng)與社會脈絡(luò)的相互建構(gòu)［D］．“國立”臺灣大學(xué)社會科學(xué)院國家發(fā)展研究所，2011．

［7］張英磊．多元移植與民主轉(zhuǎn)型過程中"我國"環(huán)評司法審查之發(fā)展［D］．“國立”臺灣大學(xué)法律學(xué)院法律學(xué)研究所，2009．

［8］李建良．環(huán)境議題的形成與國家任務(wù)的變遷［A］．憲法體制與法治行政［C］．臺灣:三民書局，1998．

［9］瑪莎·S．本森．環(huán)境案件起訴資格、公民訴訟和環(huán)境清理責(zé)任分?jǐn)偅跘］．呂忠梅、王立德．環(huán)境公益訴訟——中美之比較［C〗．法律出版社，2009．

［10］余凌云．法院如何發(fā)展行政法［J］．中國社會科學(xué)，2008(1)．

責(zé)任編輯:饒娣清

Reconstruction of Judicial Review on Eia Approval in the Perspective of Theory Change of Executive Power

RUAN Li－juan
(Law and Public Administration School，Jishou University，Jishou，Hunan 416000，China)

Under the convey belt model and expert mode theory，executive legitimacy is from legislation mandate and the administrative authority itself having talent and professional resources，making the court mainly review the eia approval in accordance with the law，and in giving highly specialized nature of the administrative discretion affairs homemade attitude and respect the decision of the administrative organ．In the face of eia approval which is highly professional，legislation authorization cannot be contained，science rational is also questioned by people，only to ensure stakeholders’program participation，can give administrative decision substantive legitimacy．Due to the change of executive legitimacy theory，the court also should deal with the plaintiff qualification of judicial review and review standards on eia approval，and make appropriate response to the executive power from procedural rationality and citizen participation to pursuit the legitimacy of judicial review，at the same time，it will realize the judicial supervision on eia approval．

the eia approval; judicial review; convey belt pattern; professional mode; participation mode

DF3

A

1001－5981(2016)02－0064－04

2015－12－11

阮麗娟(1981—)，女，湖南隆回縣人，法學(xué)博士，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院副教授。

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境影響評價(jià)的司法審查研究”(13XFX010)和國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“應(yīng)對氣候變化資金機(jī)制的國際法問題及其新動(dòng)向研究”(14XFX015)。