中國行政改革的深化研究
——基于美國進步時代改革經(jīng)驗的視角*

丁 煌，潘榮坤

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

中國行政改革的深化研究
——基于美國進步時代改革經(jīng)驗的視角*

丁 煌，潘榮坤

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

當前中國行政改革面臨著新的挑戰(zhàn)，尤其是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下，作為上層建筑的行政領域必須進一步深化改革。當前中國正處于趕超型和壓縮型的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，具有多種轉(zhuǎn)型的特征，而19世紀末20世紀初的美國正處于從農(nóng)業(yè)向工業(yè)、從鄉(xiāng)村向城市、從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的變革時期，也被稱為進步時期。但是，這一時期卻也是腐敗、墮落的美國經(jīng)濟壟斷、社會混亂、文化斷層、政治腐化無所不在的時期，在轉(zhuǎn)型調(diào)整這個意義上與當前中國的轉(zhuǎn)型發(fā)展具有某種程度的共通性。美國通過進步主義改革成功地進入新的發(fā)展模式，有效地針對各種問題提出相應的解決措施，這也是當前我國行政改革可資借鑒的有效路徑。

行政改革;進步時期;中美比較

一、中國行政改革的現(xiàn)狀及其改革深化的必要性

(一)目前我國行政改革的現(xiàn)狀

我國行政改革的現(xiàn)狀可以從兩個方面進行概括:

一方面是取得的成就。經(jīng)過多輪的行政變革，尤其是新一屆政府的大刀闊府的深化改革，行政改革已取得巨大的成就，主要成就包括:

(1)反腐倡廉成果明顯。在強力反腐倡廉的行動過程中，既有國家級的腐敗領導落馬，也有眾多中下層的腐敗分子被抓;既有現(xiàn)任的腐敗官員落網(wǎng)，也有退休的前腐敗官員認罪。在數(shù)量、質(zhì)量和影響上都達到了新的高度，為反腐倡廉營造了良好的氛圍。

(2)機構調(diào)整成效凸顯。2013年國務院大部制改革方案，進一步深化了大部制改革，也進一步理順了職能的設置，減少了職能的交叉重疊。并進一步成立了以習近平總書記為組長的中央全面深化改革領導小組，且地方已經(jīng)對應成立了相應的改革小組，為深化改革提供了一個高層次和高水平的協(xié)商決策平臺。

(3)簡政放權改革效果突出。以權力清單和責任清單為手段，進一步改革行政審批制度，簡政放權，推行各級政府包括各個部門的權力清單制度，并且進一步公開公共權力運作的流程。通過權力清單和運作流程的公開，既達到梳理和理順權力的目的，避免權責交叉，也達到提高對權力的監(jiān)督，并使監(jiān)督的標準和依據(jù)更為明晰。與權力清單類似，責任清單可以進一步突出公共部門和公共權力的公共性，更好地規(guī)避以權謀私等腐敗行為。

另一方面是當前行政改革存在的問題。主要表現(xiàn)在:其一是改革的路徑依賴問題存在，路徑依賴是制度經(jīng)濟學提及的舊有的路徑對現(xiàn)在的制約和影響，過去的行政模式影響仍舊深遠，短期內(nèi)較難轉(zhuǎn)變;其二是改革的廣度和深度問題，現(xiàn)有的行政改革在廣度和深度上顯現(xiàn)不足，某些問題只涉及一部分，某些問題甚至未涉及。

(二)當前行政改革深化的必要性

習近平提出:“我們也清醒地認識到，新常態(tài)也伴隨著新矛盾新問題，一些潛在風險漸漸浮出水面。能不能適應新常態(tài)，關鍵在于全面深化改革的力度”。［1］盡管改革已經(jīng)取得了一定的成效，但是風險和挑戰(zhàn)仍然存在，主要表現(xiàn)為以下幾個方面:

(1)國際環(huán)境的變化和挑戰(zhàn)。隨著各個國家的發(fā)展尤其是中國國力和國際地位的提升，國家間的舊有均勢在某種程度上已被打破。然而，正如諾斯的路徑依賴所揭示的那樣，以往的行為模式并沒有相應的改變，這中間必然產(chǎn)生新的矛盾和沖突，既包括中國與周邊國家，也涵括中國在國際事務的行為，而這些新變化毫無疑問地會體現(xiàn)在國內(nèi)行政模式上。

(2)新的行政模式處于建構過程的初期，還需進一步調(diào)整。破舊立新是時代發(fā)展的表現(xiàn)，也是當前行政改革的新要求，但是當前如果說已經(jīng)取得了一定的成就，那更多的是“破舊”層面的成就，而在“立新”角度仍然存在很多問題，并沒有完全擺脫傳統(tǒng)的路徑依賴，也有沒有構建完善的行政模式。

(3)轉(zhuǎn)型期復雜的內(nèi)外行政環(huán)境的挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)型期，無論在經(jīng)濟領域，還是政治領域，亦或是社會、文化領域，都會有明顯的表現(xiàn)，這些因素共同構成了行政改革在內(nèi)外環(huán)境上的挑戰(zhàn)，而同時應對眾多的挑戰(zhàn)并不是一蹴而就的。

在這個意義上看，上一個世紀美國在進步時代的改革，是美國當時為了適應轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)而進行的成功轉(zhuǎn)型，對我國行政改革具有一定的借鑒價值。

二、美國進步時代的改革

19世紀末20世紀初被稱為進步時代，事實上這一時期也是一個黑暗的時代，被羅斯福稱為“扒糞”的“揭露黑幕運動”正是對當時各方面問題的全面展示，經(jīng)濟壟斷、社會混亂、文化斷層、政治腐化無所不在，但是美國通過進步時代的改革成功地改變了這一面貌并進一步進入了新的發(fā)展通道。具體來說進步時代的改革主要有如下幾個方面的措施:

1．政治層面

首先是文官制度改革。政黨分肥制帶來的低效和混亂，終于在一個被謀求“分肥”不成的商人惱羞成怒地刺殺了當時的美國總統(tǒng)加菲爾德的重大事件下，引起了美國政府的重新審視，1883年的《調(diào)整和改革美國文官制度的法案》(也叫《彭德爾頓法》)，算是在美國建立了現(xiàn)代文官制度的雛形。這一文官制度體系內(nèi)容包括:進入文官的考試甄選、選拔標準的唯才是舉、工作中的政治中立價值導向和職業(yè)化，并提出了職業(yè)保障，尤其是時間上的終身任職制。

其次是強化政府權力。隨著社會事務和經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)消極的政府慢慢受到質(zhì)疑，越來越多的社會公共事務需要政府的介入。最成功的實踐是美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福的成功。林克認為羅斯?？偨y(tǒng)通過加強政府的權力，建構全面介入社會的大政府，“民主政治學會了有效的工作”，并高度評價羅斯?！皩芾砜茖W的貢獻超過了他所有的前任”。［2］102和西奧多·羅斯福一樣，“威爾遜對全國進步運動所作的也是最重要的貢獻，是加強和擴大了總統(tǒng)的權力”。［3］503通過政府強有力的介入，尤其是在食品藥品方面組建了食品藥品管理局，建立了卓有成效的監(jiān)管制度，為公民的健康等提供了最基本的保障。

最后是預算體系改革。20世紀前，美國從聯(lián)邦政府、州政府到各級地方政府，都沒有完整的、有效的公共預算。那時議會的權限只在于對資金總數(shù)的控制，沒有開支的分類，更沒有細目，各個部門對向議會爭取到的資金具有完全的使用權限，這就為貪污腐敗留下了巨大的空間。［4］51－53紐約市政府會計改革和預算改革，通過會計的準確控制和預算的細化和責任機制的建立，很快為其他美國的城市學習借鑒。［5］在這個改革實踐的基礎上，美國國會在1921年通過《預算與會計法》便成為水到渠成的事，至此，美國的預算改革可以說是大功告成了，［6］42－43建立了現(xiàn)代意義上的預算體系。

2．經(jīng)濟層面

在經(jīng)濟層面主要的進步改革措施是從消極自由走向積極自由，發(fā)揮政府職能，實行政府管制。通過FDA(食品和藥品管理局)的積極管制，1906年通過《肉品檢查法》與《純粹食品藥品法》兩部具有重要意義的管制法律，對食品藥品的管制機構、管制內(nèi)容和管制程序等方面都作出了明確的規(guī)定。［7］進一步使民眾放棄了傳統(tǒng)的政府“守夜人”理念，逐漸接受“幫助管制經(jīng)濟和為所有的人民提供至少是少量的保護是政府的工作”。［8］

3．社會層面

社會層面分為兩個方面，一方面是第三部門在進步時期崛起并在安置和美國化方面起到的重要作用。早在1889年，簡妮·亞當斯(Jane Addams)在芝加哥建立了“芝加哥哈爾堂”(Chicago Hull House)，到19世紀末，已經(jīng)有超過一百多家社會安置堂。［9］43社會安置堂的發(fā)展，首先是在實際上起到了政府未能承擔起來的對弱勢群體在一定程度上的扶持職能;其次是作為一種實踐形式，及亞當斯等人對政府的批判和呼吁，使政府有所調(diào)整和轉(zhuǎn)向。

另一方面是政府逐漸承擔起基本的保障功能。政府對弱勢群體如婦女、童工，對問題較為突出的如貧民窟等區(qū)域已經(jīng)采取一定的措施，在某種意義上起到了一定的基礎性保障功能。

4．文化層面

文化層面主要的問題是移民與本地居民的文化撕裂的彌合問題。進步改革的主要措施是:美國化。羅斯?？偨y(tǒng)就清醒地認識到“一個人要么是百分之百的美國人，要么根本不是美國人，不存在對美國一半的效忠”。［10］61通過免費的公立教育的模式，對形形色色的美國移民的下一代進行美國化;在美國教育的課程內(nèi)容設計上，美國歷史、美國民主價值、美國政府等內(nèi)容都成了重要的組成部分，期望借此而增強移民的美國忠誠度。

三、比較視角下我國行政改革深化的啟示

理查德·布朗指出，中國的現(xiàn)代發(fā)展“之所以舉世無雙，是因為沒有其他文化、沒有別的政治制度、沒有其他民族與其相似;也因為中國現(xiàn)代化所處的歷史時期與眾不同。中國的現(xiàn)代化必將區(qū)別于任何其他國家的現(xiàn)代化，這一點歷史學家深信不疑……同時，中國告別傳統(tǒng)向現(xiàn)代社會經(jīng)濟和政治秩序轉(zhuǎn)變，也必然會顯示出與世界其他地區(qū)(如:歐洲、非洲、南北美洲和其他亞洲國家)現(xiàn)代化經(jīng)歷相似之處”。［11］從這個角度上可以認為在比較視野下研究我國行政改革的深化是非常有必要的。

(一)美國進步時代改革與當前我國行政改革的比較

1．相同之處

王瑋從可比較性和針對性兩個方面認為:美國在進步時代的改革可以作為我國行政改革的借鑒，一方面是進步時代對于當時的美國的轉(zhuǎn)型而言，經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型、重重危機的克服;另一方面是政府應對而言，成功的政府改革。［12］5換句話說，這也是美國進步時代與我國行政改革的相同或相通之處。

(1)相同的轉(zhuǎn)型階段。19世紀末20世紀初是美國迅速從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型到工業(yè)社會、快速城市化和進步現(xiàn)代化的階段。我國自改革開放以來就進入了社會發(fā)展的快速階段，尤其是21世紀以來，經(jīng)濟社會的發(fā)展更多地體現(xiàn)出我國處于現(xiàn)代化發(fā)展的高速軌道上，也是我國工業(yè)化進一步優(yōu)化發(fā)展、城市化迅速推進階段。從轉(zhuǎn)型發(fā)展的意義上看，我國當前的轉(zhuǎn)型與美國進步時代的轉(zhuǎn)型在某種程度上有類似之處。

(2)類似的發(fā)展問題。美國進步時代面臨嚴重的政治腐化、經(jīng)濟畸形、社會危機和文化斷層等方面的問題。事實上，在我國當前的發(fā)展過程中，也面臨著相對比較嚴重的腐敗問題。從國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟的對比、基尼系數(shù)基本在0．4以上、群體性事件的頻發(fā)、農(nóng)民工等流動人口群體難以融入城市等現(xiàn)象上看，可以發(fā)現(xiàn)當前我國面臨的問題與美國進步時代面臨的問題有較大的類似之處。

2．相異之處

19世紀末20世紀初與21世紀在時間上相差了100多年，美國的資本主義兩黨制和我國社會主義的共產(chǎn)黨領導下的多黨協(xié)作制度存在很大的差別，具體來說有以下兩點:

(1)國情的差別。美國是資本主義的兩黨制，輪流執(zhí)政，是以資本主義私有制為基礎的;而我國是社會主義國家，實行共產(chǎn)黨領導下的多黨協(xié)作制度，并不存在輪流執(zhí)政問題，是以公有制為基礎的。美國是實行三權分立，立法、行政、司法三權分立相互制衡，我國是實行議行合一的人民代表大會制度。美國是地廣人稀的國家，中國是人口相對密集的人口大國，等等。具體國情的差別必將導致具體問題和具體措施的不同。

(2)發(fā)展階段的差異。進步時期美國是處于工業(yè)化發(fā)展的高峰期，是機器工業(yè)的天下;但是當前是信息化和后工業(yè)化社會，是處于全球社區(qū)的全球化階段。盡管中國仍需進一步優(yōu)化工業(yè)，但是我國是趕超型發(fā)展，既有工業(yè)社會的某些特征，但是更多地體現(xiàn)了現(xiàn)代信息社會和后工業(yè)社會的特征。整個社會環(huán)境并不是進步時代的社會環(huán)境，具有非常大的差別。

(二)對中國行政改革深化的啟示

從美國進步時期的改革歷程來看，至少可以在如下幾個個方面有參考價值和意義:

1．政府行政與社會發(fā)展的匹配

康馬杰總結(jié)“共和國早期的先知和政治家所曾經(jīng)設想的民主主義成份是農(nóng)民的，傾向是農(nóng)村的。但是，到了19世紀末，人口涌往大城市中心，就大大改變了早期哲學家所據(jù)以建立的基礎”。［13］502在某種程度上可以認為，美國進步時期的改革主要是使美國政府匹配社會發(fā)展需求而進行的調(diào)整，社會發(fā)展到資本主義的大工業(yè)社會，經(jīng)濟高度發(fā)展和集中，需要政府調(diào)整其姿態(tài)從消極不干預主義的自由主義轉(zhuǎn)入積極干預的自由主義，適當?shù)貙?jīng)濟社會進行調(diào)控。

當前，我國進入了新的發(fā)展軌道，經(jīng)濟建設固然重要，但是當前的經(jīng)濟建設并不能與之前一樣，政府同樣積極直接介入投資和控制式地追求GDP的高速發(fā)展，而需轉(zhuǎn)入對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的追求。這就需要政府的匹配和改變，在行政審批上簡政放權并規(guī)范審批，需要政府承擔相應的責任;基本公共服務均等化建設，需要政府的職能轉(zhuǎn)變;服務型政府建設，需要政府運作方式的改變。

2．積極拓寬參政議政的渠道和途徑

理查德·霍夫斯達特曾說“美國進步主義最重要的成就是揭露黑幕運動”。［14］76“新聞記者是美國人民的監(jiān)護者，他們是美國民主的監(jiān)督人”。［15］213同時，公眾政治參與的增強推進了政府活動的公開性，從而保證了人民對政府的有效監(jiān)督，而有效的監(jiān)督制約又可以從根本上克服政府的主觀隨意性。［16］

美國進步時代的政府改革的一個重要動力和來源是民眾的監(jiān)督和社會運動的壓力，尤其是被羅斯福稱為“扒糞”的“揭露黑幕運動”，記者和中產(chǎn)階級的積極參與介入是進步改革至關重要的因素。在這個意義上，對我國行政改革深化來講，需要注重新聞輿論的監(jiān)督功能，需要借助人民群眾參政議政的集體智慧。因此，需要在制度上進一步保障和拓寬參政議政的途徑，需要在更高層次上做到政務公開，也有必要在官員財產(chǎn)公開制度上進一步完善。

3．進一步規(guī)范管制制度

國內(nèi)研究比較多的是美國對食品藥品的監(jiān)管，綜合來說，主要可能體現(xiàn)為如下一些特點:第一是較為完善的法律體系，既有綜合性意義較強的如《食品質(zhì)量保障法》等，也有具體的各類食品藥品的法律;第二是健全的監(jiān)管的組織體系，如著名的美國食品藥品管理局;第三是較為先進的檢測體系和預測機制，既有著眼于當前的足夠的檢測技術和條件，也有相對有效的立足于未來的預測控制系統(tǒng)。［17］這也是美國進步時期政府管制的最重要的成果，至今仍舊發(fā)揮著非常重要的食品藥品安全保障功能。

事實上，我國政府改革中管制的改革是重要議題，既要加強管制，也需要放松管制。初看兩者互相沖突，但事實上，兩個措施是針對不同層面，并需要同時著手的。在加強管制方面，主要是提高政府管制的水平，規(guī)范管制的機制和制度。如2008年三鹿奶粉事件反應出作為一個榮譽的“免檢”事實上成為了“無檢”，是政府監(jiān)管的缺位，這并不是手段的不足，而是激勵和考核的缺失。放松管制主要指的是由于我國由計劃經(jīng)濟政府全面管理的傳統(tǒng)，很多層面上存在政府管制過嚴、過細、過雜的問題，需要進一步簡政放權，推行行政審批制度的深化改革。

4．健全現(xiàn)代預算體系

進步時代的美國初步建立了國家預算制度，對財政的“錢袋子”有了基本的控制，堵住了腐敗的根源。王紹光認為預算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。王紹光進一步提出了現(xiàn)代預算的七大標準，如計劃性、完整性、詳細性和公開

性等。［18］42－43

在現(xiàn)代預算體系的完善上，我國仍需進一步努力，構建能完全涵蓋我國財政收入支出的預算系統(tǒng)，從根源上控制“錢袋子”，從根基上斷絕財政資金的腐敗問題，保障財政資金“取之于民，用之于民”的公共性特征。這其中稅收的征管、各類費用的規(guī)范、預算案的權威性、支出的控制等方面仍需進一步努力，建立全面而有效的國家預算管理體系。

5．完善國家治理體系

國家事務的全球化特征引出全球治理的大背景。在全球治理背景下，國家治理體系和國家治理能力的建設反映在行政機構上，必然需要在行政理念、行政運行、行政機構等方面均作出相應的變化和調(diào)整。統(tǒng)治視野下的權力傳統(tǒng)運行模式被代之以多中心治理的善政追求，行政獨大式的全能運作被代之以合作治理的共同負責，當前和內(nèi)部導向的實施機制被代之以未來和全面視野的全球治理的重大改革。

［1］謀求持久發(fā)展共筑亞太夢想［EB/OL］．http://finance．people．com．cn/n/2014/1110/c1004－26000555．html，2014－11－17．

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責任編輯:熊先蘭

A Research on the Deepening of Chinese Administrative Reform——Based on the Perspective of American Progress Era Reform Experience

DING Huang，PAN Rong－kun
(School of Political Science and Public Administration，Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072，China)

The administrative reform of China faces new challenges and problems，especially in the background of the new economic normal adjustment．As the superstructure，the administrative area must make further reform．With a variety of characteristics of transformation，China is in the stage of catching up and surpassing and compressing type development．It is similar to the America at the end of the 19th century and the beginning of the 20th century，which was from agriculture to industry，from countryside to city，from the traditional to the modern period of change，which was known as the progressive era．However，there were the corruptions in the United States，economic monopoly，social chaos，fault culture and political corruption everywhere．The United States successfully entered a new development model through progressive reform，effectively put forward the corresponding measures to solve the problems．It maybe a referential effective path for our administrative reform nowadays．

administrative reform; progressive era;the comparison between China and USA

D630

A

1001－5981(2016)02－0022－05

2015－08－20

丁 煌(1964－)，男，河南息縣人，武漢大學政治與公共管理學院教授、博士生導師，主要從事公共管理與公共政策研究;潘榮坤(1982－)，男，江西贛州人，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生，廣東警官學院講師，主要從事公共政策與公共安全研究。