創(chuàng)新發(fā)展行政理念的結(jié)構(gòu)、功能及其建構(gòu)路徑*

譚九生，趙友華

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

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創(chuàng)新發(fā)展行政理念的結(jié)構(gòu)、功能及其建構(gòu)路徑*

譚九生，趙友華

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

創(chuàng)新發(fā)展行政理念作為一種新型的行政理念，具有開拓進取的行政意識、以人為本的行政價值觀、開放包容的行政思想以及追求卓越的行政信念的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，并承擔著凝聚行政共識、引導行政行為、推動行政改革和提升行政績效的功能。其建構(gòu)路徑有：營造創(chuàng)新發(fā)展的文化環(huán)境、加強創(chuàng)新發(fā)展的宣傳教育、構(gòu)建創(chuàng)新發(fā)展的制度體系、打造創(chuàng)新發(fā)展的人才隊伍等。

創(chuàng)新發(fā)展行政理念；結(jié)構(gòu)功能；建構(gòu)路徑

黨的十八屆五中全會將“創(chuàng)新”置于五大發(fā)展理念之首，體現(xiàn)了黨中央確立發(fā)展新理念、開拓發(fā)展新境界的堅定決心與歷史擔當。然而，囿于舊有體制的桎梏和落后觀念的束縛，一些地方政府對黨中央和國家的戰(zhàn)略部署認識不到位，思維模式和工作方式仍停留在以往的行政認知之中，以創(chuàng)新推動行政發(fā)展的意識不足。這種創(chuàng)新意識的不足，導致了行政實踐發(fā)展的諸多困境，比如，政府職能配置不科學、行政方式方法落后、行政流程不合理等。要解決行政實踐中的困境，首先應當從行政理念維度來尋求破解之道,因為理念是行動的先導，是實踐發(fā)展的靈魂。因此，從理論層面對創(chuàng)新發(fā)展行政理念進行詮釋，有利于指導行政實踐，進一步推進政府治理的現(xiàn)代化。

一、創(chuàng)新發(fā)展行政理念的結(jié)構(gòu)

行政理念是“行政主體在行政管理過程中所形成的對行政現(xiàn)實的一種思想認識和價值判斷，是包括行政意識、行政信念、行政價值觀和行政思想等在內(nèi)的價值觀念體系，是行政過程中所展現(xiàn)的一種深層次行政精神與價值取向”。[1]16創(chuàng)新發(fā)展行政理念是一種運用新的行政方式方法，形成新的行政組織結(jié)構(gòu)、制度、流程，以推動行政發(fā)展，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的穩(wěn)定性、根本性行政觀念。其特征如下：一是超越突破性。創(chuàng)新發(fā)展的本質(zhì)就在于超越突破，創(chuàng)新發(fā)展行政理念就是對原有落后行政觀念的革新和重塑，是一種新型態(tài)的行政理念。二是客觀深刻性。創(chuàng)新發(fā)展行政理念的生成和建構(gòu)源于對政府創(chuàng)新實踐的反思和回應，是對政府創(chuàng)新發(fā)展行政認識的深化、總結(jié)和提煉。三是繼承穩(wěn)定性。創(chuàng)新發(fā)展行政理念的生成和建構(gòu)離不開對原有行政知識的繼承和吸收，而且一旦內(nèi)化為行政人員的主體性人格就會保持相對穩(wěn)定。四是動態(tài)發(fā)展性。創(chuàng)新發(fā)展行政理念植根于政府創(chuàng)新發(fā)展的行政實踐，隨著行政實踐的變化發(fā)展，創(chuàng)新發(fā)展行政理念也會不斷地豐富和發(fā)展。

創(chuàng)新發(fā)展行政理念的建構(gòu)基于創(chuàng)新發(fā)展的時代訴求和公共行政自身的價值確認得以開展，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)塑造與功能效用的發(fā)揮、建構(gòu)路徑的選擇存在著必然的聯(lián)系。在創(chuàng)新發(fā)展的行政實踐過程中，從行政共識的達成到行政行為的實施再到行政改革的推進和行政績效的提升，都是創(chuàng)新發(fā)展行政理念結(jié)構(gòu)形塑的結(jié)果，并決定著創(chuàng)新發(fā)展行政理念的建構(gòu)路徑。筆者認為，作為一種新型態(tài)的行政理念，創(chuàng)新發(fā)展行政理念在沿襲傳統(tǒng)行政理念基本結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，又蘊含不同于其他行政理念的特殊內(nèi)涵，由開拓進取的行政意識、以人為本的行政價值觀、開放包容的行政思想和追求卓越的行政信念四個基本要素構(gòu)成。

(一)開拓進取的行政意識

行政意識是行政主體對行政實踐活動的一種認知取向、評估取向和情感取向，是行政理念的來源和基礎(chǔ)。開拓進取的行政意識是行政主體對變革創(chuàng)新、開拓發(fā)展行政實踐的一種認知取向、評估取向和情感取向，是創(chuàng)新發(fā)展行政理念建構(gòu)的基石。當前，我國正處于改革的攻堅期和深水區(qū)，各類矛盾和問題層出不窮，政府部門欲引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展的時代潮流，推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施，必須牢固樹立開拓進取的行政意識。首先，在認知取向上，應將政府創(chuàng)新發(fā)展視為行政意識轉(zhuǎn)變的思想革命。要形成對政府創(chuàng)新發(fā)展的正確認知，轉(zhuǎn)變以往保守的意識，在心理意識層面強化對政府創(chuàng)新的認同感；不排斥、不封閉、不保守，樂于接受新的事物和新的信息，適應政府創(chuàng)新發(fā)展的行政文化和組織氛圍，與時俱進地轉(zhuǎn)變行政職能和改進行政作風。其次，在評估取向上，將政府創(chuàng)新發(fā)展視為提高行政績效、推動行政發(fā)展的有效路徑。政府治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，需要改變技術(shù)落后、程序繁雜、制度僵化的被動局面。唯有以積極主動的態(tài)度推動政府創(chuàng)新發(fā)展，敢于提出大膽新穎的工作思路，不囿于舊有框架的桎梏，通過行政意識創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和工作創(chuàng)新，才能有效地提高行政管理的科學化水平和民主化程度。最后，在情感取向上，將政府創(chuàng)新發(fā)展視為促進公共利益，提升公共福祉的價值選擇。要鼓勵政府創(chuàng)新的想法和實踐，根據(jù)創(chuàng)新發(fā)展的時代要求，凝聚各方智慧結(jié)晶，積極營造良好的政府創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，努力構(gòu)建政府創(chuàng)新發(fā)展的新局面，創(chuàng)造政府創(chuàng)新發(fā)展的新業(yè)績，讓全體人民共享政府創(chuàng)新發(fā)展的新成果。

(二)以人為本的行政價值觀

行政價值觀是行政理念的集中體現(xiàn)，是行政主體關(guān)于行政實踐活動的基本立場和價值追求，在行政理念生成和發(fā)展的過程中處于主導地位。建設(shè)服務(wù)型政府的目標和貫徹科學發(fā)展觀的要求決定了創(chuàng)新發(fā)展行政理念應當確立以人為本的行政價值觀。即行政主體在行政實踐活動中，以促進人的全面發(fā)展為價值追求，以依靠人的力量推動行政發(fā)展為基本立場。這就要求政府在創(chuàng)新發(fā)展實踐過程中必須做到：第一，始終堅持為人民服務(wù)的根本宗旨，將滿足人民群眾的利益訴求作為政府創(chuàng)新發(fā)展的最終歸屬。創(chuàng)新發(fā)展行政理念就是要“引領(lǐng)公共行政及管理工作不斷朝著尊重人、服務(wù)人、依靠人、解放人的方向發(fā)展”，[2]72-77將人民群眾的滿意度作為評價政府創(chuàng)新發(fā)展成效的主要標準，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為行政方式方法革新、行政程序流程再造、行政組織結(jié)構(gòu)重構(gòu)等政府創(chuàng)新活動的價值導向，最大限度地提升公共福祉。第二，要承認人是實現(xiàn)政府創(chuàng)新發(fā)展的核心要素。一方面，廣大人民群眾是中國特色社會主義事業(yè)的建設(shè)者，是政府創(chuàng)新發(fā)展“增進社會總福利目標實現(xiàn)的現(xiàn)實感知者和最終評判者”。[3]95-99因而，行政程序優(yōu)化、行政職能轉(zhuǎn)變和行政機構(gòu)改革等政府創(chuàng)新活動要廣泛聽取公眾的意見和建議，擴大公民參與的力度和范圍，并發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督反饋作用。另一方面，各級政府及其行政人員是中國特色社會主義事業(yè)的組織者，廣大基層行政人員是政府創(chuàng)新發(fā)展的中堅力量，也是創(chuàng)新發(fā)展行政理念最重要的踐行者。因此，要重視并發(fā)揮行政人員的作用，培育行政人員開拓進取的行政意識，鼓勵行政人員大膽突破的創(chuàng)新精神，將創(chuàng)新發(fā)展行政理念內(nèi)化為行政人員的主體性人格，落實在政府創(chuàng)新發(fā)展的行政實踐中，從而在全社會形成推動政府創(chuàng)新發(fā)展的巨大凝聚力和向心力。

(三)開放包容的行政思想

行政思想是行政理念生成建構(gòu)的土壤，是行政主體在行政實踐過程中產(chǎn)生的指導行政管理實踐的理論體系。創(chuàng)新發(fā)展行政理念的豐富和發(fā)展需要依靠開放包容的行政思想，而開放包容的行政思想就是順應行政實踐發(fā)展的客觀需求，堅持科學批判的態(tài)度，不斷包容新的理論觀點，吸納新的理論內(nèi)涵，從而形成科學化、多元化、現(xiàn)代化的行政理論體系，二者相輔相成。開放包容不僅是行政理論體系建構(gòu)的內(nèi)在要求，也是政府創(chuàng)新發(fā)展實踐的客觀需要。因而，各級政府及其行政人員必須做到：一方面，以史為鑒，批判繼承。自20世紀末開始，我國陸續(xù)開展了數(shù)次大規(guī)模的機構(gòu)精簡和行政改革，推行一系列的政務(wù)流程再造和政府創(chuàng)新活動，我們必須立足于已有的政府創(chuàng)新發(fā)展實踐，取其精華，去其糟粕。要仔細研究以往政府創(chuàng)新失敗的典型案例，認真反思其中的原因，避免政府創(chuàng)新發(fā)展的再次走入誤區(qū)，在今后的行政實踐過程中規(guī)避不利條件的干擾，減少不必要的麻煩和失誤。要善于從政府創(chuàng)新發(fā)展的實踐中收獲有益的經(jīng)驗教訓，增長創(chuàng)新發(fā)展的行政知識，積極探尋創(chuàng)新發(fā)展的行政規(guī)律，從而不斷豐富創(chuàng)新發(fā)展的行政思想。另一方面，兼收并蓄，洋為中用。西方國家的行政改革實踐和政府再造活動，能夠為我國政府創(chuàng)新發(fā)展提供積極有益的經(jīng)驗啟示，我們要以開放包容的姿態(tài)對待政府創(chuàng)新發(fā)展的一切文明成果。然而，西方國家的政府改革運動和創(chuàng)新活動都是特殊社會歷史文化背景下的產(chǎn)物，并非放之四海而皆準的定律。要學習和借鑒西方國家政府創(chuàng)新發(fā)展的成功經(jīng)驗，必須在詳細分析的基礎(chǔ)上找出行政發(fā)展的本質(zhì)規(guī)律，并結(jié)合我國的具體國情適當轉(zhuǎn)換，使之與我國政府創(chuàng)新發(fā)展的行政實踐相適應，否則一切思想引進、技術(shù)引進、制度引進都將會出現(xiàn)“水土不服”的癥狀。

(四)追求卓越的行政信念

行政信念是行政主體對行政發(fā)展目標有信心或信賴的一種思想狀態(tài)，是行政理念內(nèi)容體系建構(gòu)的關(guān)鍵要素。創(chuàng)新發(fā)展行政理念要對行政實踐發(fā)揮客觀深刻、長久穩(wěn)定的指導作用，必須以追求卓越的行政信念為支撐。追求卓越的行政信念指的是行政主體持之以恒地突破創(chuàng)新、堅持行政正義的原則，從而推動行政發(fā)展、實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化目標有信心的一種思想狀態(tài)。在政府創(chuàng)新發(fā)展的行政實踐過程中，各級政府及其行政人員堅持什么樣的理想信念、理想信念是否堅定，都將會影響到行政主體的行為選擇，因而必須牢固樹立并始終堅定地追求卓越的行政信念，它是推動政府創(chuàng)新發(fā)展的動力支撐和持續(xù)保障。一方面，追求卓越不僅是一種評斷標準，更是一種思想境界。各級政府及其行政人員不能滿足于政府創(chuàng)新的已有成績，要敢于打破常規(guī)，不斷探尋政府創(chuàng)新發(fā)展的真諦，在把握行政發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上銳意革新，積極開展行政程序優(yōu)化、行政制度改革和行政職能轉(zhuǎn)變等政府創(chuàng)新活動，以開拓創(chuàng)新的精神狀態(tài)和超越突破的境界追求克服政府創(chuàng)新發(fā)展的重重障礙，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的目標。另一方面，追求卓越不僅是一種價值追求，更是一種道德追求。“道德的本質(zhì)是克制私欲，成就他人和社會的利益?！盵4]63-65各級政府及其行政人員在創(chuàng)新發(fā)展行政實踐過程中，要堅持行政正義、行政公平的原則，克服行政組織的部門利益和行政人員的一己私欲。應當以公共利益為導向，以提升公共福祉為追求，將公眾訴求作為政府創(chuàng)新發(fā)展的核心推動力，使追求卓越的行政信念演化為行政人員的道德自覺。

二、創(chuàng)新發(fā)展行政理念的功能

結(jié)構(gòu)決定功能，結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性決定了功能發(fā)揮的整體性。由意識、價值觀、思想、信念所構(gòu)成的創(chuàng)新發(fā)展行政理念，是一種層層推進、四維一體的事物結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)性是其本質(zhì)屬性。結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性決定了功能發(fā)揮的整體性，就創(chuàng)新發(fā)展行政理念而言，主要表現(xiàn)在：創(chuàng)新發(fā)展行政理念以特有的方式整體作用于行政管理的各個環(huán)節(jié)，包括行政共識的凝聚、行政行為的實施、行政改革的推動和行政績效的提升。

(一)凝聚行政共識的精神動力

行政共識是行政活動開展的前提，能夠為行政組織提供強大的凝聚力和向心力。創(chuàng)新發(fā)展行政理念通過開拓進取的意識疏導、以人為本的價值引領(lǐng)和追求卓越的信念支撐，對行政共識的形成基礎(chǔ)、基本類型和結(jié)構(gòu)層次產(chǎn)生影響。首先，創(chuàng)新發(fā)展行政理念能夠奠定行政共識的形成基礎(chǔ)。創(chuàng)新發(fā)展行政理念作為行政實踐的價值向?qū)В从沉苏麄€行政組織的價值理念和目標追求，通過對行政組織創(chuàng)新氛圍的營造和開拓進取思想意識的深層引導，能夠?qū)⒉煌瑢蛹壭姓€體對政府創(chuàng)新發(fā)展的思想認知和價值判斷統(tǒng)一到行政組織整體的價值理念上來，使得行政組織成員對創(chuàng)新發(fā)展行政活動保持基本相同的看法與認識,從而將行政人員凝聚在創(chuàng)新發(fā)展行政理念的思想旗幟下。其次，創(chuàng)新發(fā)展行政理念能夠形成自發(fā)主動型的行政共識。創(chuàng)新發(fā)展行政理念倡導行政人員樹立創(chuàng)新精神和進取意識，充分釋放行政人員的創(chuàng)新積極性。通過滿足行政個體自我發(fā)展、自我實現(xiàn)的需要,激發(fā)行政人員自發(fā)主動地投入到政府創(chuàng)新發(fā)展的實踐過程，有效地強化了行政個體對政府創(chuàng)新發(fā)展共識的認同感，實現(xiàn)個體榮譽感與組織發(fā)展目標的連接、個體價值追求與組織整體利益的融合。最后，創(chuàng)新發(fā)展行政理念能夠升華行政共識的結(jié)構(gòu)層次。在所有行政共識的基本層次中，人格道德和信仰追求所產(chǎn)生的凝聚力作用范圍最大、持續(xù)時間最長、兼容性最強。創(chuàng)新發(fā)展行政理念作為一種深層次的精神力量，能夠?qū)⒁匀藶楸镜膬r值追求和追求卓越的理想信念內(nèi)化為行政人員的主體性人格，并演化為行政人員的道德自覺，使得行政共識突破物質(zhì)利益和理性經(jīng)驗層次，升華為道德信仰層次，形成長期穩(wěn)定的作用力。

(二)支配行政行為的價值航標

行政理念是內(nèi)化于行政主體意識中的精神力量，通過對行政主體的意識熏陶和心理誘導，外化為行政人員的行政行為。在政府創(chuàng)新發(fā)展行政實踐過程中，創(chuàng)新發(fā)展行政理念是支配行政行為的價值航標，其支配作用力主要表現(xiàn)為對行政行為的引導、規(guī)范和激勵。第一，創(chuàng)新發(fā)展行政理念對行政行為的引導作用。創(chuàng)新發(fā)展行政理念統(tǒng)攝了公共行政的發(fā)展目標，為行政人員預設(shè)以人為本的行政價值觀和追求卓越的行政信念，從而使組織內(nèi)的行政個體自覺地以創(chuàng)新發(fā)展行政理念作為行為選擇的準則，加強每一個行政個體與整個行政組織之間的緊密聯(lián)系，發(fā)揮對行政人員行為的價值導向作用，促使行政人員的行為選擇和實施始終以公眾利益為導向，以提高行政績效和提升公共福祉為目標。第二，創(chuàng)新發(fā)展行政理念對行政行為的規(guī)范作用。創(chuàng)新發(fā)展行政理念作為行政組織推動創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的最高價值準則，可以營造創(chuàng)新發(fā)展的行政文化氛圍，這種推崇創(chuàng)新、強調(diào)發(fā)展的組織環(huán)境，將會對行政人員的行為選擇產(chǎn)生潛移默化的規(guī)范作用，在深層次的精神層面預設(shè)了行政人員推動政府創(chuàng)新發(fā)展的價值取向，使得行政人員遵循創(chuàng)新發(fā)展行政理念的基本內(nèi)容約束和調(diào)整自身的行政行為，積極參與政府創(chuàng)新發(fā)展實踐過程。第三，創(chuàng)新發(fā)展行政理念對行政行為的激勵作用。創(chuàng)新發(fā)展行政理念是行政組織及其行政人員施政行為的內(nèi)在動力，有什么樣的行政理念，便有什么樣的行政行為，行政理念是行政行為的先導與內(nèi)在依據(jù)?！耙粋€以效率理念為指導的行政行為必將傾向于行政行為的經(jīng)濟效益，一個以公平理念為指導的行政行為必將關(guān)注行政結(jié)果的公平發(fā)展傾向”,[1]17而創(chuàng)新發(fā)展行政理念必將促使行政人員將創(chuàng)新突破、追求卓越作為行政行為的邏輯起點和目標歸宿。

(三)推動行政改革的指導原則

創(chuàng)新發(fā)展行政理念既源自政府改革創(chuàng)新的行政實踐，又是推動行政改革發(fā)展的指導原則。自20世紀末開始，我國陸續(xù)開展了數(shù)次大規(guī)模的機構(gòu)精簡和行政改革，推行一系列的政務(wù)流程再造和政府創(chuàng)新活動，然而收效甚微，沒有發(fā)揮行政改革的應有功效。究其根源就在于以往的行政改革活動只注重制度改革、組織重構(gòu)、方式創(chuàng)新等硬件要素，忽視了心理意識、理想信念和價值觀念等軟件要素。政府創(chuàng)新發(fā)展不僅需要資源稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)、制度空間等外部硬性保障，更加需要行政主體思想觀念的與時俱進、創(chuàng)新信念的持久堅定和價值目標的公益導向等內(nèi)部柔性支撐。創(chuàng)新發(fā)展行政理念作為政府開展行政改革活動的內(nèi)在驅(qū)動力，不僅指引著行政改革的未來方向，而且可以保證行政改革沿著創(chuàng)新發(fā)展的軌道順利進行。通過開拓進取行政心理意識的疏導，可以革除行政組織及其行政人員陳舊落后的觀念，激發(fā)創(chuàng)新變革的進取意識；通過樹立追求卓越的行政理想信念，可以在鞏固以往行政改革成果的基礎(chǔ)上，進一步堅定行政改革的信心，積極穩(wěn)妥地深化行政體制改革，切實有效地轉(zhuǎn)變行政管理職能；通過構(gòu)建開放包容的行政思想理論體系，增長指導政府創(chuàng)新變革的行政知識，把握好行政改革的前進方向。創(chuàng)新發(fā)展行政理念的構(gòu)建，能夠使行政改革的硬件要素和軟件要素配套協(xié)調(diào)，從而推動政府創(chuàng)新發(fā)展行政活動的順利開展。

(四)提升行政績效的思想保障

政府創(chuàng)新發(fā)展的目標就在于提升行政績效，推動行政發(fā)展，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。創(chuàng)新發(fā)展行政理念作為公共行政的靈魂，對于提升行政管理績效有著至關(guān)重要的作用，并從行政組織內(nèi)外部兩個層面發(fā)揮對行政績效提升的思想保障功能。從行政組織內(nèi)部而言，創(chuàng)新發(fā)展行政理念要求政府變革行政方式方法，運用科學化的行政工具，滿足現(xiàn)代公共行政專業(yè)化、智能化、精細化的要求，并借助現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，改造單一化的行政模式，構(gòu)建政務(wù)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，提高辦事效率；倡導行政組織流程的再造重構(gòu)，要求建立高效化的行政流程，建立綜合型的行政服務(wù)中心，在便民利民的同時簡化行政程序，提高行政效率；推動行政組織內(nèi)部的機構(gòu)調(diào)整，改變?nèi)烁∮谑碌膩y象，有效降低行政成本。從行政組織外部而言，不同行政理念下的行政績效評價主體不同，因而行政績效評價的結(jié)果也存在很大差異。在政府創(chuàng)新發(fā)展的行政過程中，公眾作為現(xiàn)實感知者和直接利害者，是政府創(chuàng)新發(fā)展成效的主要評價主體。創(chuàng)新發(fā)展理念堅持以人為本的行政價值觀，要求行政制度改革、行政程序優(yōu)化等政府創(chuàng)新活動秉承為民服務(wù)的宗旨，體現(xiàn)人性化原則，從而有利于塑造政府在人民群眾心目中的形象，提高公眾對政府創(chuàng)新發(fā)展的滿意度。

三、創(chuàng)新發(fā)展行政理念的建構(gòu)路徑

創(chuàng)新發(fā)展行政理念是創(chuàng)新發(fā)展理念在行政領(lǐng)域的延伸和投射，并以特殊的內(nèi)在結(jié)構(gòu)對行政管理的各個環(huán)節(jié)發(fā)揮具體功能。其建構(gòu)路徑必須以結(jié)構(gòu)屬性為著眼點、以功能向度為著力點，通過營造文化環(huán)境、加強宣傳教育、建構(gòu)制度體系和打造人才隊伍來促進其生成發(fā)展。

(一)營造創(chuàng)新發(fā)展的文化環(huán)境

任何一種行政理念都是在一定的文化環(huán)境之中孕育生成的，并受到行政文化的影響，創(chuàng)新發(fā)展行政理念的建構(gòu)需要創(chuàng)新發(fā)展文化環(huán)境的營造。首先，要革除因循守舊的落后文化。長期以來，行政組織內(nèi)部滋生出許多落后陳舊的不良文化，例如官本位意識和家長制作風等。這些腐朽的落后文化不思變革，要求行政人員循規(guī)蹈矩，以服從上級為宗旨，反對變革創(chuàng)新，推崇按部就班的工作方式，阻礙行政系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)，壓抑行政人員的創(chuàng)新精神，給政府創(chuàng)新發(fā)展造成了巨大的阻力。構(gòu)建創(chuàng)新發(fā)展行政理念必須革除這些落后的思想文化，增強抵御不良文化的能力，解放行政人員開拓進取的創(chuàng)新精神和超越突破的發(fā)展意識。其次，要建立鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的組織文化，否則行政人員對創(chuàng)新發(fā)展極易產(chǎn)生畏難情緒，失去發(fā)展前進的動力。鼓勵創(chuàng)新并非盲目冒險，而是要求行政人員及時抓住創(chuàng)新發(fā)展的契機，在推動政府創(chuàng)新發(fā)展的過程中通過各種措施有效降低風險，增加創(chuàng)新成功的機率；在鼓勵創(chuàng)新的同時也要寬容失敗，只有寬容失敗才能促進行政人員踏心實干，“才能倡導一種銳意創(chuàng)新、勇?lián)L險的價值觀，才能提供一種開放包容的文化精神，才能營造出一種擯棄浮躁、踏實創(chuàng)新的組織氛圍”。[5]29-32最后，要創(chuàng)造創(chuàng)新發(fā)展行政理念的生長環(huán)境。一方面，大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，積極培育社會主義市場經(jīng)濟文化，充實創(chuàng)新發(fā)展行政理念的物質(zhì)基礎(chǔ)，將政府創(chuàng)新發(fā)展作為引領(lǐng)經(jīng)濟新常態(tài)的有力抓手，為創(chuàng)新發(fā)展行政理念構(gòu)建寬松適宜的經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境；另一方面，進一步加強反“四風”教育并積極落實黨的群眾路線教育活動，嚴厲查處行政領(lǐng)導干部不作為、亂作為等問題；加強黨風廉政建設(shè)，教育廣大行政人員樹立正確的行政價值觀念，為創(chuàng)新發(fā)展行政理念營造開拓進取、踏實重干的政治生態(tài)環(huán)境。

(二)加強創(chuàng)新發(fā)展的宣傳教育

樹立創(chuàng)新發(fā)展行政理念并且使其內(nèi)化為行政人員的主體性人格并非易事，舊的行政思想觀念根深蒂固，而新的價值觀念難以輕易被接納，因此必須加強對創(chuàng)新發(fā)展理念的宣傳教育并進行反復持久的意識疏導。首先，注重宣傳教育方式的多樣化。電視、報刊、廣播等都是普及范圍最廣的宣傳媒介，要發(fā)揮這些傳統(tǒng)宣傳平臺的作用，充分整合現(xiàn)有資源，達到物盡其用的功效，讓創(chuàng)新發(fā)展行政理念融入到行政人員的日常生活之中；借助網(wǎng)絡(luò)媒介的自主性和便捷性，加強對年輕行政人員的創(chuàng)新發(fā)展意識教育，開辟一些宣傳創(chuàng)新發(fā)展行政理論和實踐的博客、微博、論壇等，促進宣傳教育載體的多元化；積極開展對外交流，學習其他地區(qū)和組織創(chuàng)新發(fā)展的實踐成果，構(gòu)建創(chuàng)新理論與發(fā)展實踐相結(jié)合的教育模式。其次，注重宣傳教育內(nèi)容的科學化。一方面，強化對行政人員的職業(yè)道德教育，樹立創(chuàng)新發(fā)展的模范和標兵，開展主題教育活動，使得創(chuàng)新發(fā)展理念深入人心，演化為行政人員的道德自覺，形成對創(chuàng)新發(fā)展的道德認知和理想信念，能夠自覺摒棄因循守舊的行政習慣；另一方面，強化對行政人員的政治理論教育，不但要鞏固溫習馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”和科學發(fā)展觀等重要指導思想，還要認真領(lǐng)會“四個全面”戰(zhàn)略部署的深刻內(nèi)涵，與時俱進關(guān)注社會熱點，認真學習黨中央關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展理念的文件精神。最后，注重宣傳教育機制的常態(tài)化。加強創(chuàng)新發(fā)展行政理念的宣傳教育要避免短期效應，促進長效管理，成立專門宣傳創(chuàng)新發(fā)展行政理念的組織機構(gòu)，形成一把手負責抓，分管領(lǐng)導牽頭抓，全體行政人員共同參與，層層分解職責，層層抓落實的工作機制。

(三)構(gòu)建創(chuàng)新發(fā)展的制度體系

“制度是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些規(guī)則,其主要作用是通過建立一個人們相互作用的穩(wěn)定機構(gòu)來減少不確定性?！盵6]5-7構(gòu)建創(chuàng)新發(fā)展的制度體系能夠極大地激發(fā)行政人員的創(chuàng)新積極性，并且實現(xiàn)政府創(chuàng)新經(jīng)驗的擴散和推廣，擴展政府創(chuàng)新發(fā)展的彈性制度空間。第一，建立創(chuàng)新發(fā)展的激勵制度。一方面，加強對行政人員的物質(zhì)激勵，提高行政組織內(nèi)部創(chuàng)新人才的薪酬待遇，獎勵行政人員的創(chuàng)新行為，使積極推動政府創(chuàng)新發(fā)展的行政人員得到較高的報酬；另一方面，加強對行政人員的競爭激勵，競爭壓力是激發(fā)創(chuàng)新的持久動力，在規(guī)范考核的基礎(chǔ)上建立合理的選拔、任用和升遷機制，將敢于創(chuàng)新、開拓進取的行政人員選拔到領(lǐng)導崗位，在行政組織內(nèi)部形成相互競爭、爭先創(chuàng)新的濃厚氛圍。第二，建立創(chuàng)新發(fā)展的評估制度。創(chuàng)新發(fā)展評估制度是考核政府踐行創(chuàng)新發(fā)展行政理念成效的科學準則，評估制度是否規(guī)范將直接影響到對政府創(chuàng)新實踐的評價，其關(guān)鍵在于設(shè)立科學的評估標準。在評價過程中，必須將政府創(chuàng)新發(fā)展成果推動經(jīng)濟社會發(fā)展的實際功效作為主要標準，兼顧考察上級政府、行政組織內(nèi)部以及第三方評估機構(gòu)等主體的評價意見。第三，建立創(chuàng)新發(fā)展的推廣制度。推廣制度就是要將一些地區(qū)和組織的創(chuàng)新成果加以推廣宣傳，讓創(chuàng)新發(fā)展行政理念融入到行政體系的各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮行政理念的衍射和促進功能，有效地帶動區(qū)域創(chuàng)新和社會創(chuàng)新，使其迅速產(chǎn)生良好的社會效益。第四，建立創(chuàng)新發(fā)展的風險防控制度。有創(chuàng)新就會有風險，不能因為有風險就產(chǎn)生畏難情緒，故步自封，失去改革創(chuàng)新的奮斗意志；要構(gòu)建完備的風險防控體系，不斷提高防范和控制風險的能力，使政府創(chuàng)新發(fā)展的進程穩(wěn)步推進。

(四)打造創(chuàng)新發(fā)展的人才隊伍

習近平總書記指出，“創(chuàng)新的事業(yè)呼喚創(chuàng)新的人才，創(chuàng)新驅(qū)動實質(zhì)上是人才驅(qū)動”。[7]10-15創(chuàng)新發(fā)展行政理念的生成建構(gòu)，不僅需要文化環(huán)境的營造、宣傳教育的疏導和制度體系的保障，更要依靠人才隊伍的培養(yǎng)。首先，培養(yǎng)創(chuàng)新型行政領(lǐng)導干部，發(fā)揮行政領(lǐng)導干部的核心作用。行政領(lǐng)導干部必須率先垂范，以身作則，深刻領(lǐng)會政府創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在實質(zhì)，準確把握政府創(chuàng)新發(fā)展的根本要義，及時轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立創(chuàng)新意識并培養(yǎng)創(chuàng)新精神，對行政組織貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念有著長遠深入的思考；要親自參與到行政組織的創(chuàng)新實踐中來，積極推動行政職能轉(zhuǎn)變、行政程序優(yōu)化、行政流程再造等政府創(chuàng)新活動，通過身體力行激發(fā)廣大行政人員的創(chuàng)新潛力，發(fā)揮潛移默化的引領(lǐng)作用。其次，大力引進創(chuàng)新型人才，實施政府創(chuàng)新人才培育工程。政府要實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，必須依靠受過行政管理知識和技能訓練的專業(yè)人才隊伍。因而，要根據(jù)政府創(chuàng)新發(fā)展的實際需要和現(xiàn)有人才隊伍的結(jié)構(gòu)，“加大創(chuàng)新型領(lǐng)軍和拔尖人才的引進和培養(yǎng)力度,把培養(yǎng)創(chuàng)新人才當作政府創(chuàng)新的重要工程,健全和完善人才分配機制,突出以人為本,強化政策保障,充分發(fā)揮政府的主導作用,優(yōu)化地方人才服務(wù)環(huán)境,激發(fā)創(chuàng)新型領(lǐng)軍和拔尖人才的創(chuàng)新活力,有效激發(fā)創(chuàng)新型領(lǐng)軍和拔尖人才的創(chuàng)新動力”。[8]47-56最后，加強對行政人員的創(chuàng)新培訓，打造精干高效的公務(wù)員隊伍。廣大基層行政人員是行政組織的中堅力量，也是創(chuàng)新發(fā)展行政理念最重要的踐行者，他們的思想觀念和創(chuàng)新能力關(guān)乎政府創(chuàng)新發(fā)展實踐活動的成敗。一方面，要提高行政人員對創(chuàng)新發(fā)展行政理念的認知能力，促使其在心理意識層面對創(chuàng)新發(fā)展理念的認同，引導他們樹立改革創(chuàng)新的意識和積極進取的精神；另一方面，加強對一線行政人員的教育培訓，提高他們的行政管理水平和創(chuàng)新發(fā)展能力，從而打造精干高效的政府創(chuàng)新隊伍。

[1]何穎.行政哲學研究[M].北京:學習出版社,2011.

[2]彭向剛.塑造公共行政理念 提升行政文化境界[J].北京聯(lián)合大學學報(人文社會科學版),2013(2).

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[4]蔣冀騁.追求崇高,追求卓越——研究生教育理念辨析[J].湖南師范大學教育科學學報,2007(2).

[5]李興寬.創(chuàng)新型企業(yè)文化研究[J].技術(shù)經(jīng)濟與管理研究,2011(9).

[6]黃永炎.地方政府創(chuàng)新行為的制度分析[J].理論與改革,2001(5).

[7]南陽市建設(shè)創(chuàng)新型政府研究課題組.全面推進創(chuàng)新型政府建設(shè)研究[J].中州學刊,2015(5).

[8]楊雪冬.科學發(fā)展觀指導下的政府創(chuàng)新:一個基本評價[J].毛澤東鄧小平理論研究,2010(1).

責任編輯：熊先蘭

On the Structure, Function and Construction Paths for Administrative Concept of Innovative Development

TAN Jiu-sheng,ZHAO You-hua

(School of Public Administration, Xiangtan University, Xiangtan ,Hunan 411105,China)

As a new type of administrative concept, administrative concept of innovative development has internal structure of pioneering administrative consciousness, people-oriented administrative value, open and inclusive administrative thought and pursuit of excellent administrative belief, which undertakes the function of condensing administrative consensus,guiding administrative behavior, promoting administrative reform and improving administrative performance. Its construction paths are as following：constructing cultural environment for innovative development, strengthening publicity and education for innovative development, constructing institutional system for innovative development, creating talent team for innovative development and so on.

administrative concept of innovative development；structural function；construction path

2016-04-20

譚九生(1973-)，男，湖南茶陵人，湘潭大學公共管理學院教授、碩士生導師，主要從事公共行政理論研究。

國家社會科學基金項目“公共行政的哲學基礎(chǔ)”(編號：14FZZ007)階段性成果。

D035-0

A

1001-5981(2016)04-0038-05