論預算、收入和支出：財政支持與廣電產業(yè)的發(fā)展*——基于吉林市人民廣播電臺的案例分析

■ 李 鐵 馬 菱

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論預算、收入和支出：財政支持與廣電產業(yè)的發(fā)展*——基于吉林市人民廣播電臺的案例分析

■ 李 鐵 馬 菱

*本文系吉林省社會科學規(guī)劃基金項目“稅制結構對吉林省經濟增長效應研究”（項目編號：2015BS31）、中央高?；究蒲袠I(yè)務費資助項目“吉林省地方財源結構優(yōu)化支柱財源建設研究”（項目編號：14QNJJ038）的研究成果。

作為全國城市廣播發(fā)展的縮影，本文以吉林市人民廣播電臺為主要案例，淺析財政的可控支出和不可控支出對廣電媒體發(fā)展的不同影響，并提出新時期財政政策如何積極適應并推動廣播電視事業(yè)發(fā)展的幾點思考。

一、現(xiàn)行財政政策對廣播媒體產生的影響

中國廣播電視產業(yè)一方面要遵循廣播電視發(fā)展的自身規(guī)律，另一方面要遵循經濟規(guī)律。廣播電視體制改革到一定程度后，在管理、人事、分配核算等制度上相應的改革就顯得非常重要。近年來，隨著我國社會與經濟的發(fā)展，公共財政體系不斷完善和改進，同時我國事業(yè)單位改革也在不斷深入。在此背景下，財政部于2012年12月公布了《新事業(yè)單位會計制度》，嘗試引入權責發(fā)生制，以期加強預算管理。2014年第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上對《中華人民共和國預算法》進行了修正，新《預算法》于2015年1月1日起實施。

吉林市人民廣播電臺是從2013年開始實行國庫集中收付制度并執(zhí)行新《事業(yè)單位會計制度》的，新財政政策給電臺帶來了積極影響，同時也為廣電的發(fā)展帶來了新的問題。

（一）國庫集中收付制度的支出效應

實行國庫集中收付制度是發(fā)展社會主義市場經濟和建立公共財政基本框架的需要，提高了財政收支活動的透明度，及時反饋了財政收支信息，強化了預算執(zhí)行過程中的監(jiān)督，加強了政府對資金的調控能力?！缎率聵I(yè)單位會計制度》的實施使國庫集中收付制度、政府收支分類改革與會計制度更好地銜接在一起。新制度嘗試引入“權責發(fā)生制”，增設會計科目，細化核算內容，對原制度中一些技術方面的重大缺陷進行了修正和改正，更加如實地反映了經濟活動的原來面貌。

在實行國庫集中收付制度后，吉林市人民廣播電臺資金支付能力大大加強了，以往財政資金滯留、流轉慢等問題有了較大的改善；由于有了明確的制度，預算管理不斷加強，廣播電視三公經費逐年遞減；《新事業(yè)單位會計制度》實施后，在固定資產采購方面更加合規(guī)、透明，防止了腐敗的滋生，提高了資金使用效率，同時也保證了城市廣播事業(yè)有計劃地穩(wěn)步向前發(fā)展。

（二）廣播媒體財政預算編制的主要矛盾

1.增量預算的短視性

近兩年來，隨著多媒體技術的迅猛發(fā)展，以往地市級廣播電臺的行業(yè)優(yōu)勢正逐步被消解弱化。與此同時，國家級與省級廣播大舉擴張，參與地市級廣播媒體競爭，瓜分所在地區(qū)廣告份額，使得地市級廣播電臺發(fā)展舉步維艱，處境尷尬。2015年新廣告法開始實施，廣告發(fā)布內容及管理更加嚴格，對于地方臺來說，廣告創(chuàng)收下滑已成定局，按以往年度核算的收入指標面臨著較大的困難。這種情況造成越來越多的城市電臺窮于完成預算，無暇顧及發(fā)展大計，難以根據(jù)城市經濟和信息時代發(fā)展狀況，構建未來發(fā)展藍圖。走一步看一步的發(fā)展狀況必然造成城市廣播發(fā)展?jié)摿Φ膮T乏，也必然為未來的廣播事業(yè)留下隱患。

2.財政撥付與收繳的缺口擴張

近兩年來國家上調了事業(yè)單位工資標準，與此同時，財政全額編制人員推向社保，加上自收自支事業(yè)編制人員及臺聘人員的工資、保險、住房公積金等用工成本不斷上漲，電臺的財務支出總量逐年上升，而相應財政的撥付并沒有按比例增加。

在廣播媒體廣告收入下滑已成必然的前提下，2015年開始，財政依然從上繳收入中留取10%作為“償債基金”，媒體單位撥回90%剩余部分。同時，依照有關規(guī)定，無論收入上漲或下滑，都需要按3%的比例繳納文化事業(yè)費。這樣固定的設置缺乏彈性，帶來的問題是，廣播人員經費支出不斷增加，而單位自用資金在某種程度上不斷減少，廣播事業(yè)的發(fā)展面臨尷尬。

3.預算編制與實際支出脫節(jié)

預算法法定執(zhí)行時間為公歷每年的1月1日至12月31日，與人大審批預算的時間不符。這就形成了年初預算下達較慢、年末突擊花錢的現(xiàn)象?；旧厦磕昴昴╇娕_的財務人員都要在有限的幾天內完成大量的結算工作，財務人員本身以及業(yè)務涉及到的其他職工、關聯(lián)單位都苦不堪言，一些合理的發(fā)展需求受到抑制。

二、財政支持與廣播媒體可持續(xù)的發(fā)展

（一）深化廣播媒體單位預算的改革

首先，要科學制定預算目標。作為政府預算的基礎，單位預算必須要根據(jù)市場發(fā)展實際，彈性制定收入、支出目標，不能一味地追求“增長”等硬性指標。

其次，實行預算跨年制。由目前的歷年制改為跨年制，以消除時間差。以每年的4月1日為預算年度的起始時間，下一年的3月31日為終止時間。使預算年度與人大審批預算的時間相一致，從而增強預算的執(zhí)行力，實現(xiàn)廣播媒體單位按照預算編制的計劃實際支出。

同時，財政部門還應該建立科學的績效評價制度。例如：吉林市人民廣播電臺依照事業(yè)單位改革的有關規(guī)定，被劃分為“公益二類事業(yè)單位”，可以嘗試每年在正常的預算內完成確定的公益目標后，允許開展一定量的其他經營活動。收入按一定比例上繳國庫后，剩余返還給單位作為“獎勵基金”，用來調動職工的積極性及產業(yè)的發(fā)展，從而帶來更大的經濟和社會效益。

最后，財政部門應強調加強單位內部控制制度，建立風險管理機制，并加大監(jiān)督力度。要求單位內部定期進行自查，財政、審計部門不定期地進行專業(yè)檢查，使檢查成為“常態(tài)化”，防止腐敗行為的發(fā)生。

（二）設置廣播媒體上繳收入的“觸發(fā)器”

在美國小布什總統(tǒng)任職的第一年，一些國會議員為稅收削減提出了“觸發(fā)器（Tiggers）”的概念(1)。“觸發(fā)器”即稅收的增加與削減要與經濟發(fā)展水平一致。設置廣播媒體上繳收入的“觸發(fā)器”，即對廣播媒體繳納的稅收、基金和文化事業(yè)費制定彈性制度。在經濟繁榮時期，企業(yè)經營狀況良好，將有較多的廣告主向廣播媒體投資廣告。此時，廣播媒體上繳的稅收、基金和文化事業(yè)費等也要增加相應的比例。當經濟蕭條時期，經濟下行壓力大，企業(yè)經濟效益較差，投資廣播媒體的廣告必然減少。此時，廣播媒體上繳的稅收、基金和文化事業(yè)費也要相應地有所減少。廣播媒體上繳收入“觸發(fā)器”的設置防止過度的虧損或盈余。例如，2015年在廣播媒體廣告收入下滑已成必然的前提下，2015年開始，財政應從上繳收入中留取較少的比例作為“償債基金”，給媒體單位撥回的部分應對增加。同時，降低文化事業(yè)費的繳納比例。

（三）增強財政支出的可控性

在增量預算下，財政支出是漸進變化的。進一步說，受到預算參與主體的利益驅動，財政支出是不斷膨脹的。在未來的經濟增長可以預期或者增速有保障時，財政支出水平的提升壓力較小。當經濟增長速度緩慢，對財政支出的質疑會變得尖銳。在我國當前經濟增速放緩的環(huán)境下，即使不削減財政支出，也必須控制財政支出的增長速度。另一方面，從廣播媒體收入的發(fā)展趨勢來看，財政的支持不能成為其生存的主要來源。廣播媒體依然要依靠廣告資源。因此，依靠財政支出來補充廣播媒體的收入，會受到短缺的預算制約和長期的發(fā)展制衡。

對于廣播媒體來說，增強財政支出的可控性，既能適應當前經濟增速放緩的現(xiàn)實壓力，又能突破增量預算下財政支出剛性的困境。如何增強廣播媒體財政支出的可控性？首先要降低現(xiàn)金限額在財政開支中的比重，特別是一些針對勞動力的津貼項目，比如工資薪金、社會保險等。這些項目支出剛性大，隨著人口老齡化，這類支出的膨脹速度將呈跳躍式增長。其次，要增加資本性支出。由政府進行資本性投資，廣播媒體可利用自身優(yōu)勢成立產業(yè)俱樂部和傳媒公司，與其他行業(yè)攜手打造公益性和盈利性并存的活動項目，加強自身產業(yè)鏈，實現(xiàn)良好的社會效應和經濟效益。此外，廣播媒體應當注重媒體的數(shù)字化營銷和終端推廣，利用政府的PPP平臺，與廣告經銷商合作經營，保證長期的、穩(wěn)定的資金來源。

總之，在多元傳播環(huán)境下，國家應針對廣播媒體行業(yè)的特點，及時出臺資產管理、收入分配、社會保險、財政稅收等一系列的行業(yè)細則、規(guī)定，為廣播產業(yè)的發(fā)展提供堅實的政策保障，使產業(yè)完成從單一功能的平臺媒體、單一結構的媒體產業(yè)到多功能的媒體平臺、生態(tài)式結構的媒體產業(yè)的代際變遷。但行業(yè)管理必須研究并尊重行業(yè)發(fā)展的特性，管理規(guī)則需要適應行業(yè)的發(fā)展，具有靈活性、預判性和推動力，只有這樣，財政制度才能在管理、約束的前提下讓廣播媒體與時代同步、與發(fā)展同步，成為國家和城市發(fā)展的軟實力，成為政府服務民眾、推進發(fā)展的有利工具。

注釋：

(1) ［美］羅伯特·D.李：《公共預算體系》，中國財政經濟出版社2011年版，第46－47頁。

（作者單位：李鐵：東北師范大學經濟學院；馬菱：吉林市人民廣播電臺）

【責任編輯：潘可武】