動物疫病防控中行政強(qiáng)制的應(yīng)用與思考

文│李凌 王素貞（河南省溫縣動物疫病預(yù)防控制中心）

動物疫病防控中行政強(qiáng)制的應(yīng)用與思考

文│李凌 王素貞（河南省溫縣動物疫病預(yù)防控制中心）

布魯氏菌?。ê喎Q“布病”）、牛結(jié)核病、狂犬病等人畜共患傳染病被列入我國二類動物疫病病種目錄。近年來，由于諸多原因，這些疫病在我國部分地區(qū)呈現(xiàn)季節(jié)性和零星式散發(fā)狀態(tài)，但發(fā)病的場戶、點數(shù)、頭數(shù)和頻次持續(xù)上升，預(yù)防、控制和撲滅畜間布病等人畜共患傳染病逐漸成為各地開展動物疫病預(yù)防控制工作的一種新常態(tài)。

為切實加強(qiáng)對動物防疫活動的管理，有效預(yù)防、控制和撲滅動物疫病，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保護(hù)人體健康，維護(hù)動物源性食品質(zhì)量和公共衛(wèi)生安全，國家制定并頒布了《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國畜牧法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》《獸藥管理條例》《飼料、飼料添加劑管理條例》等法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，各省、市、自治區(qū)也相繼制定了本行政區(qū)域內(nèi)的實施細(xì)則和實施辦法等配套法規(guī)。

各級、各地方人民政府在具體開展動物疫病預(yù)防控制工作中，為有效預(yù)防和控制動物疫病的發(fā)生、流行與蔓延，確保在最短時間內(nèi)撲滅動物疫病，依法對動物飼養(yǎng)單位和個人及其所飼養(yǎng)的動物、經(jīng)營的動物產(chǎn)品、運輸工具、有關(guān)物品等實施了一系列帶有強(qiáng)制性的行政管理手段，下面，筆者結(jié)合平時開展布病聯(lián)防聯(lián)控工作實際，談一談自己對在動物疫病防控工作新常態(tài)下行使行政強(qiáng)制的幾點體會和思考。

一、行政強(qiáng)制在布病防控中的應(yīng)用與實踐

在平時開展的布病聯(lián)防聯(lián)控工作上，主要依據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》和《布魯氏菌病防治技術(shù)規(guī)范》，并采用以下程序和措施，對動物布病進(jìn)行控制、撲滅和凈化。

1.信息通報。衛(wèi)生部門將所監(jiān)測到的人感染布病信息通報給當(dāng)?shù)赝壂F醫(yī)主管部門。

2.畜間流調(diào)。當(dāng)?shù)孬F醫(yī)主管部門責(zé)令所轄動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)根據(jù)收到的患者信息，圍繞患者展開畜間布病流行病學(xué)調(diào)查，以期查明傳染源。

3.監(jiān)督采樣。由動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)委派技術(shù)人員對疑似傳染源的牛、羊等動物進(jìn)行血樣采集，同級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)派工作人員對樣品采集過程依法進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，并向畜主現(xiàn)場下達(dá)告知書。

明確告知畜主：將疑似患病動物進(jìn)行隔離飼養(yǎng)，且在動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)做出新的行政決定之前，該批所有動物必須保持原樣、原數(shù)、原地，不得移動、藏匿、出售、屠宰和擅自銷毀等，否則，將依法追究其責(zé)任，并承擔(dān)由此引起的一切后果。

4.檢測診斷。當(dāng)?shù)孬F醫(yī)實驗室對所采集樣品進(jìn)行檢驗診斷。首先對所采集血樣采取琥紅平板凝集試驗進(jìn)行布病初篩，進(jìn)而采取試管凝集試驗進(jìn)行布病診斷，并將診斷出的布病陽性畜和畜產(chǎn)品及時向當(dāng)?shù)孬F醫(yī)主管部門進(jìn)行通報。

5.強(qiáng)制撲殺。當(dāng)?shù)孬F醫(yī)主管部門接到獸醫(yī)實驗室檢驗結(jié)果通報后，立即組織當(dāng)?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位的技術(shù)人員，依據(jù)《布魯氏菌病防治技術(shù)規(guī)范》，采取撲殺等強(qiáng)制控制和撲滅措施。

（1）講政策。由縣獸醫(yī)主管部門、縣財政部門協(xié)同當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、當(dāng)?shù)卮迕裎瘯约按迕裥〗M，當(dāng)面向畜主講解撲殺布病病畜的理由、依據(jù)、補(bǔ)償辦法與標(biāo)準(zhǔn)以及畜主依法享有的陳述和申辯權(quán)力，努力爭取畜主主動配合。

（2）做評估。在征得畜主理解與同意后，由縣獸醫(yī)主管部門、縣財政部門會同當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、當(dāng)?shù)卮迕裎瘯按迕裥〗M，臨時組織補(bǔ)償評估小組，共同參與對畜主所有的患病動物現(xiàn)場逐個進(jìn)行價值評估，給每只患病動物作價后，作為政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)記入評估報告。

（3）給補(bǔ)償。根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》第六十一條第一款之規(guī)定，參照財政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于頒發(fā)〈牲畜口蹄疫防治經(jīng)費管理的若干規(guī)定〉的通知》有關(guān)精神，按每只患病動物評估作價后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的80%給予畜主經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。同時，將應(yīng)補(bǔ)償頭數(shù)、補(bǔ)償金額寫入評估報告。另外，索取畜主銀行開戶信息，由縣財政部門直接將補(bǔ)償款打入畜主個人銀行賬戶。

（4）經(jīng)確認(rèn)?？h獸醫(yī)主管部門將確診患病動物頭數(shù)、耳標(biāo)號、撲殺決定、評估報告、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與金額一并告知畜主，在畜主明確表示“無異議”后，由畜主在相關(guān)文書、證明、收據(jù)上簽字、蓋章，以示確認(rèn)。

（5）全撲殺。上述行政決定一經(jīng)畜主確認(rèn)，立即組織動物防疫技術(shù)人員對實驗室診斷為布病陽性的患病動物全部進(jìn)行電擊或藥迷等技術(shù)性撲殺。撲殺過程由獸醫(yī)主管部門派員現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)督、取證。

（6）三核實。為將工作留下痕跡和檔案資料，一是對照實驗室診斷耳標(biāo)號，將圈中患病動物一一拍照、核實；二是對撲殺后的染病動物逐一進(jìn)行全身及耳標(biāo)拍照，進(jìn)行二次驗明正身；三是將所有被撲殺動物與畜主現(xiàn)場合影拍照，進(jìn)行三次身份核實。

（7）有見證。參與評估、撲殺的縣獸醫(yī)主管部門、縣財政部門會同當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、當(dāng)?shù)卮迕裎瘯?、村民小組有關(guān)人員以及動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)現(xiàn)場工作人員，現(xiàn)場見證撲殺工作全過程，并在相關(guān)文件、文書上簽字作證。

6.規(guī)范處理。由動物防疫技術(shù)人員將被撲殺的患病動物及其流產(chǎn)物、排泄物、乳液等按照《畜禽病害肉尸及其產(chǎn)品無害化處理規(guī)程》進(jìn)行無害化處理。

無害化處理過程由縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員現(xiàn)場進(jìn)行全程監(jiān)督和取證，所有影像資料和證據(jù)、證明材料均及時歸檔，并長期保存。

7.嚴(yán)格隔離。派出鄉(xiāng)級動物防疫員逐一上門，為養(yǎng)殖場戶開展技術(shù)指導(dǎo)，要求發(fā)病場周邊同類動物養(yǎng)殖場戶在一段時間內(nèi)禁止放牧，在本場內(nèi)實行圈養(yǎng)，嚴(yán)密隔離，嚴(yán)防傳染。

8.強(qiáng)化消毒。無論發(fā)病養(yǎng)殖場還是未發(fā)病養(yǎng)殖場，督促其做好本場連續(xù)強(qiáng)化消毒工作，加大消毒力度，加大消毒頻次，重點加強(qiáng)對場內(nèi)地面、圈舍、用具、物品等消毒。如果是發(fā)病養(yǎng)殖場更要注意做好本場糞便、污水、廢棄物的集中堆積、密閉發(fā)酵等消毒工作。

二、幾點體會

1.得出一條經(jīng)驗。在一般狀態(tài)下，控制、撲滅和凈化動物布病等動物二類、三類疫病，首先，要抓住關(guān)鍵，關(guān)鍵就是有地方財政提供充足的補(bǔ)償資金作保障，為凈化工作奠定基礎(chǔ)；其次，要抓住重點，重點就是取得當(dāng)?shù)乜h級政府、主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民小組等干部的全力支持與配合，為凈化工作凝心聚力；其三，要抓住脈搏，脈搏就是畜主最關(guān)心自己的損失和補(bǔ)償，要通過講法律、講政策、講利害、講實際，做通畜主思想，消除工作阻力，為凈化工作爭取主動；其四，要抓住根本，根本就是政策一定要落實，承諾一定要兌現(xiàn)，評估一定要合理，標(biāo)準(zhǔn)一定要嚴(yán)把，補(bǔ)償一定要到位，為凈化工作樹好典范；其五，要抓住核心，核心就是將患病動物全部撲殺掉，將與其有關(guān)的有害物品進(jìn)行消毒或無害化處理，為凈化工作贏得徹底勝利。

2.區(qū)分兩種情況。一種是在發(fā)生重大動物疫情情況下，必須由縣級以上人民政府啟動本地區(qū)《重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案》，宣布“封鎖令”，按照應(yīng)急機(jī)制，采取強(qiáng)制措施，組織開展動物疫病預(yù)防控制和撲滅工作。

另一種是在發(fā)生二類、三類動物疫病情況下，既不需要啟動應(yīng)急預(yù)案，也不需要采取封鎖措施，但要按照所發(fā)生疫病的該病種防治技術(shù)規(guī)范進(jìn)行快速、強(qiáng)制處置。

3.防止三個誤區(qū)。

（1）要防止的第一個誤區(qū)。若將《中華人民共和國動物防疫法》二十九條與第三十條內(nèi)容相比較后會發(fā)現(xiàn)，雖然第三十條中在發(fā)生二類動物疫病時，對“隔離、撲殺、銷毀等措施”未特別強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)制性”，但是，這些依然屬于行政強(qiáng)制措施。無論相對人同意或愿意與否，管理相對人都必須服從、遵守和執(zhí)行當(dāng)?shù)乜h級以上地方人民政府及其獸醫(yī)主管部門依法做出的控制和撲滅行政決定，依法履行自己的法定義務(wù)。

（2）要防止的第二個誤區(qū)。在發(fā)生重大動物疫情的緊急情況下，依據(jù)《重大動物疫情應(yīng)急條例》第三十二條，縣級以上人民政府重大動物疫情應(yīng)急指揮部有權(quán)決定實施隔離、撲殺、銷毀等強(qiáng)制措施，有關(guān)單位和個人拒不服從的，由公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。除此情況外，在其他情形下均應(yīng)當(dāng)按照《行政強(qiáng)制法》第十三條之規(guī)定，由做出行政決定的行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（3）要防止的第三個誤區(qū)。當(dāng)發(fā)生一類動物疫病，或二類、三類動物疫病暴發(fā)時，做出控制和撲滅行政決定的行政機(jī)關(guān)是當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府重大動物疫情應(yīng)急指揮部，而當(dāng)發(fā)生二類、三類動物疫病時，做出控制和撲滅行政決定的行政機(jī)關(guān)則是當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府所屬的獸醫(yī)行政主管部門。

4.規(guī)避四大風(fēng)險。當(dāng)發(fā)生二類、三類動物疫病，在實施控制和撲滅措施過程中可能會遇到畜主強(qiáng)烈反對、拒絕和阻撓等情況。為避免疫病進(jìn)一步擴(kuò)散、蔓延等更嚴(yán)重后果，則必須依法強(qiáng)制執(zhí)行。但是，在采取強(qiáng)制執(zhí)行時，應(yīng)當(dāng)注意規(guī)避以下四大風(fēng)險。

（1）要注意規(guī)避違法風(fēng)險。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)成所轄畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對此進(jìn)行立案調(diào)查，正確履行告知等法律程序，責(zé)令畜主限期改正。

逾期不改的，則應(yīng)當(dāng)由做出行政決定的行政機(jī)關(guān)依法申請當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ簭?qiáng)制執(zhí)行，而不應(yīng)當(dāng)直接由做出行政決定的行政機(jī)關(guān)或者所轄畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)強(qiáng)行實施。否則，將會構(gòu)成違法。

（2）要注意規(guī)避越權(quán)風(fēng)險。只有當(dāng)發(fā)生一類動物疫病等重大動物疫情情況下，才會由公安機(jī)關(guān)協(xié)助依法強(qiáng)制執(zhí)行。除此之外，公安機(jī)關(guān)則無法理、無依據(jù)、無義務(wù)協(xié)助當(dāng)?shù)孬F醫(yī)主管部門行使控制和撲滅等行政強(qiáng)制措施。

（3）要注意規(guī)避抗法風(fēng)險。由于畜主前期可能對控制和撲滅工作表現(xiàn)出的不滿意、不積極、不主動、不配合和抵制，在實施強(qiáng)制執(zhí)行時，往往會遇到畜主的強(qiáng)烈反抗，極易引發(fā)畜主或其相關(guān)人員的極力阻撓、暴力抗法等行為。

因此，事先要對強(qiáng)制執(zhí)行中可能帶來的后果與風(fēng)險有充分的了解、細(xì)致的分析、明確的預(yù)判和完善的預(yù)案。應(yīng)當(dāng)有當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會等基層組織的積極配合，與畜主進(jìn)行充分溝通。同時，還要有當(dāng)?shù)毓膊块T的大力協(xié)助，控制和阻止抗法行為。

（4）要注意規(guī)避強(qiáng)殺風(fēng)險。在實施強(qiáng)制執(zhí)行時，如果對后果估計不足，強(qiáng)行進(jìn)行撲殺，極易引發(fā)個別畜主情緒失控和行為過激，甚至出現(xiàn)自殘、自焚、自殺、報復(fù)等嚴(yán)重后果，也極易招致社會對動物防疫工作的詬病，甚至被渲染成“強(qiáng)拆”之類的強(qiáng)行撲殺（簡稱“強(qiáng)殺”）等暴力執(zhí)法。

所以，為避免這些情況發(fā)生，現(xiàn)場除了有鄉(xiāng)政府、村兩委和公安等部門的積極協(xié)助與配合外，還應(yīng)當(dāng)有消防、醫(yī)護(hù)人員和急救車輛等在現(xiàn)場待命。

三、幾點建議

1.主動加強(qiáng)對法律法規(guī)知識的學(xué)習(xí)。應(yīng)當(dāng)組織參與動物疫病防控工作的相關(guān)人員加強(qiáng)對本專業(yè)相關(guān)的《動物防疫法》《畜牧法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等法律、法規(guī)以及國家《行政法》《行政訴訟法》《行政強(qiáng)制法》等法律知識的學(xué)習(xí)，深刻理解文字背后的精神內(nèi)涵和實質(zhì)。

2.主動加強(qiáng)對行政法律關(guān)聯(lián)性的研究。應(yīng)當(dāng)組織參與動物疫病防控工作的相關(guān)人員加強(qiáng)對應(yīng)用法律、法規(guī)之間關(guān)聯(lián)性的研究與探討，特別要加強(qiáng)法律應(yīng)用與實踐的研究和總結(jié)。平時，利用實際案例進(jìn)行研究分析，或利用假設(shè)情景進(jìn)行案例模擬或沙盤推演。通過探討與研究，進(jìn)一步驗證專業(yè)法律與相關(guān)法律之間的關(guān)聯(lián)性。

3.主動加強(qiáng)與基層組織的溝通合作。在遇到畜主拒絕和阻撓疫病撲滅工作正常進(jìn)行時，還應(yīng)當(dāng)緊緊依靠縣鄉(xiāng)政府和村兩委、村民小組等基層組織，積極與縣鄉(xiāng)干部和村兩委干部、村民小組長進(jìn)行溝通，取得他們的理解與支持，并希望他們在疫病撲滅工作上，共同做好畜主的思想工作，得到畜主的主動配合，為疫病撲滅工作掃清障礙，減小阻力，盡量避免不順利、不愉快的后果發(fā)生。

4.主動加強(qiáng)與司法部門的互動協(xié)作。在遇到畜主拒絕和阻撓疫病撲滅工作正常進(jìn)行時，應(yīng)當(dāng)主動與司法部門建立必要聯(lián)系，也可以向律師等法律專業(yè)人士進(jìn)行咨詢，通過思想交流，相互交換看法，力爭在法律框架內(nèi)尋求最強(qiáng)支持與協(xié)作。

5.主動加強(qiáng)對執(zhí)法隊伍的人才培養(yǎng)。應(yīng)當(dāng)有目的、有計劃、有組織地主動安排執(zhí)法隊伍中的骨干人員多參加一些法律專業(yè)高級進(jìn)修班、高級培訓(xùn)班，為當(dāng)?shù)匦竽莲F醫(yī)行政執(zhí)法工作培養(yǎng)人才、儲備人才，即是給本部門、本單位多培養(yǎng)一些“明白人”，讓他們?yōu)閱挝坏膱?zhí)法工作提供強(qiáng)有力的法律支撐。