土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展結(jié)合機(jī)制
——以貴州省畢節(jié)市為例

陳軍

（畢節(jié)市土地勘測規(guī)劃所，貴州 畢節(jié) 551700）

土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展結(jié)合機(jī)制
——以貴州省畢節(jié)市為例

陳軍

（畢節(jié)市土地勘測規(guī)劃所，貴州 畢節(jié) 551700）

土地整治可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，有助于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；５?，由于種種局限及種種因素的影響，土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展尚未實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，兩者相結(jié)合的實(shí)踐在理論方面及政策方面仍處于探索階段?；诖?，以貴州省畢節(jié)市“十二五”期間土地整治項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀為討論基礎(chǔ)，通過對(duì)大部分縣區(qū)的實(shí)地調(diào)研，分析邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)合情況、結(jié)合成效和存在問題，揭示土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機(jī)制。

土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)合機(jī)制

1 “十二五”期間畢節(jié)市土地整治項(xiàng)目實(shí)施概況及成效

根據(jù)《畢節(jié)市土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》及《畢節(jié)市高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)年度實(shí)施方案》，貴州省畢節(jié)市以建設(shè)基本農(nóng)田為重點(diǎn)，全面推進(jìn)土地整治?！笆濉逼陂g，畢節(jié)市實(shí)施基本農(nóng)田整治項(xiàng)目153個(gè)，建設(shè)規(guī)模5.27萬hm2，總投資128 729.51萬元?！笆濉逼陂g，畢節(jié)市基本農(nóng)田整治項(xiàng)目累計(jì)完成土地平整工程1.54萬hm2，通過一系列的工程和生物措施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善，農(nóng)田水利灌溉能力明顯增強(qiáng)，耕地質(zhì)量和土地利用率得到有效提高?？偟膩砜矗〉昧艘韵鲁尚АＲ皇羌Z食安全能力得到有效保障?！笆濉逼陂g，畢節(jié)市通過各種類型的土地整治，形成大量配套完善、功能齊全、布局合理的基本農(nóng)田，為全市堅(jiān)守耕地紅線、鞏固糧食生產(chǎn)安全基礎(chǔ)提供了有力保障。二是有效改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件。通過土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，有效改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，項(xiàng)目區(qū)田間道路通達(dá)度、農(nóng)田灌溉保障率以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化運(yùn)用率普遍提高，農(nóng)民耕種意愿大幅度增強(qiáng)，土地利用率和生產(chǎn)力明顯提高。同時(shí)，在土地整治項(xiàng)目實(shí)施中，注重與項(xiàng)目區(qū)村莊整治的結(jié)合，村莊道路、人畜飲水工程得以配套建設(shè)，改善了農(nóng)村生活條件。三是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。通過土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，完善農(nóng)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施，有效促進(jìn)了土地的流轉(zhuǎn)，初步形成了以大戶流轉(zhuǎn)承包為基礎(chǔ)，合作經(jīng)濟(jì)組織為紐帶，龍頭企業(yè)為骨干的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化生產(chǎn)格局，有力支撐了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2 畢節(jié)市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展概況

畢節(jié)市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工作緊緊結(jié)合自身實(shí)際，著力打造馬鈴薯種薯及商品薯、商品蔬菜、山地生態(tài)畜牧業(yè)、特色經(jīng)果林、中藥材和高山生態(tài)茶“六大農(nóng)業(yè)板塊經(jīng)濟(jì)區(qū)”，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向區(qū)域化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。引導(dǎo)和推動(dòng)特色農(nóng)產(chǎn)品大力發(fā)展，加強(qiáng)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化建設(shè)，不斷做大做強(qiáng)龍頭企業(yè)，加快建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地，培育產(chǎn)業(yè)集群，充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的支撐作用，有力地推動(dòng)了全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營健康穩(wěn)定發(fā)展。

3 土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展結(jié)合機(jī)制分析

3.1 土地整治對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改變

土地整治后，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件得到有效改善，土地布局得到一定優(yōu)化，農(nóng)戶勞動(dòng)強(qiáng)度減弱。在田間道路方面，新建、擴(kuò)建田間道，新修、硬化生產(chǎn)路，使田間道路路況和通達(dá)度總體得到好轉(zhuǎn)，農(nóng)戶增加了農(nóng)業(yè)機(jī)械的購買和使用量，有效降低了勞動(dòng)強(qiáng)度。在農(nóng)田水利方面，為解決水患，修建河堤，防止了大面積內(nèi)澇的發(fā)生。為改變耕地地塊破碎嚴(yán)重、形狀不規(guī)則等問題，項(xiàng)目對(duì)部分地塊進(jìn)行了坡改梯和土坎歸并，修筑干砌石坎，使地塊更為平整，地塊面積增大，有利于規(guī)模化種植的發(fā)展。

3.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

以土地整治為手段，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有了良好的硬件環(huán)境，在提高農(nóng)戶種植積極性的同時(shí)，地方政府也逐漸認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變土地利用方式，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的條件已成熟，結(jié)合當(dāng)?shù)胤N植習(xí)慣和品種優(yōu)勢(shì)，探索農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效。

3.3 土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用機(jī)制分析

通過土地整治有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的配套基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性增強(qiáng)，也為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了有利的保障和支持。由于土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系密切，但也不會(huì)直接帶動(dòng)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如果缺乏有效的引導(dǎo)和培育，農(nóng)戶僅靠自身努力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，難以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

4 土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展存在問題

4.1 土地整治總體投入不足，建設(shè)規(guī)范不完善

“十二五”期間，畢節(jié)市用于土地整治的涉農(nóng)資金在14.5億元，平均每年在2.9億元，資金來源主要是上級(jí)專項(xiàng)資金，地方基本沒有匹配資金投入。針對(duì)全市100萬hm2耕地，這些資金明顯不足，上級(jí)資金下達(dá)的同時(shí)也下達(dá)了任務(wù)量，為完成任務(wù)量，盲目擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，分散投資，普片存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、667 m2平均投入少的現(xiàn)象。在建設(shè)規(guī)范上，國家雖然出臺(tái)了一系列規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，但這些規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)平原和丘陵地區(qū)，沒有山區(qū)特別是喀斯特地區(qū)土地整治建設(shè)基本農(nóng)田的具體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)山區(qū)就沒有提出具體標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，未能形成部門合力

開展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施整治、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的工作，除了國土資源部門的土地整治項(xiàng)目外，還有農(nóng)業(yè)部門實(shí)施的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)項(xiàng)目，水利部門的水土保持項(xiàng)目和小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目等，這些部門資金多存在單體資金量不足的問題，但各部門都有自己的資金和項(xiàng)目管理規(guī)定，多是各行其政、各施其責(zé)，在實(shí)際建設(shè)中缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以形成合力統(tǒng)一使用有限的資金，做到上一個(gè)項(xiàng)目打造好一片區(qū)域。

4.3 缺乏成熟的理論和實(shí)踐指導(dǎo)

由于畢節(jié)市土地整治和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展處于初級(jí)階段，兩者的有機(jī)結(jié)合更缺乏成熟的理論和實(shí)踐作為指導(dǎo)，如是先開展土地整治建設(shè)基本農(nóng)田后再引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還是先開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育再根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)開展土地整治活動(dòng)，或兩者同步規(guī)劃統(tǒng)一實(shí)施，這些問題缺乏成熟的理論指導(dǎo)，更缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)。這就需要進(jìn)行大膽探索、努力實(shí)踐，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在實(shí)踐中總結(jié)，在總結(jié)中發(fā)展完善。

4.4 機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)不適應(yīng)土地整治的要求

土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)業(yè)、水利、建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保和工程等眾多學(xué)科，同時(shí)還涉及大量的管理工作，對(duì)土地整治機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量、技術(shù)結(jié)構(gòu)都有一定的要求。以國土資源部門為例，市級(jí)和縣區(qū)都成立了土地整治機(jī)構(gòu)，但普片存在人員不足、技術(shù)力量薄弱問題，很大程度上影響了土地整治水平的提高。

5 建議

5.1 統(tǒng)籌機(jī)制

搞好土地整治，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)鍵。一是要建立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。各級(jí)政府要成立土地整治的專門領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌組織土地整治工作。二是要落實(shí)土地整治共同責(zé)任。要建立各級(jí)政府土地整治目標(biāo)責(zé)任制，要明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的職責(zé)分工。通過創(chuàng)新組織領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制，使土地整治工作達(dá)到組織有力、配合嚴(yán)密、科學(xué)高效。

5.2 統(tǒng)籌規(guī)劃

部門規(guī)劃在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了積極的推動(dòng)作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)手段的不斷提高，部門規(guī)劃之間暴露出內(nèi)容重疊、互不協(xié)調(diào)、相互打架、分割管理的弊端，如《土地整治規(guī)劃》《村鎮(zhèn)規(guī)劃》等規(guī)劃之間都不同程度存在這種現(xiàn)象，難以形成合力。土地整治規(guī)劃編制中長期的土地整治規(guī)劃尤其重要。一是要科學(xué)制定規(guī)劃；二是要統(tǒng)籌做好規(guī)劃的實(shí)施；三是要實(shí)施各種低產(chǎn)低效用地和山地整治并舉。

5.3 統(tǒng)籌資金

近年來，各級(jí)財(cái)政安排了大量資金用于畢節(jié)市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)，這些資金通過各個(gè)部門下達(dá)，并按一定的管理模式運(yùn)行，這些資金對(duì)畢節(jié)市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了積極的作用。但從實(shí)踐上看，單個(gè)部門的資金都是有限的。財(cái)政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合，從政府到部門，一直都提出要統(tǒng)籌部門資金，但又都以存在問題保留下來，可見這一問題的難度。國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號(hào)）明確提出“改革財(cái)政涉農(nóng)資金管理使用機(jī)制，賦予貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的自主權(quán)”，為破解這一難題提供了用力的政策支持。應(yīng)充分利用這一政策，盡快制訂畢節(jié)市財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用的實(shí)施辦法，推動(dòng)農(nóng)村面貌的有效改變。

5.4 統(tǒng)籌管理

土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的結(jié)合，在統(tǒng)籌資金、統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，需要統(tǒng)籌管理，將相關(guān)部門中職能相近的機(jī)構(gòu)合并，建立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，專業(yè)對(duì)土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行管理，統(tǒng)一管理目標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的制度管理手段，并積極探索發(fā)展機(jī)制，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新和完善土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

5.5 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

一方面，要加強(qiáng)土地整治和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，一支人員充足、技術(shù)結(jié)構(gòu)良好管理機(jī)構(gòu)，是保證土地整治項(xiàng)目成功實(shí)施的主要力量；另一方面，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技隊(duì)伍的建設(shè)，充分認(rèn)識(shí)專業(yè)科技人才隊(duì)伍和農(nóng)民科技人才在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的不同作用，重視高層次農(nóng)業(yè)專業(yè)科技人才的培養(yǎng)和使用，使其在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中起到引領(lǐng)和指導(dǎo)作用的同時(shí)，更加重視鄉(xiāng)土科技人才在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主力軍作用，大力培養(yǎng)農(nóng)村種植能手、養(yǎng)殖能手和農(nóng)業(yè)科技示范能手，不斷提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的素質(zhì)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

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1674-7909（2016）26-83-2