推進煤炭資源稅從價計征改革的思考

劉寧（新疆華電葦湖梁新能源發(fā)電有限公司，新疆烏魯木齊830017）

推進煤炭資源稅從價計征改革的思考

劉寧
（新疆華電葦湖梁新能源發(fā)電有限公司，新疆烏魯木齊830017）

油氣資源稅從試點到全面實施四年多來，顯見的是地方財政的增收效應，其他改革目標尚未完全實現(xiàn)。煤炭資源稅改革將被納入議事日程，這可能帶來稅收征管難度加大，稅負轉(zhuǎn)嫁導致價格傳導效應。本文提出應清費立稅，以“減費”騰挪出來的空間推動改革，同時完善資源性產(chǎn)品價格機制。

煤炭資源稅；從價計征；稅費關系

我國開征資源稅始于1984年。1994年分稅制改革時，將資源稅征收范圍從5個增加到7個，資源稅改革采取從量計征方式，主要體現(xiàn)在提高稅額方面。新疆2010年6月率先開展從價計征試點，2010 年12月擴大到西部12?。▍^(qū)、市），2011年11月修改后的《資源稅暫行條例》正式實施，油氣資源稅改革在全國推開。

一、油氣資源稅從價計征改革的效應

（一）地方政府的增收效應顯著

資源稅作為地方性稅種（海洋石油資源稅除外），改為從價計征之后，強化了稅價聯(lián)動機制，地方政府的資源稅收入迅速增長。以新疆為例，在試點之初的2010年7月至12月，平均每月征收資源稅同比增長450.89%，2010年實現(xiàn)油氣資源稅25.35億元，與上年同比增加17.69億元；2011年實現(xiàn)資源稅64.69億元，其中油氣資源稅55.78億元，與上年同比增加30.43億元，①尤其是油氣資源豐裕的南疆五地州受益最為顯著。

（二）倒逼企業(yè)改革作用凸顯

資源稅是價內(nèi)稅，理論上，以加稅為特征的資源稅改革短期內(nèi)會提高資源性企業(yè)成本，進而影響產(chǎn)量、價格和盈利水平。新疆改革后的從價計征稅率若換算為從量稅額，油氣生產(chǎn)企業(yè)的資源稅平均稅負為4.49%，約為改革前的5.5倍。加稅效應必然會增加企業(yè)經(jīng)營壓力，倒逼企業(yè)改革，促使企業(yè)強化經(jīng)濟核算和經(jīng)營管理，從提高開采率和利用率等方面控制綜合成本上升帶來的影響。

（三）價格傳導效應及其影響有限

資源稅是間接稅，依照稅負轉(zhuǎn)嫁和價格傳導的一般原理，上游環(huán)節(jié)增加的稅負會通過成本推動方式向下游企業(yè)轉(zhuǎn)嫁。但我國油氣價格實行的是與國際市場間接接軌的政府指導價，因而資源稅對處于終端的油氣消費品價格影響甚微，加稅只會影響油氣企業(yè)的利潤水平。

（四）資源稅的增收潛力尚有發(fā)展空間

現(xiàn)有資源稅改革還只局限于原油和天然氣，國際油價的上漲以及開采量的增加是增收的誘因。由于資源稅計入營業(yè)稅金及附加科目，可在企業(yè)所得稅稅基中做扣減處理，因此資源稅與企業(yè)所得稅“此增彼減”降低了增稅效應。另一方面，綜合減征率逐年降低使增收效應打了折扣。

（五）提高石油特別收益金起征點抵消了加稅的影響

2012年全面實施資源稅改革后，中石油和中石化的資源稅分別增加了82.95億元和40.93億元，但石油特別收益金起征點的提高使其收益金減少233.39億元和78.52億元，結果是企業(yè)的總體負擔不僅未增加，反而分別減少150.44億元和37.59億元。②這樣的變化雖有利于改革的推進，但調(diào)節(jié)企業(yè)收益的目的并沒有達到。

（六）進一步推進資源稅改革

資源稅改革實施4年多來，顯見的是地區(qū)財政增收效果顯著，其他預期目標并未完全實現(xiàn)。推進資源稅改革，僅提高開采環(huán)節(jié)的稅負是不夠的，更重要的是上游環(huán)節(jié)稅負的變化對相關環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響，引導產(chǎn)業(yè)鏈的下游企業(yè)和終端消費者的自覺轉(zhuǎn)變。加稅并傳導到相關產(chǎn)品價格，并引導終端消費，是實現(xiàn)資源稅改革目標的途徑之一。

1.在現(xiàn)有基礎上適當提高油氣資源稅負

現(xiàn)有油氣資源稅的實際稅負普遍低于名義稅率。稅負增加本應對生產(chǎn)企業(yè)造成經(jīng)營壓力，同時增加地方政府的財政收入，但這種動力機制顯然遠未形成，因此，在目前油氣價格形成機制逐步調(diào)整之時，在浮動區(qū)間內(nèi)，應適當提高油氣資源稅稅率。

2.逐步擴大從價計征的范圍

在油氣實施從價計征之后，適時推動煤炭資源稅從價計征已被納入議事日程，某種程度上，煤炭資源稅改革更具緊迫性。2012年，內(nèi)蒙古和新疆向國務院報送了《關于煤炭資源稅改革試點的請示》，希望盡快開展煤炭資源稅改革試點，并適時推動鐵、銅、鎳、鉛、鋅等其他礦產(chǎn)的資源稅改革。

二、推動煤炭資源稅從價計征改革的思考

（一）充分估計煤炭資源稅改革的風險

從資源稅改革的預期目標以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的迫切要求來看，推進煤炭資源稅從價計征改革是必然選擇，但其中的風險不得不考慮。

1.稅收征管的難度加大

目前，國內(nèi)油氣企業(yè)大多是國有大型企業(yè)，財務核算規(guī)范，改革措施較易推進。而煤炭企業(yè)更多的是中小煤礦，財務核算不健全，現(xiàn)金交易不入賬或賬外設賬的情況普遍，對稅務機關而言，征稅證據(jù)獲取難，查賬征收針對性不強，納稅申報情況審核難，管理的難度將會較大。健全基礎資料，建立納稅分析制度，加強日常監(jiān)督監(jiān)控；加強與煤炭管理部門的協(xié)作配合和對企業(yè)的財務輔導，稅務機關需要做大量的工作。

2.稅負轉(zhuǎn)嫁的后果不容忽視

從煤炭價格的長期走勢看，從價征收更有利于調(diào)節(jié)級差收益，且減輕了從經(jīng)濟技術層面對煤炭資源優(yōu)劣的評估過程。當前國內(nèi)煤價處于相對低位，有利于推出煤炭從價計征改革。但即便按目前的煤炭價格，實施從價計征之后，實際稅負也會高于從量計征額，使得煤炭企業(yè)稅負和經(jīng)營成本增加，導致煤炭價格上升，并向電力、焦炭、鋼鐵等下游環(huán)節(jié)傳導，進而引發(fā)價格連鎖波動，因此，宜設定浮動比例稅率，且初始稅率不應過高。

在我國電力市場中，煤電占80%以上，煤電成本中煤炭成本要占到70%左右，煤價上漲導致發(fā)電企業(yè)成本上升，電價亦應相應提高。但電力是生產(chǎn)生活所必需的基礎性產(chǎn)品，電價上升對全社會物價水平影響較大，并對居民尤其是低收入居民產(chǎn)生較大影響。

（二）以理順稅費關系來推動資源稅改革

目前，我國煤炭企業(yè)的稅費項目繁多，除21個稅種外，還有不少于88項的各種規(guī)費，各項收費占煤炭企業(yè)凈利潤的43%。由于稅外收費項目多，綜合負擔遠比稅負高，進一步的改革必須清理現(xiàn)有稅外收費，做到“清費正稅”，在此基礎上，測算稅負上升的可能空間。只有將“費改稅”在內(nèi)的配套改革同步推開，才能真正達到煤炭資源稅費改革的目標。

（三）完善資源性產(chǎn)品價格機制

長期以來，我國的資源性產(chǎn)品價格受政府的行政性監(jiān)管，市場需求導向不足，供求與價格之間缺乏足夠的互動傳導機制，資源性產(chǎn)品價格總體偏低，難以起到激勵相關經(jīng)濟主體節(jié)約使用資源的目的。改革的方向是打破壟斷，鼓勵競爭，建立和完善主要由市場形成價格的資源性產(chǎn)品價格機制。應通過資源稅改革、國有資源產(chǎn)權收益制度改革，實現(xiàn)資源性產(chǎn)品價格形成的市場化，把外部成本和所有者權益體現(xiàn)于價格之中。

資源稅改革在瞄準綜合利用和節(jié)能減排等長遠目標的同時，也應充分考量企業(yè)和居民的短期利益。改革的代價應由政府、企業(yè)和民眾一起承擔。資源稅改革與資源品價格機制改革相結合，對處于產(chǎn)業(yè)鏈中下游的企業(yè)來說，要消化成本上漲的壓力，必須轉(zhuǎn)型升級，這需要企業(yè)自身努力，也需要政策的扶持和外部環(huán)境的改善，在其他配套改革尚未同步推進之時，資源稅改革的全面推進還需要出臺對中小企業(yè)的保護性措施。

注釋：

①周莉.論資源稅改革目標的實現(xiàn)機制［J］.新疆財經(jīng)，2012（4）：30-34.

②姜杰凡.資源稅改革對石油行業(yè)的影響［J］.稅務研究，2013（8）：45-48.

［1］施文潑.清費立稅：進一步深化礦產(chǎn)資源稅費制度改革［J］.涉外稅務，2013，（3）.

［2］先福軍.新疆油氣資源稅改革效應分析［J］.稅務研究，2010，（12）.

［3］張景華.中國資源稅問題研究與改革取向［J］.經(jīng)濟與管理，2009，（5）.

［4］周莉.完善資源稅改革的思考［J］.中國財政，2013，（17）.

2016-03-15

劉寧，女（漢族），主要從事燃煤計劃采購管理及煤炭經(jīng)濟學研究。