國(guó)家治理體系構(gòu)建背景下政府主導(dǎo)型治理探討

冉 連

［關(guān)鍵字］轉(zhuǎn)型時(shí)期；國(guó)家治理體系；政府主導(dǎo)治理

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”當(dāng)前我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，思想觀念深刻變化，在這樣的背景下構(gòu)建和推進(jìn)國(guó)家治理體系，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，需要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)型治理的作用。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建和推進(jìn)國(guó)家治理體系還存在的諸多困境，諸如政府自身治理能力羸弱，政府與市場(chǎng)關(guān)系未厘清，政府與社會(huì)關(guān)系失衡，必須通過(guò)著力解決政府自身問(wèn)題構(gòu)建“強(qiáng)政府”，有效厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，創(chuàng)新社會(huì)治理方式，通過(guò)培育民間社會(huì)組織等理性路徑來(lái)營(yíng)造政府—市場(chǎng)—社會(huì)三者的有機(jī)銜接與良性互動(dòng)局面，從而有力地發(fā)揮政府在構(gòu)建和推動(dòng)國(guó)家治理體系中的龍頭作用。

一、政府主導(dǎo)治理——轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家治理體系構(gòu)建的關(guān)鍵

國(guó)家治理體系的構(gòu)建有其一定歷史與社會(huì)發(fā)展過(guò)程，從我國(guó)具體的國(guó)情來(lái)看，國(guó)家治理變遷發(fā)展路徑大致經(jīng)歷了“管制—管理—治理”三種狀態(tài)。當(dāng)前我國(guó)正在朝著治理的宏偉目標(biāo)邁進(jìn)，從我國(guó)國(guó)家治理發(fā)展變遷的路徑趨勢(shì)來(lái)看，構(gòu)建國(guó)家治理體系勢(shì)在必行，但是這并不意味著構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系就要放棄政府的領(lǐng)導(dǎo)或者說(shuō)是忽略政府的主導(dǎo)或引導(dǎo)作用。我國(guó)仍然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)我國(guó)也處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)情的復(fù)雜性使得我們國(guó)家治理體系的構(gòu)建不可能像西方國(guó)家那樣，實(shí)現(xiàn)所謂的“有限政府”“小政府”的局面，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的充分自我發(fā)展。我國(guó)與西方國(guó)家在制度與文化方面的迥異表明我國(guó)不可能直接跨越目前的管理實(shí)現(xiàn)治理，在實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的過(guò)程中必須要有政府的主導(dǎo)，即政府的主導(dǎo)治理，在我國(guó)目前管理狀態(tài)過(guò)渡到治理狀態(tài)有著不可或缺的作用。因而，在中國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的過(guò)程中，不是簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為“管理—治理”的過(guò)程，而是包含有“管理—導(dǎo)理—治理”的過(guò)程，即帶有從主導(dǎo)治理演進(jìn)至治理的顯著特征。[1]正如黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》所述：“要充分發(fā)揮政府在國(guó)家治理體系構(gòu)建過(guò)程中的龍頭作用?！?/p>

首先，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，包括了從原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)變、封閉半封閉社會(huì)向開(kāi)放社會(huì)轉(zhuǎn)變、倫理社會(huì)向法理社會(huì)轉(zhuǎn)變等。結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型同步并行、相互交織，涉及社會(huì)所有構(gòu)成要素系統(tǒng)的相應(yīng)變化與調(diào)整，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立的過(guò)程，也是經(jīng)濟(jì)、政治和思想文化等領(lǐng)域全面性的社會(huì)變革時(shí)期。[2]在這種情況下政府必須發(fā)揮主導(dǎo)治理的作用，否則經(jīng)濟(jì)社會(huì)將會(huì)出現(xiàn)不可設(shè)想的混亂。正如弗朗西斯·福山指出：“在過(guò)去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國(guó)家部門(mén)的事務(wù)交給自由市場(chǎng)或公民社會(huì)。但特別是在發(fā)展中國(guó)家，政府軟弱、無(wú)能或者無(wú)政府狀態(tài)，卻是嚴(yán)重問(wèn)題的禍根?！绷_爾斯也指出：“即使一個(gè)組織良好的社會(huì)中，為了社會(huì)合作的穩(wěn)定，政府的強(qiáng)制權(quán)力在某種程度上也是必須的?！盵3]正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于改革轉(zhuǎn)型深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，在這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，十分有必要發(fā)揮政府主導(dǎo)治理作用。

其次，我國(guó)市場(chǎng)（經(jīng)濟(jì)）的資源配置能力還比較羸弱，市場(chǎng)的有效運(yùn)行需要一個(gè)有能力的政府的培育和扶持。轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)社會(huì)成員之間存在較多的利益沖突，單憑市場(chǎng)與社會(huì)的“自組織能力”很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序的和諧和資源的有效整合與運(yùn)用，因此，必然要求作為公共權(quán)威的政府在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展過(guò)中發(fā)揮更為核心的支撐作用。盡管市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)政府干預(yù)的依賴(lài)開(kāi)始減少，但政府仍然發(fā)揮著重要的作用。特別是在一些突發(fā)性、偶然性因素的沖擊之下，市場(chǎng)和社會(huì)自身無(wú)法協(xié)調(diào)秩序治理從而陷于分裂與混亂之時(shí)，只有政府這個(gè)強(qiáng)制性的公共權(quán)威可以出手挽救這一危機(jī)局面。[4]

最后，我國(guó)社會(huì)自治力量還很薄弱，處于“先發(fā)展、后管理”階段，民間的自治力量可以說(shuō)是處于先天發(fā)育不足，后天發(fā)展畸形的狀態(tài)，社會(huì)自治力量非常薄弱，公民社會(huì)發(fā)育較為緩慢，許多社會(huì)組織對(duì)政府依賴(lài)比較強(qiáng)，行政色彩濃郁，因此也就必須要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，讓政府這個(gè)源動(dòng)力來(lái)推動(dòng)民間力量逐漸走向獨(dú)立發(fā)展的道路。

綜上而言，構(gòu)建國(guó)家治理體系的過(guò)程不能一蹴而就，不能由管理狀態(tài)直接跨越到治理狀態(tài)，而需要在這個(gè)過(guò)程中充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)治理作用，只有這樣，我國(guó)建設(shè)中國(guó)特色的國(guó)家治理體系提升國(guó)家治理能力的總目標(biāo)才能順利實(shí)現(xiàn)，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家（政治）—市場(chǎng)（經(jīng)濟(jì)）—社會(huì)（民間力量）三維主體的有機(jī)銜接與良性互動(dòng)。

二、我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期構(gòu)建國(guó)家治理體系過(guò)程中政府主導(dǎo)治理存在的困境

雖然政府主導(dǎo)治理在我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期構(gòu)建國(guó)家治理體系具有十分重要的作用，但是，當(dāng)前政府在主導(dǎo)治理過(guò)程中還存在諸多亟待解決的問(wèn)題，其中包括政府自身存在的問(wèn)題、政府與市場(chǎng)（經(jīng)濟(jì)）以及政府與社會(huì)關(guān)系等。厘清改善政府主導(dǎo)治理的思路，對(duì)推動(dòng)中國(guó)特色的國(guó)家治理體系構(gòu)建具有十分重要的作用。

（一）政府的公信力受到挑戰(zhàn)，阻礙了其發(fā)揮國(guó)家治理體系構(gòu)建過(guò)程中的主導(dǎo)作用

我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，政府是人民群眾利益的代表。但在現(xiàn)實(shí)中，個(gè)別政府并沒(méi)有完全當(dāng)好人民的代表與服務(wù)者，尤其是在處理部分公共危機(jī)事件與群體性事件中，公眾的利益受到了損害，政府的公信力也隨之被削弱。在社會(huì)治理方面，近幾年發(fā)生的“搶鹽”“搶燭”等事件，暴露了政府公信力的羸弱，政府在輿論引導(dǎo)，事件回應(yīng)以及信息公開(kāi)方面也不盡如人意。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，個(gè)別地方政府片面追求高績(jī)效、高GDP，危害了環(huán)境，損害公眾利益，在最近曝光的一些環(huán)境群體性事件，暴露了政府在政策制定過(guò)程中，沒(méi)有考慮到公眾利益訴求。在市場(chǎng)監(jiān)管方面，最近幾年出現(xiàn)的食品安全事件，說(shuō)明了政府在市場(chǎng)監(jiān)管方面的缺失，以上政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理方面存在的問(wèn)題，使得政府的公信力在受到了前所未有的挑戰(zhàn)，如何提升政府公信力，發(fā)揮政府在轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家治理體系構(gòu)建過(guò)程中的核心作用，已成為亟待解決的理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）轉(zhuǎn)型時(shí)期政府與市場(chǎng)關(guān)系尚未厘清

構(gòu)建國(guó)家治理體系的目標(biāo)之一就是要政府處理好與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的互補(bǔ)與互動(dòng)，轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也處于調(diào)整與變革的關(guān)鍵時(shí)期，在這一時(shí)期市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，但面對(duì)形形色色的利益博弈主體，市場(chǎng)調(diào)節(jié)也有失靈的時(shí)候，因此有必要發(fā)揮政府的補(bǔ)充與保障的作用。當(dāng)前政府與市場(chǎng)關(guān)系仍待厘清，許多市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)完全能夠解決的事務(wù)仍然被政府牢牢抓住不放，而諸多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府核心職能，如醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，政府則推給市場(chǎng)的。[5]從而導(dǎo)致了“政府該管的沒(méi)有管好，不該管的管得很死”的現(xiàn)象。由此可以看出，政府轉(zhuǎn)型時(shí)期主導(dǎo)治理過(guò)程中還未處理好與市場(chǎng)的關(guān)系，這不利于實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)有機(jī)銜接與良性互動(dòng)的局面，同時(shí)也不利于構(gòu)建中國(guó)特色的國(guó)家治理體系。

（三）轉(zhuǎn)型時(shí)期公民社會(huì)發(fā)育亟須政府引導(dǎo)與扶持

公民社會(huì)培育離不開(kāi)政府的引導(dǎo)，但更為重要的是政府要能夠真正發(fā)揮其引導(dǎo)社會(huì)組織由依賴(lài)走向獨(dú)立的作用。構(gòu)建國(guó)家治理體系最為重要的一點(diǎn)就是要鼓勵(lì)和培育包括民間組織在內(nèi)的諸多社會(huì)組織，其中關(guān)鍵在于政府是否能夠真正地去發(fā)揮其引導(dǎo)作用，培育和推動(dòng)社會(huì)自治的力量的壯大。當(dāng)前，政府在培育社會(huì)組織方面取得了一些成效，許多社會(huì)組織行政色彩濃厚，發(fā)展仍步履維艱。一些地方政府采取增長(zhǎng)壓倒一切、穩(wěn)定壓倒一切的發(fā)展取向，事實(shí)上已經(jīng)催生出了一種以剛性維穩(wěn)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的時(shí)間和空間的治理策略。在這種治理方式的引導(dǎo)下，各級(jí)政府即使主觀上意識(shí)到了政府包攬社會(huì)事務(wù)治理的嚴(yán)重后果，維穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)壓力，以及短期化的治理取向，依然會(huì)驅(qū)使政府將社會(huì)治理的目標(biāo)定位于想方設(shè)法控制住局面，保證轄區(qū)內(nèi)不出現(xiàn)“亂子”，而不是通過(guò)培育公民社會(huì)來(lái)促進(jìn)社會(huì)自組織秩序的發(fā)育。[5]這樣“為穩(wěn)定而穩(wěn)定”的治理模式使得社會(huì)組織發(fā)展“先天不足，后天畸形”，社會(huì)自治的內(nèi)生力量在地方政府不當(dāng)?shù)墓芾砟Ｊ较律L(zhǎng)緩慢，也很難形成政府與社會(huì)有效互動(dòng)的良好局面，構(gòu)建政府、市場(chǎng)以及社會(huì)有機(jī)銜接與良性互動(dòng)的國(guó)家治理體系也任重道遠(yuǎn)。

三、轉(zhuǎn)型時(shí)期政府主導(dǎo)治理在構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家治理體系中的理性路徑

構(gòu)建中國(guó)特色的國(guó)家治理體系，實(shí)現(xiàn)政府—市場(chǎng)—社會(huì)三者的有機(jī)銜接與良性互動(dòng)的良好治理局面的目標(biāo)，需要政府在我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期充分發(fā)揮其主導(dǎo)治理的作用。針對(duì)當(dāng)前政府自身、政府與市場(chǎng)以及政府與社會(huì)存在的諸多困境有必要探析轉(zhuǎn)型時(shí)期政府主導(dǎo)治理在構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家治理體系中的理性路徑，從而重新塑造政府形象，處理好政府與各方關(guān)系，充分發(fā)揮其龍頭帶動(dòng)作用。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府公信力

政府公信力反映的是公眾對(duì)政府信任的態(tài)度，同時(shí)也是公眾對(duì)政府自身治理能力的認(rèn)可。政府公信力的喪失意味著公眾對(duì)政府不再認(rèn)同，政府的合法性將受到質(zhì)疑與挑戰(zhàn)，當(dāng)然政府在轉(zhuǎn)型時(shí)期的主導(dǎo)作用也就不能有效地發(fā)揮。因此，有必要提升政府公信力。第一，堅(jiān)持依法行政，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管與社會(huì)的治理。政府各級(jí)部門(mén)及工作人員要規(guī)范自身行為，依法辦事，以法律為準(zhǔn)繩來(lái)監(jiān)管市場(chǎng)，懲治市場(chǎng)不法行為與主體，同時(shí)要依照法律法規(guī)來(lái)維護(hù)公民的合法利益訴求，真正用法治保障市場(chǎng)與社會(huì)正常運(yùn)行，提升自身公信力。第二，加大信息公開(kāi)力度，消除政府與公眾之間信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象。之所以會(huì)出現(xiàn)諸多群體性事件，最為重要的原因就是公眾不能獲取政府相關(guān)政策的信息，不能參與到事關(guān)切身利益的決策中去。因此，要健全政府政務(wù)信息公開(kāi)機(jī)制，及時(shí)向公眾公開(kāi)政務(wù)信息，同時(shí)還要充分利用網(wǎng)絡(luò)工具與廣大公眾進(jìn)行溝通交流。第三，要加強(qiáng)政府公共決策中的公民參與，公眾的參與能夠增強(qiáng)決策的可接受程度，因此要全面推廣重大事項(xiàng)決策的聽(tīng)證與公示制度，發(fā)揮基層自治組織的作用，開(kāi)展涉及公眾切身利益政策的基層協(xié)商民主，聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，滿(mǎn)足他們的利益訴求。最后，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)。政府工作人員要真正在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)宗旨，履行自身義務(wù)與職責(zé)，真正做到做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。

（二）厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系

黨的十八大報(bào)告指出，深化改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。一是要更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，要將市場(chǎng)能夠管得了的，堅(jiān)決讓市場(chǎng)來(lái)發(fā)揮作用，充分把握市場(chǎng)的新變化、新形勢(shì)，同時(shí)要避免走向從忽視市場(chǎng)作用轉(zhuǎn)向忽視政府作用的極端情況，將政府的合理調(diào)控行為都?xì)w結(jié)為“越位”或者“逆市場(chǎng)化”行為。[6]二是要更好發(fā)揮政府的作用，政府主導(dǎo)的主要領(lǐng)域是那些無(wú)法依賴(lài)市場(chǎng)，比如社會(huì)保障、公共產(chǎn)品和服務(wù)，尤其教育、養(yǎng)老、醫(yī)療公共事務(wù)層面，基礎(chǔ)設(shè)施、重大科技研發(fā)等，同時(shí)對(duì)損害市場(chǎng)的行為要施行行政管理。雖然未來(lái)改革方向應(yīng)更多的靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)，減少政府不必要的干預(yù)和監(jiān)管，但是政府必須要承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，而不能出現(xiàn)誰(shuí)出錢(qián)多就為誰(shuí)服務(wù)，即所謂的市場(chǎng)化“監(jiān)管俘獲”?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展表明，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制絕非完全擺脫政府的調(diào)控，從而完全放縱市場(chǎng)機(jī)制來(lái)自發(fā)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，而是具有市場(chǎng)微觀調(diào)節(jié)與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的特征，這說(shuō)明了在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的調(diào)節(jié)作用是舉足輕重的。[7]經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定的發(fā)展需要市場(chǎng)與政府調(diào)節(jié)的有機(jī)結(jié)合。具有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有很大的特殊性，在政府與市場(chǎng)關(guān)系方面，不僅要借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更為重要的是要在實(shí)際情況中去不斷實(shí)踐與摸索中國(guó)特色市場(chǎng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與政府治理的關(guān)系。只有政府管了該管的，放了該放的，政府與市場(chǎng)才能實(shí)現(xiàn)真正的互補(bǔ)與互動(dòng)。

（三）加強(qiáng)培育公民社會(huì)，有效促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展

在黨的十八屆一中全會(huì)上，李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)：“我們?cè)谏鐣?huì)領(lǐng)域要更好地利用社會(huì)力量，包括社會(huì)組織的力量，應(yīng)該把有市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用的交給市場(chǎng)與社會(huì)?！碑?dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的轉(zhuǎn)型時(shí)期，新階段和新形勢(shì)都對(duì)社會(huì)管理提出了更大的挑戰(zhàn)，政府作為社會(huì)管理的主導(dǎo)力量，對(duì)社會(huì)事業(yè)推進(jìn)至關(guān)重要。加強(qiáng)社會(huì)管理，不僅是履行職能的需要，而且是社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的要求。首先，要完善相關(guān)法律制度，建立健全社會(huì)民間組織發(fā)展的法律保障體系；其次，完善社會(huì)組織的管理體制與機(jī)制；再次，轉(zhuǎn)變觀念，破除“維穩(wěn)怪圈”，大力扶持和培育社會(huì)組織，積極發(fā)揮社會(huì)組織的協(xié)同作用；最后，加強(qiáng)社會(huì)組織自身的建設(shè)。構(gòu)建國(guó)家治理體系，社會(huì)民間自治力量不可小覷，只有在政府引導(dǎo)與社會(huì)組織自身發(fā)展的結(jié)合下，尤其是政府的正確引導(dǎo)與可行的政策，才能形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理格局，從而有效實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，從而推動(dòng)國(guó)家治理體系的建設(shè)進(jìn)程。