河南省國(guó)土資源領(lǐng)域基層矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制體制建設(shè)存在的問(wèn)題和對(duì)策

◎?qū)O慶輝 王東亞

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河南省國(guó)土資源領(lǐng)域基層矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制體制建設(shè)存在的問(wèn)題和對(duì)策

◎?qū)O慶輝 王東亞

隨著我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的強(qiáng)力推進(jìn)，在土地征收、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用等方面引發(fā)了大量的矛盾糾紛, 并呈現(xiàn)出逐年增多趨勢(shì)，已成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的突出問(wèn)題，建立健全和完善多元化的國(guó)土資源領(lǐng)域基層矛盾糾紛解決機(jī)制迫在眉睫。為此，依據(jù)有關(guān)規(guī)定，2014年省國(guó)土資源廳督促各省轄市、省直管縣（市）國(guó)土資源局建立健全并完善了國(guó)土資源領(lǐng)域基層矛盾糾紛化解機(jī)制體制。日前，省廳信訪(fǎng)工作處就國(guó)土資源領(lǐng)域基層矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制體制建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)研。

一、現(xiàn)狀分析

國(guó)土資源領(lǐng)域基層矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制體制建設(shè)工作開(kāi)展以來(lái)，各地做了大量工作，取得了一定的成效。

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，目標(biāo)責(zé)任體系更加完善。各地切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。縣級(jí)國(guó)土資源局領(lǐng)導(dǎo)定期聽(tīng)取信訪(fǎng)工作匯報(bào)，能把信訪(fǎng)工作納入局黨組重要議事日程，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案制度，采取重點(diǎn)約談、專(zhuān)題接訪(fǎng)、帶案下訪(fǎng)、下基層接訪(fǎng)等形式，解決重大疑難信訪(fǎng)問(wèn)題?？h級(jí)國(guó)土資源部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子全部落實(shí)信訪(fǎng)工作“一崗雙責(zé)”制度，將信訪(fǎng)穩(wěn)定工作列入年度目標(biāo)責(zé)任制考核范圍，形成了“一把手”掛帥抓、分管領(lǐng)導(dǎo)直接抓、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)具體抓的工作機(jī)制。

拓展信訪(fǎng)渠道，信訪(fǎng)工作秩序更加規(guī)范。各地多方面拓展和暢通信訪(fǎng)渠道，認(rèn)真做好群眾來(lái)信辦理、熱線(xiàn)來(lái)電受理、來(lái)訪(fǎng)接待、網(wǎng)上投訴受理等工作，拓寬民意訴求表達(dá)渠道，為群眾反映問(wèn)題提供最大便利。同時(shí)，深入開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪(fǎng)活動(dòng)，加大基層初信初訪(fǎng)處置力度，最大限度地把矛盾糾紛解決在基層、解決在當(dāng)?shù)?，避免?wèn)題積累、矛盾上行。各地還充分發(fā)揮村（組）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的逐級(jí)調(diào)解作用，積極引導(dǎo)群眾依法逐級(jí)走訪(fǎng)，力爭(zhēng)把信訪(fǎng)事項(xiàng)解決在基層，消化在當(dāng)?shù)?，防止因受理和調(diào)解不到位引發(fā)越級(jí)上訪(fǎng)。

創(chuàng)新工作機(jī)制，群眾合法權(quán)益得到有效維護(hù)。各地不斷改進(jìn)和完善考核方式，提高考核的科學(xué)性、客觀(guān)性和可信度；不斷完善各種制度，如信訪(fǎng)形勢(shì)分析研判、矛盾糾紛排查、信訪(fǎng)干部隊(duì)伍培訓(xùn)等制度，重大信訪(fǎng)事項(xiàng)報(bào)告制度，重要信訪(fǎng)事項(xiàng)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示案件交辦制度，信訪(fǎng)問(wèn)題突出重點(diǎn)市、縣局領(lǐng)導(dǎo)警示約談制度；建立健全實(shí)地督辦制度、信訪(fǎng)例會(huì)制度等各項(xiàng)機(jī)制。

加大工作力度，信訪(fǎng)積案得到有效解決。一是切實(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈的信訪(fǎng)突出問(wèn)題。對(duì)重要信訪(fǎng)事項(xiàng)，堅(jiān)持派人到實(shí)地調(diào)查核實(shí)，摸清底數(shù)、掌握情況，確保信訪(fǎng)事項(xiàng)事實(shí)清楚、處理得當(dāng)，使各方合法利益最大限度地得到保障。二是建立健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在實(shí)施土地征收、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等涉及群眾利益的重大決策、重點(diǎn)項(xiàng)目上，進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。進(jìn)一步規(guī)范了征地程序，增加了征地工作的透明度，保障了被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和成員的知情權(quán)、參與權(quán)，確保被征地群眾的合法權(quán)益不受侵害。

部分基層國(guó)土資源管理部門(mén)能夠創(chuàng)新工作方式。如南陽(yáng)市西峽縣建立的“三級(jí)”網(wǎng)格體系，一級(jí)網(wǎng)格為各縣區(qū)國(guó)土資源局，局主要領(lǐng)導(dǎo)為網(wǎng)格第一責(zé)任人。二級(jí)網(wǎng)格為基層國(guó)土資源所，國(guó)土資源所長(zhǎng)為網(wǎng)格第一責(zé)任人。三級(jí)網(wǎng)格為基礎(chǔ)網(wǎng)格，由基層國(guó)土資源所根據(jù)各行政村（社區(qū)）的具體情況合理劃分；將土地協(xié)管員、民事調(diào)解員配備到每個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格，逐級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)負(fù)責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、調(diào)處矛盾、服務(wù)群眾。通過(guò)網(wǎng)格化管理的推行、信息平臺(tái)的開(kāi)展，西峽縣的國(guó)土資源信訪(fǎng)穩(wěn)定工作得到了明顯提升。

二、存在的問(wèn)題

雖然基層國(guó)土資源管理部門(mén)在深化矛盾糾紛排查化解，及時(shí)就地解決信訪(fǎng)問(wèn)題，暢通信訪(fǎng)渠道，規(guī)范信訪(fǎng)秩序，積極探索建立健全保障群眾利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，維護(hù)群眾合法權(quán)益等方面取得了一定的成績(jī)，但全省國(guó)土資源信訪(fǎng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。河南省國(guó)土資源系統(tǒng)2013年收到來(lái)信143件、來(lái)訪(fǎng)796批次2339人次，2014年收到來(lái)信152件、來(lái)訪(fǎng)633批次1937人次，截至2015年10月收到來(lái)信128件、來(lái)訪(fǎng)649批次1591人次。在省轄市國(guó)土資源管理部門(mén)中，形勢(shì)也不容樂(lè)觀(guān)，如南陽(yáng)市2013年來(lái)訪(fǎng)317批次871人次，2014年來(lái)訪(fǎng)267批次777人次，2015年截至9月份來(lái)訪(fǎng)167批次552人次。

矛盾糾紛調(diào)處化解不順暢，機(jī)制不健全。目前，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）三級(jí)調(diào)解組織已經(jīng)建立，橫到邊、縱到底覆蓋縣級(jí)區(qū)域的調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)已初步形成，但對(duì)于國(guó)土資源領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，由于當(dāng)前矛盾糾紛涉及當(dāng)事人多、部門(mén)多，在矛盾糾紛調(diào)處化解中需要依托當(dāng)?shù)卣恼{(diào)解組織，靠一個(gè)部門(mén)、一個(gè)單位難以解決。司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解各自為政，不能銜接配合，未能形成合力，個(gè)別行政職能部門(mén)或者地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到糾紛不愿調(diào)解，推諉扯皮，造成一些可以通過(guò)行政調(diào)解解決的糾紛錯(cuò)失了調(diào)解機(jī)會(huì)。

基層國(guó)土資源管理所調(diào)解力量不足。作為國(guó)土資源管理的最基層，國(guó)土資源所主要依靠在基層村（居）組織設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)，但由于調(diào)解員基本由村干部擔(dān)任，造成部分村（社區(qū)）調(diào)委會(huì)職能作用發(fā)揮得很不好，遇到突發(fā)性事件就束手無(wú)策。另外，基層調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的權(quán)限、方式和效力都很有限。

基層矛盾糾紛調(diào)處化解及信訪(fǎng)工作人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)偏低。

國(guó)土資源領(lǐng)域的矛盾糾紛調(diào)處化解對(duì)工作人員的法律素質(zhì)提出了新的更高要求。但從目前調(diào)解隊(duì)伍的現(xiàn)狀看，往往由縣級(jí)國(guó)土資源局信訪(fǎng)科、辦公室或國(guó)土資源所的同志擔(dān)任，有些單位還兼任其他事務(wù)。相當(dāng)一部分調(diào)解員的法律素質(zhì)與法制建設(shè)的客觀(guān)要求不相適應(yīng)，他們中的大多數(shù)人開(kāi)展調(diào)解工作，主要憑借老經(jīng)驗(yàn)、老觀(guān)念，而不是靠法律、政策，調(diào)解糾紛有時(shí)表面上暫時(shí)平息事態(tài)，但并未從根本上徹底解決矛盾；另一方面，由于培訓(xùn)不足，制作的協(xié)議書(shū)經(jīng)常出現(xiàn)語(yǔ)言不規(guī)范、不正式的狀況，影響了調(diào)處化解工作的質(zhì)量，導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)調(diào)處化解的公正性和有效性產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而影響了矛盾糾紛調(diào)處化解工作的開(kāi)展。

基層矛盾糾紛化解過(guò)度依賴(lài)基層國(guó)土資源管理部門(mén)。目前，基層國(guó)土資源管理部門(mén)擔(dān)負(fù)化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要職責(zé)。這樣存在兩方面的不足，一方面，基層國(guó)土資源局化解矛盾糾紛沒(méi)有類(lèi)似司法、仲裁的嚴(yán)格程序，容易滋生腐敗，出現(xiàn)處理不公；另一方面，基層國(guó)土資源管理部門(mén)不堪重負(fù)，出現(xiàn)“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平”的思想認(rèn)識(shí)，花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定，既滋生了“刁民風(fēng)氣”，又陷入“越維越不穩(wěn)”的怪圈，最后偏離法治軌道，不能解決根本問(wèn)題。

執(zhí)法公信力面臨挑戰(zhàn)。在國(guó)土資源系統(tǒng)基層矛盾糾紛調(diào)處化解中，由于人員不足、取證困難、監(jiān)督機(jī)制不健全等多方因素，造成執(zhí)法不夠嚴(yán)格高效、隨意性較大、執(zhí)法水平較低，民眾對(duì)基層國(guó)土資源局執(zhí)法公信力產(chǎn)生質(zhì)疑，從而導(dǎo)致民眾的越級(jí)上訪(fǎng)現(xiàn)象。

三、幾點(diǎn)建議

完善基層矛盾糾紛排查化解機(jī)制，構(gòu)建多元化的糾紛預(yù)防與化解機(jī)制。包括建立完善“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制、“一崗雙責(zé)”調(diào)處機(jī)制、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、科學(xué)合理考核評(píng)價(jià)體系、督察督辦責(zé)任追究機(jī)制、矛盾排查調(diào)處長(zhǎng)效機(jī)制。

堅(jiān)持法治思維化解基層矛盾糾紛,繼續(xù)深化國(guó)土資源信訪(fǎng)工作法制化建設(shè)。一是始終把解決群眾合理訴求、維護(hù)群眾合法權(quán)益擺在首要位置；二是推行依法逐級(jí)走訪(fǎng)；三是強(qiáng)調(diào)首辦責(zé)任，突出“為民”和“依法”；四是加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同做好非正常上訪(fǎng)處置工作；五是健全完善依法科學(xué)的國(guó)土資源信訪(fǎng)工作考核辦法。

充分發(fā)揮律師、基層法律服務(wù)工作者在化解國(guó)土資源領(lǐng)域矛盾糾紛中的作用。在基層國(guó)土資源管理部門(mén)中，采用聘請(qǐng)或引入專(zhuān)職或兼職的律師或法律工作者，參與各類(lèi)國(guó)土資源領(lǐng)域矛盾糾紛尤其是群體性矛盾的調(diào)處，為突發(fā)事件善后處理提供法律服務(wù)。引導(dǎo)基層法律服務(wù)工作者為基層調(diào)解委員會(huì)提供法律咨詢(xún)服務(wù)，參與基層矛盾糾紛化解活動(dòng)，參與疑難、復(fù)雜糾紛案件的研討、會(huì)診，有利于促進(jìn)矛盾糾紛的化解。

完善訴調(diào)對(duì)接，加強(qiáng)基層國(guó)土資源矛盾糾紛調(diào)處化解隊(duì)伍建設(shè)。依托河南省基層四項(xiàng)基礎(chǔ)制度建設(shè)，配合當(dāng)?shù)卣畼?gòu)建“黨政領(lǐng)導(dǎo)、司法參與、社會(huì)參與、多元聯(lián)動(dòng)”為特征的多元化糾紛解決機(jī)制，充分實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接，即將國(guó)土資源領(lǐng)域的矛盾糾紛采用訴訟方式和非訴訟方式相互銜接。加強(qiáng)基層國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)矛盾糾紛調(diào)解人員隊(duì)伍建設(shè)，加大投入，加強(qiáng)培訓(xùn)，在政策、資金、級(jí)別調(diào)整上給予適當(dāng)照顧，激發(fā)調(diào)處化解人員的積極性。

從“嚴(yán)”要求向“實(shí)”著力，提高矛盾糾紛調(diào)處化解工作質(zhì)量、效率、公信力。要嚴(yán)格網(wǎng)上信訪(fǎng)受理、辦理、答復(fù)等環(huán)節(jié)，全面提升網(wǎng)上國(guó)土資源信訪(fǎng)工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。要落實(shí)首辦責(zé)任，加強(qiáng)常規(guī)性督辦，提高網(wǎng)上信訪(fǎng)事項(xiàng)及時(shí)就地解決的效率，樹(shù)立起網(wǎng)上信訪(fǎng)好用管用的導(dǎo)向，引導(dǎo)群眾更多地變走訪(fǎng)為網(wǎng)訪(fǎng)。要全程跟蹤網(wǎng)上信訪(fǎng)群眾評(píng)價(jià)結(jié)果，從中查找問(wèn)題，倒逼改進(jìn)工作。要切實(shí)加強(qiáng)網(wǎng)上國(guó)土資源信訪(fǎng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)指導(dǎo)，“一把手”要親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，全力推動(dòng)網(wǎng)上信訪(fǎng)真正實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”、“一網(wǎng)通”。要充實(shí)網(wǎng)上信訪(fǎng)工作力量，加強(qiáng)全員培訓(xùn)，提升信訪(fǎng)干部網(wǎng)上信訪(fǎng)業(yè)務(wù)能力。要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，讓廣大群眾深入了解網(wǎng)上信訪(fǎng)便捷高效的優(yōu)勢(shì)，共同營(yíng)造有利于網(wǎng)上信訪(fǎng)工作開(kāi)展的良好社會(huì)氛圍。（作者單位：河南省國(guó)土資源廳信訪(fǎng)工作處）