是非法占地還是改變用途

◎ 張趁心

是非法占地還是改變用途

◎ 張趁心

案 例

1998年某縣政府大力提倡興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，經(jīng)縣政府批準(zhǔn)，某行政村將10畝機(jī)動(dòng)地出租給王某建人造板廠，合同約定,租金每年每畝400元,期限20年。

2015年王某人造板廠倒閉，法院對(duì)該廠的生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)行拍賣，競(jìng)買人張某買下生產(chǎn)設(shè)備后又與該行政村以每年每畝800元、期限10年簽訂協(xié)議，繼續(xù)加工人造板材。張某于2016年在原有廠房已硬化地面的基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大了硬化面積，把板廠改建成駕校。

2007年第二次土地調(diào)查成果顯示，該宗地已經(jīng)變更為建設(shè)用地。目前，對(duì)于該案存在兩種不同的處理意見：

一是該行為構(gòu)成非法占用土地。因?yàn)轳{校是教育培訓(xùn)用地，沒(méi)有合法的用地手續(xù)。

二是該行為構(gòu)成改變土地用途。雖然重新簽訂了使用合同，約定了土地用途，但張某建駕校非法改變了原約定的用途，且沒(méi)有經(jīng)過(guò)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

分 析

筆者同意第二種意見。就本案而言，起因是企業(yè)破產(chǎn)引起的土地使用權(quán)再次轉(zhuǎn)移，如若憑一般經(jīng)驗(yàn)判斷，不考慮其原有用途及土地取得方式，該案似乎是一起非法占地案件。

但事實(shí)上，考慮張某是通過(guò)公開競(jìng)買設(shè)備和承租土地的方式取得該地的合法使用權(quán)，駕校改建前是人造板廠，且張某是在繼續(xù)經(jīng)營(yíng)板廠過(guò)程中改建成駕校的，雖然土地使用人沒(méi)有發(fā)生變化，但其通過(guò)對(duì)原有場(chǎng)地進(jìn)行了大面積硬化，用途從板廠已經(jīng)改變?yōu)轳{校。該板廠改建駕校的行為，違反了雙方合同中約定用于人造板生產(chǎn)的合同條款，構(gòu)成了非法改變用途行為。

但是縱觀《土地管理法》全文，沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擅自改變集體建設(shè)用地用途的處理?xiàng)l款，針對(duì)此類案件，國(guó)土執(zhí)法部門在處理時(shí)應(yīng)按照“法無(wú)規(guī)定不可為”的要求，及時(shí)調(diào)查取證，寫出調(diào)查報(bào)告上報(bào)縣政府，同時(shí)依據(jù)《土地管理法》第六十五條“有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)……（二）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的”的規(guī)定，建議該行政村在通過(guò)司法途徑解除和張某土地出租合同的基礎(chǔ)上，再向鄉(xiāng)、縣兩級(jí)政府寫出收回申請(qǐng)，依法收回該集體土地的使用權(quán)。

反 思

本案具有一定的特殊性和代表性，《土地管理法》的目的是保護(hù)合法的土地，利用法律手段“消滅”違法行為。如果按非法占地處理則“有根有據(jù)”，對(duì)相對(duì)不熟悉法律知識(shí)的違法人實(shí)施行政處罰勉強(qiáng)可以通過(guò)，違法事實(shí)可能還要存在；如果對(duì)具備較深法律知識(shí)的違法人實(shí)施處罰，不但容易引起不必要的麻煩，而且還要承擔(dān)一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，甚至是行政訴訟。同時(shí)，該駕校也不具備補(bǔ)辦用地手續(xù)的可能性。

本案的特殊性在于違法人是通過(guò)合法方式取得土地使用權(quán)的，只是在使用過(guò)程中出現(xiàn)了改變用途行為。在實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐中，此類違法行為并不少見，存在形式也不同：一是養(yǎng)殖業(yè)。在一般耕地內(nèi)從事養(yǎng)殖業(yè)，只需要經(jīng)過(guò)縣級(jí)人民政府進(jìn)行養(yǎng)殖業(yè)備案即為合法，一旦時(shí)機(jī)成熟或者監(jiān)管不到位，則馬上變成宅基地或者商業(yè)用地。二是房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)。特別是出讓用途為居住用地的，在建設(shè)過(guò)程中開發(fā)商趁機(jī)改變建筑結(jié)構(gòu)將用途變成商住用地。針對(duì)這些違法行為，要求執(zhí)法人員熟悉法律法規(guī)，通過(guò)不間斷的巡查，充分利用已掌握登記資料判斷其合法性，以減少此類案件的發(fā)生。

（作者單位：西華縣國(guó)土資源局）