加強疫病防控需從立法抓起

文│邱基洪（浙江省金華市婺城區(qū)畜牧獸醫(yī)局）

加強疫病防控需從立法抓起

文│邱基洪（浙江省金華市婺城區(qū)畜牧獸醫(yī)局）

法律可以確保良好秩序建立。畜牧業(yè)相關(guān)法律法規(guī)與規(guī)章等法律性規(guī)定，是畜牧業(yè)從業(yè)人員工作底線，不可逾越?！胺o禁止即可為”，反之，法有禁止不可為。立法落后與執(zhí)法滯后，會影響從業(yè)人員對防疫相關(guān)法律的敬畏心，從而弱化在養(yǎng)殖、生產(chǎn)經(jīng)營等工作中的疫病防控意識和行為，影響標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和規(guī)范化從業(yè)。

我國有關(guān)動物養(yǎng)殖、防疫、檢疫與畜產(chǎn)品安全監(jiān)管以及動物診療、獸藥、種畜禽管理的法律多的同時也或多或少存在立法落后與執(zhí)法滯后問題，有的還存在政出多門分段管理、互不銜接和不易操作問題，這進一步加劇了目前執(zhí)法人員少、綜合素質(zhì)不高、執(zhí)法條件薄弱等現(xiàn)狀下的矛盾，是造成養(yǎng)殖無序、調(diào)運隨意以及動物疫病和病死豬得不到及時控制而擴散疫情、加重環(huán)境污染的一大原因。防疫等畜牧業(yè)相關(guān)法律政策的制定，要考慮從業(yè)人員（不論執(zhí)法人員還是行政相對人）素質(zhì)普遍較低、學(xué)法知法少的現(xiàn)狀，否則影響法律掌握、執(zhí)行和引導(dǎo)，影響疫病的監(jiān)測、診療和控制，也影響?zhàn)B殖等相關(guān)工作的發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)運用、問題處理以及規(guī)范性行業(yè)自律。

一、對頑疾缺少猛藥

對?。ㄋ溃﹦游锛捌洚a(chǎn)品的丟棄、屠宰、加工行為，必須嚴(yán)懲，尤其是收集經(jīng)營?。ㄋ溃﹦游锛捌洚a(chǎn)品的。但是，如對丟棄病死豬處罰3000元以下的法律規(guī)定，如果是幾十頭上百頭的重犯或是累犯，特別是對那些難以被查出的案犯，從立法上缺少強有力的懲罰，違法成本過低，法律震懾作用不大；在縣級以上動物衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法經(jīng)費普遍緊張、人員不足、交通工具不足、監(jiān)測設(shè)施不足和法律素養(yǎng)不高的情況下，影響對相關(guān)法律宣傳、教育、巡查和立案處罰的力度，對丟棄病死豬等違法活動及盲從者缺少有效疏導(dǎo)與遏制；尤其會造成市場監(jiān)管部門對動物產(chǎn)品市場經(jīng)營、學(xué)校飯店使用、食品企業(yè)加工等巡查監(jiān)督的薄弱或放松。

通過聲勢浩大的大力整治與補償扶持，病死豬丟棄、出售、加工經(jīng)營問題能夠得到階段性有效遏制。但?。ㄋ溃┠膛ｋS意出售的處理又該怎么辦，監(jiān)管松懈地區(qū)隨意調(diào)運奶牛和隨意處置?。ㄋ溃┠膛斐伞皟刹　遍L期難以控制和口蹄疫、流行熱的暴發(fā)流行；還有一些疫病是人畜共患病，單一對病死豬做出補償政策，而對病豬和?。ㄋ溃┑哪膛?、家禽及其他飼養(yǎng)動物以及與之相關(guān)的系統(tǒng)性問題沒有統(tǒng)籌考慮，還未出臺行之有效的政策。對違法案件的管與放、堵與疏，彰顯政府執(zhí)政理念與水平，應(yīng)出臺相應(yīng)法規(guī)加以管理。

二、要有事先規(guī)劃引導(dǎo)

如對養(yǎng)殖場戶隨意建場飼養(yǎng)的法律問題。養(yǎng)殖場建在何處，一是養(yǎng)殖場戶自身防疫意識問題，經(jīng)土地、資金、水、電、路綜合考慮的結(jié)果；二是與法律條文有無規(guī)范化規(guī)定和政府積極引導(dǎo)、監(jiān)管力度及有無從業(yè)審批密不可分。動物防疫條件合格證是通過書面和現(xiàn)場審核達到防疫要求后，由政府給予養(yǎng)殖場戶允許飼養(yǎng)的許可證，應(yīng)該由養(yǎng)殖場戶等相關(guān)場所主動申報，職能部門被動審核與主動指導(dǎo)、監(jiān)管。但目前只對申報的養(yǎng)殖場給予審核，是建場后的審核，不是預(yù)先報批。此時場址、設(shè)施已成事實不易調(diào)整，更有數(shù)量眾多占絕對比例的中小養(yǎng)殖場散戶和少部分不符合要求的規(guī)模場不申報而未給予審核與監(jiān)管，更缺乏行政處罰加以整治。

再者，養(yǎng)殖場戶申報動物防疫條件合格證的目的，大多是為項目驗收、獲取扶持資金和工商注冊申請貸款等，真正重視防疫設(shè)施建設(shè)以控制疫病傳入的少，多數(shù)為應(yīng)付審核，取得證照后疏于防疫設(shè)施管理與應(yīng)用。另外，取得動物防疫條件合格證的養(yǎng)殖場，對其周邊新建的養(yǎng)殖場戶缺乏法律上的距離限制等，其周邊養(yǎng)殖場戶勢必影響其環(huán)境與疫病控制，法律上或說職能部門既未能保護養(yǎng)殖場戶的合法權(quán)利，也未防止其養(yǎng)殖場對新辦養(yǎng)殖場將要造成的影響。從法律上對養(yǎng)殖場建場缺乏主動引導(dǎo)性和前置性的設(shè)置，造成后期養(yǎng)殖場布局和防疫、管理與污染治理被動。

三、法律執(zhí)行困難，難突出重點與實效

如到場到戶檢疫問題，進鄉(xiāng)鎮(zhèn)屠宰場的本地動物先經(jīng)產(chǎn)地檢疫和對規(guī)模養(yǎng)殖場所每月不少于2次巡查等法律規(guī)定貌似很到位很嚴(yán)厲，增加了檢疫員工作要求與責(zé)任壓力，但過于理想化，特別是在檢疫員人數(shù)嚴(yán)重不足、日常執(zhí)法不到位、后續(xù)監(jiān)管不嚴(yán)格的情況下，很難長期堅持，使動物檢疫容易走形式或變樣。對畜禽及其產(chǎn)品上市的檢測、檢疫、監(jiān)管是對養(yǎng)殖行業(yè)監(jiān)管的重點，起到“牽牛鼻子”的效果，再結(jié)合養(yǎng)殖投入品和種畜禽的檢測、監(jiān)管將進一步改善養(yǎng)殖生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，而具體養(yǎng)殖過程中事項應(yīng)由企業(yè)自己做主，職能部門不宜插手，養(yǎng)殖場應(yīng)該處于相對隔離的養(yǎng)殖生產(chǎn)環(huán)境。政府對養(yǎng)殖場戶的監(jiān)管主要應(yīng)該在三方面：上市動物及其產(chǎn)品的安全性，動物疫病的傳播和對外環(huán)境的污染以及其對社會的影響。

四、體制與隊伍建設(shè)必須跟上

制定了法律，相應(yīng)的體制與隊伍上也必須跟上，能執(zhí)行才有效。如執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度問題，按發(fā)達國家情況和國際組織測算，中國需要100萬執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，缺口非常大。目前在基層獸醫(yī)從業(yè)人員中有獸醫(yī)相關(guān)專業(yè)大專以上學(xué)歷的不多，能參加并通過執(zhí)業(yè)（助理）獸醫(yī)師資格考試的更少，要求養(yǎng)殖場、動物診療機構(gòu)等配備執(zhí)業(yè)（助理）獸醫(yī)師很難到位，尤其是地處偏僻的養(yǎng)殖場戶。有法律規(guī)定卻落實不了，影響法律的權(quán)威性。

建議出臺省一級的執(zhí)業(yè)資格考試政策，合格的發(fā)職業(yè)（助理）獸醫(yī)師（士）資格證書；同時，取消動物防疫員、檢疫員、繁殖員、寵物醫(yī)師等一些資格考試與證書，取消縣級就可以認(rèn)定的農(nóng)村獸醫(yī)資格證書，從而提高獸醫(yī)認(rèn)證資格機構(gòu)層次并規(guī)范、簡化、厘清獸醫(yī)相關(guān)考試考核的秩序，形成不同梯隊的獸醫(yī)隊伍，滿足法律法規(guī)所要求的相關(guān)場所配備相應(yīng)有資格的獸醫(yī)人員。在此基礎(chǔ)上，強化職業(yè)培訓(xùn)考核，實現(xiàn)從業(yè)人員素質(zhì)提升與規(guī)范化，與時俱進服務(wù)于動物疫病防控和畜牧業(yè)生產(chǎn)?？梢悦磕赀M行國家級或省級的網(wǎng)絡(luò)化培訓(xùn)考核，保證質(zhì)量，方便群眾。

另外，根據(jù)獸醫(yī)工作的實際，對職業(yè)（助理）獸醫(yī)師（士）這類以鄉(xiāng)村臨床診療和養(yǎng)殖場就業(yè)為主的資格證書，應(yīng)該分科，如牛羊、豬、家禽和寵物等。還有，認(rèn)證容易的鄉(xiāng)村獸醫(yī)可以診療，而學(xué)歷高考取困難的執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師卻不能開處方（后雖有緩沖期）的規(guī)定，明顯不合常理。獸醫(yī)用藥診療，需要先開處方，這是追溯管理最直接的憑證。獸藥分處方與非處方藥管理、銷售，如果沒有相應(yīng)的開處方獸醫(yī)資格的人或人員嚴(yán)重不足，也會影響獸藥正?；芾砼c經(jīng)營。目前獸藥經(jīng)營單位（店）有獸藥質(zhì)量管理人員設(shè)置，應(yīng)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市，且應(yīng)該有更具體的資格要求。具體經(jīng)營與管理人員、技術(shù)人員，在不同層次或區(qū)域的獸藥經(jīng)營單位（店）要分開，防止租借并應(yīng)有相關(guān)處罰條款。

按法律規(guī)定，畜牧執(zhí)法涉及畜牧獸醫(yī)主管部門、動物衛(wèi)生監(jiān)督所，有的地方建立農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊行使獸藥等部分執(zhí)法，而畜牧獸醫(yī)行政主管局一般是農(nóng)業(yè)局（或農(nóng)林、農(nóng)牧、農(nóng)牧水產(chǎn)、畜牧食品等不同名稱的主管局），往往又無相應(yīng)的畜牧獸醫(yī)科室，執(zhí)法模式各地不同，顯得有些混亂，建立畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法呼聲已有多年，但真正推行的不多。執(zhí)法體制混亂自然影響執(zhí)法力度與效率，也影響畜牧相關(guān)部門社會地位。

禽流感暴發(fā)后，啟動了畜牧獸醫(yī)體制改革；三聚氰胺事件后，制定了生鮮乳監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)；黃浦江死豬事件后，出臺了病死豬補貼與無害化場所建設(shè)規(guī)定。畜牧獸醫(yī)立法執(zhí)法還缺乏系統(tǒng)性、主動性、前瞻性和科學(xué)性，會影響疫病防控工作的有效性、持續(xù)性、徹底性和鞏固性。如通過多年的整治與市場的發(fā)展，上市動物的“瘦肉精”、生鮮乳的三聚氰胺得到控制，畜牧獸醫(yī)機構(gòu)的監(jiān)管工作重點應(yīng)轉(zhuǎn)移到一些疑難動物疫病的防控、上市動物及其產(chǎn)品獸藥殘留超標(biāo)的檢測、?。ㄋ溃┴i牛不規(guī)范處置與上市的整治、養(yǎng)殖污染的防治等方面，對“瘦肉精”等的監(jiān)測頻率可以降低。將有限的人力物力用到關(guān)鍵性、預(yù)防性、引導(dǎo)性的工作上，工作要有成效性、積極性，與時俱進。

運動式發(fā)展、被動式執(zhí)法、死板性執(zhí)法與分段式監(jiān)管、分?jǐn)偸奖O(jiān)管、突擊式監(jiān)管的發(fā)展與監(jiān)管模式，同樣不利于行業(yè)監(jiān)管與執(zhí)法的有效性。另外，前面出扶持政策搞發(fā)展，后面強拆關(guān)停抓治理，缺乏前瞻性統(tǒng)籌規(guī)劃也會影響動物疫病的有效防控，必須加以注意。

點評：立法與政策不合理和監(jiān)管與處罰不到位，不僅影響法律的生命力和權(quán)威性，也影響從業(yè)人員對法律敬畏、行為規(guī)范和從業(yè)環(huán)境秩序，是影響我國動物疫病多發(fā)復(fù)雜化的一個重要方面。有必要從立法角度強化動物疫病防控工作。