城市規(guī)劃的法學(xué)性質(zhì)初探

文/劉運(yùn)琦 河北省住建廳原巡視員 住建部派駐規(guī)劃督察員 河北省城市科學(xué)研究會理事長

城市規(guī)劃的法學(xué)性質(zhì)初探

文/劉運(yùn)琦 河北省住建廳原巡視員 住建部派駐規(guī)劃督察員 河北省城市科學(xué)研究會理事長

城鄉(xiāng)規(guī)劃正在面臨著改革，總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃在編制和實(shí)施中都出現(xiàn)了與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的問題。規(guī)范政府的權(quán)力和保障規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的法制化的關(guān)鍵。研究城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政法學(xué)屬性是規(guī)劃改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，亟待加強(qiáng)。本文就城鄉(xiāng)規(guī)劃的法學(xué)屬性進(jìn)行探索，以期與規(guī)劃界同仁共同探討。

一、歷史回顧

一般認(rèn)為，現(xiàn)代城市規(guī)劃運(yùn)動始于1830年到1850年之間。是在工業(yè)革命和城市化進(jìn)程加快的過程中產(chǎn)生的?，F(xiàn)代城市規(guī)劃的出現(xiàn)是為了解決產(chǎn)業(yè)革命所引起的特定的社會問題和經(jīng)濟(jì)問題。產(chǎn)業(yè)革命導(dǎo)致世界范圍的城市化，農(nóng)村人口向城市集中，促使城市規(guī)模擴(kuò)大，引起城市的盲目發(fā)展。造成城市居住環(huán)境的惡化，嚴(yán)重地影響著居民的生活，成為當(dāng)時亟需解決的社會問題。人們開始從各方面研究解決問題的對策；現(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)科就是在這種情況下產(chǎn)生的。 所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃是伴隨現(xiàn)代城市產(chǎn)生的，但晚于現(xiàn)代城市的形成。只有在城鎮(zhèn)建設(shè)基本完成，城鎮(zhèn)的內(nèi)部的發(fā)展出現(xiàn)矛盾時，才需要有規(guī)劃進(jìn)行某種必不可少的糾正和干預(yù)。這種糾正與干預(yù)必須由公權(quán)力即由政府出面進(jìn)行?？尚械墓こ碳夹g(shù)方法和嚴(yán)格的法制管理成為現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃的兩大基礎(chǔ)。

回眸現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)生的歷史，公權(quán)力通過城市規(guī)劃對城市建設(shè)自由進(jìn)行管制，實(shí)際上城市規(guī)劃既是對政府建設(shè)自由管制權(quán)的限制，也是對土地所有者的建設(shè)自由的限制。雖然當(dāng)時的城市規(guī)劃技術(shù)尚不成熟；但是公權(quán)力對于私人使用土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的行為進(jìn)行規(guī)范，由政府出面解決社會問題，保證公眾利益和相鄰利益不受侵害，已經(jīng)成為了城市規(guī)劃的基本原則。此后，城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)工程手段和行政法律手段并行不悖。一直延續(xù)至今。

從制度的歷史關(guān)聯(lián)度而言，美國的土地區(qū)劃制度（zooning ）應(yīng)該說是受到了德國規(guī)劃方法的影響，而我國的控制性詳細(xì)規(guī)劃的方法則借鑒于美國的區(qū)劃制度，并成為我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法的核心制度——規(guī)劃的行政許可制度。作為城市規(guī)劃師，無論從事規(guī)劃設(shè)計(jì)或者規(guī)劃管理，都應(yīng)該研究規(guī)劃的法律屬性，以應(yīng)對未來規(guī)劃的變革。

二、政府的職能

既然城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府使用公權(quán)力對私權(quán)利的干預(yù)，那么就須研究政府的職能，即政府應(yīng)該做什么？

1、社會公共問題和社會公共需要

社會公共問題就是超出個人問題和集團(tuán)問題的范疇與廣泛的社會生活發(fā)生關(guān)系，造成廣泛的社會影響并關(guān)系到公眾利益的問題。社會公共問題就存在就是因?yàn)橛猩鐣墓残枰俪傻摹?/p>

社會公共需要是指社會成員在社會生產(chǎn)、生活中的共同需要，是除政府以外的其他社會團(tuán)體或市場所不能夠滿足和提供的需要。它具有社會成員平等的享用性。主要包括：維護(hù)社會公共秩序與安全秩序；維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和市場交易秩序；為全體成員提供公共設(shè)施和公共事業(yè)；建立社會保障與救濟(jì)體系；扶助社會弱勢群體；公共資源與公共財(cái)產(chǎn)管理；在人民生活水平處于發(fā)達(dá)狀態(tài)時，人民對人權(quán)、自由等公民權(quán)利的公共需要等。研究人民生活水平的變化，摸清社會公共需求的變化規(guī)律，主動地進(jìn)行改革，為人民提供全面的公共服務(wù)，就是政府的職責(zé)。

所以，社會公共需要就是政府存在的原因。政府的職責(zé)和功能就是為了滿足社會公共需要，實(shí)現(xiàn)公共利益。

2、政府的職能

政府的職能就是政府在依法管理國家公共事務(wù)的過程中（公共行政）體現(xiàn)出來的職責(zé)范圍及其作用。政府的基本職能就是對社會利益進(jìn)行社會性分配。

政府的公共行政是隨著工業(yè)化的發(fā)展和現(xiàn)代城市的建設(shè)逐步發(fā)展起來的。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府的職能范圍在不斷擴(kuò)大。但大致可以分為基本職能體系和運(yùn)行職能體系兩大類?；韭毮荏w系包括：政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會職能。運(yùn)行職能體系包括：規(guī)劃職能、組織職能和控制職能。運(yùn)行職能是保證基本職能實(shí)現(xiàn)的手段。

政府存在的目的就是為了滿足社會公共需要，實(shí)現(xiàn)公共利益，政府就是公共利益的代表和體現(xiàn)。政府既可以直接提供公共產(chǎn)品，也可以對經(jīng)濟(jì)活動及私人的活動進(jìn)行符合公共利益的社會性管制。

三、公共政策與行政規(guī)劃

一般認(rèn)為，城鄉(xiāng)規(guī)劃是重要的公共政策，為什么？

1、公共政策

公共政策學(xué)是在第二次世界大戰(zhàn)之后形成的新的學(xué)科， 戰(zhàn)后社會科學(xué)領(lǐng)域中發(fā)展最迅速、應(yīng)用領(lǐng)域最廣、實(shí)證性最強(qiáng)、社會效益最明顯的學(xué)科之一。

對公共政策的理解在學(xué)界多有爭議，一般認(rèn)為，公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個人的行動。其表達(dá)形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、行政規(guī)劃、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示等。簡言之，公共政策就是政府為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動方案或行動準(zhǔn)則；為處理社會公共事務(wù)而制定的行為規(guī)范。其本質(zhì)體現(xiàn)了政府對全社會公眾利益所作的權(quán)威性分配；包括：分配社會資源；規(guī)范社會行為；解決社會問題；促進(jìn)社會發(fā)展。

所以，政府制定的行政規(guī)劃是對社會公眾利益權(quán)威性分配的一種重要行政手段，屬于公共政策范疇。

公共政策在實(shí)行后，經(jīng)過評估，對成熟穩(wěn)定的政策和有立法必要的政策，通過立法機(jī)關(guān)按照法定程序可以轉(zhuǎn)化為法律。政策法律化是政策合法化的一種重要而又特殊的形式。在西方國家公共政策多以法律的形式出現(xiàn)。

我國現(xiàn)行的政治體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的議行合一的體制。從其實(shí)質(zhì)看，我國的公共政策充分體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用；從其形式特征看，公共政策則由三部分組成：黨的政策、人大立法和行政決策。在我國的行政實(shí)踐中，公共政策多指行政決策。即國家行政機(jī)關(guān)在法定的權(quán)力和職能范圍內(nèi)，在履行行政職能的過程中，就所面臨的相關(guān)問題制定的行動方案和行動準(zhǔn)則。

2、行政規(guī)劃

行政規(guī)劃是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)，而作出的對行政主體具有約束力、必須采取具體措施在未來一定期限內(nèi)予以實(shí)現(xiàn)的、關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的部署與安排。

行政規(guī)劃的主體是行政主體。行政規(guī)劃的目的是為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)。如加快城市規(guī)劃的實(shí)施與建設(shè)、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展、使城市的布局更加合理等。行政規(guī)劃對行政主體和行政相對人都具有約束力。任何行政規(guī)劃一經(jīng)確定，非因法定理由、非經(jīng)法定程序，不得違反和變更。

行政規(guī)劃本身具有執(zhí)行性和綜合性。行政規(guī)劃作為一種部署與安排，不同于一般的計(jì)劃和安排，它不僅必須采取具體措施在未來一定期限內(nèi)予以實(shí)現(xiàn)，即具有執(zhí)行力；而且還是關(guān)于某一地區(qū)或某一行業(yè)之事務(wù)的綜合規(guī)劃。行政規(guī)劃具有明顯的政策性和法律性、具有客觀的動態(tài)性、具有明確的目標(biāo)和內(nèi)含。行政規(guī)劃的作用是有效地利用資源，實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)，協(xié)調(diào)相關(guān)行政主體的活動，指導(dǎo)行政相對人的行為走向。

行政規(guī)劃是公共行政乃至所有管理機(jī)構(gòu)的首要職能。其內(nèi)容主要包括：制定目標(biāo)及實(shí)施方案；制訂系統(tǒng)工作程序。這里所指的行政規(guī)劃，既包括我國實(shí)行的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展五年規(guī)劃和各部門的發(fā)展規(guī)劃，也包括空間發(fā)展規(guī)劃及城市規(guī)劃。這也是目前推行“三規(guī)合一”的法律基礎(chǔ)。

隨著社會法治國家的建設(shè)，政府的職能空前龐雜，行政活動的領(lǐng)域空前廣泛。同時現(xiàn)代國家又面臨著時間緊迫性、空間不足性以及財(cái)源有限性的三不足狀態(tài)。因此要求行政權(quán)必須集中、高效運(yùn)行并合理配置資源。在一定意義上說，現(xiàn)代社會已經(jīng)進(jìn)入了一個行政的時代、規(guī)劃的時代。行政規(guī)劃在行政管理中的作用更是不能取代的，它是行政過程中的重要一環(huán)，是全部管理職能中最基本的一個職能?？梢哉f，現(xiàn)代政府的所有行政行為，都和規(guī)劃行為分不開。

3、行政規(guī)劃是政府的重要職責(zé)

由上述可知， 政府的重要職責(zé)和功能就是為了滿足社會公共需要，實(shí)現(xiàn)公共利益。公共政策是政府為處理社會公共事務(wù)，滿足社會公共需要和實(shí)現(xiàn)公眾利益而制定的行為規(guī)范；而行政規(guī)劃是政府的重要公共政策，是實(shí)現(xiàn)基本行政職能的重要手段，是全部行政職能的最基本的職能，是政府重要的職責(zé)。

4、我國行政規(guī)劃存在的問題

1）大量的行政規(guī)劃未經(jīng)法律授權(quán)

據(jù)不完全的統(tǒng)計(jì),在我國經(jīng)過法律授權(quán)編制、實(shí)施 的規(guī)劃共有83種之多。未經(jīng)法律授權(quán)的規(guī)劃還有很多。大量的行政規(guī)劃沒有具體的行為法上規(guī)定的依據(jù)，組織法上規(guī)定的權(quán)限，其管轄范圍往往也不明確，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)不清；行政規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)、相互沖突的現(xiàn)象嚴(yán)重。行政規(guī)劃嚴(yán)重失控，其非規(guī)范化的運(yùn)作導(dǎo)致社會資源浪費(fèi)嚴(yán)重等。

2）行政計(jì)劃的程序缺乏統(tǒng)一規(guī)定,民主性不強(qiáng), 透明度不高

我國目前沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，對行政計(jì)劃的程序缺乏系統(tǒng)、明確的規(guī)定。規(guī)劃的動議、起草、協(xié)商、審批和公布過程主要由各行政機(jī)關(guān)單向操作。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為制定行政計(jì)劃是其內(nèi)部事務(wù),通常采用下屬草擬、領(lǐng)導(dǎo)拍板的模式。公開性和民主協(xié)商性不強(qiáng),缺乏公民參與、民意吸納和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。在規(guī)劃執(zhí)行過程中主觀隨意性大，擅自變更或者中止計(jì)劃的現(xiàn)象嚴(yán)重。

3)行政規(guī)劃的法律責(zé)任不明確,糾錯機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制 不完善。

行政規(guī)劃不管有無法律約束力,都會給相對人帶來影響。有的行政規(guī)劃還會直接影響相對人的合法權(quán)益。城市規(guī)劃必然涉及到土地征收及公民的房屋拆遷等。如果行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)劃錯誤或制定了規(guī)劃后又擅自變更或中斷，都會給相對人的合法權(quán)益造成損害。相對人是沒有相應(yīng)的權(quán)利，如撤銷規(guī)劃的請求權(quán)、執(zhí)行規(guī)劃請求權(quán)、公平補(bǔ)償請求權(quán)、損害賠償請求權(quán)等。那么行政機(jī)關(guān)因?yàn)橹贫ㄅc執(zhí)行規(guī)劃錯誤或擅自變更與中斷規(guī)劃，應(yīng)否承擔(dān)法律責(zé)任?承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任?由誰來追究其法律責(zé)任? 都有待法學(xué)理論和法律實(shí)踐予以完善。

四、城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律屬性

我國正在提倡依法治國，政府部門要依法行政。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律屬性研究是不可回避的現(xiàn)實(shí)問題，也是亟待解決的問題?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》作為我國“行政規(guī)劃”中第一部單行法律,有著其重要意義。正因如此,《中共中央關(guān)于關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決 定》中明確指出:“城市政府應(yīng)該集中力量做好城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，加強(qiáng)城市各種公用設(shè)施的建設(shè)”。

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃定義

城鄉(xiāng)規(guī)劃使城市政府的重要職責(zé)是共識，各國概莫能外。但是，由于行政體制和經(jīng)濟(jì)體制的不同,各國對城鄉(xiāng)規(guī)劃的理解不同,很難做出統(tǒng)一的定義。以下是規(guī)劃理論界一些專家的關(guān)于城市規(guī)劃的定義。

美國:

城市規(guī)劃是一種科學(xué)、一種藝術(shù)、一種政策活動，它設(shè)計(jì)并指導(dǎo)空間的和諧發(fā)展，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。

英國:

城市規(guī)劃的目的不僅在于安排好城市的形體，更重要的在于實(shí)現(xiàn)社會與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃是更大空間范圍內(nèi)的社會、經(jīng)濟(jì)和空間發(fā)展規(guī)劃。

日本:

城市規(guī)劃是以實(shí)現(xiàn)城市政策為目標(biāo)，以完善城市功能、搞好管理為手段,對城市結(jié)構(gòu)、規(guī)模、形態(tài)、系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)的技術(shù)。

我國 ：

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中沒有對城鄉(xiāng)規(guī)劃法做出法律解釋。

“城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的基本手段之一,也是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能的重要依據(jù)” (汪光濤部長《關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃法的說明》)

為了實(shí)現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)、確定城市性質(zhì)，規(guī)模和發(fā)展方向,合理利用城市土地,協(xié)調(diào)城市空間發(fā)展布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排(原《城市規(guī)劃法解說》)

綜上所述:城鄉(xiāng)規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的公共政策; 城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府行使職權(quán)的重要行政手段。

（二)編制和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府的法定權(quán)力，是依職權(quán)的行政行為

1、行政權(quán)

政府作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，具有法定的行政權(quán)力，這是《憲法》和《組織法》規(guī)定的。行政權(quán)主要有:行政立法權(quán)、行政命令權(quán)、行政決定權(quán)、行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等。

政府的行政權(quán)屬于公權(quán)力,是法律授予的。政府必須履行，不得推諉。

2、行政行為

行政行為是指政府實(shí)施行政管理活動，行使行政權(quán)力的過程中做出的具有法律意義的行為。

行政行為中有依申請的行政行為，如城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政許可。依職權(quán)的行政行為，就是行政機(jī)關(guān)具有的法定行政權(quán)，不需性對人申請即可做出的行政行為。例如行政規(guī)劃、行政命令、行政征收、行政處罰、行政強(qiáng)制等。

行政規(guī)劃屬于政府依職權(quán)的行政行為。

（三）我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的特征

城市規(guī)劃直接影響著城市空間資源的配置、城市形態(tài)塑造、公民的給付安全和權(quán)利保障。所以其具有綜合性、法定性、裁量性、階段性

1、綜合性

城鄉(xiāng)劃是政府使行政權(quán)所實(shí)施的活動,是政府調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展和管理城鄉(xiāng)空間資源的一種手段，其目的是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

2、法定性

城鄉(xiāng)規(guī)劃有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的授權(quán)，是政府的法定的職權(quán)與職責(zé)；法定性是城鄉(xiāng)規(guī)劃的一個典型特征。

3、廣泛的裁量性

城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府預(yù)先確定目標(biāo)，委托規(guī)劃部門具體負(fù)責(zé)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)特征和動態(tài)特征，使得規(guī)劃部門享有廣泛的自由裁量的余地，為了保證規(guī)劃內(nèi)容上的公正合理性,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批和實(shí)施的法定程序。

4、階段性

城鄉(xiāng)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個法定階段，詳細(xì)規(guī)劃又分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，控制性詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃許可的法定規(guī)劃依據(jù)。

5、技術(shù)性

城鄉(xiāng)規(guī)劃初始于建筑工程技術(shù)。工程技術(shù)都有很強(qiáng)的技術(shù)性，有國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范詳細(xì)規(guī)定。經(jīng)過多年的實(shí)施，城鄉(xiāng)規(guī)劃已經(jīng)形成了一整套標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。保障規(guī)劃編制的科學(xué)性和合理性。

階段性和技術(shù)性都是保證城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的手段和措施。

（四）城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律效力

1、法律效力

法律效力是指法律約束力，指人們應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的那樣行為，必須服從。包括：時間效力、空間效力和對人的效力。 通常，法律效力可以分為規(guī)范性法律文件效力和非規(guī)范性法律文件的效力。規(guī)范性法律文件的效力，也叫狹義的法律效力，指法律的生效范圍或適用范圍，即法律對什么人、什么事、在什么地方和什么時間有約束力。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是具有普遍約束力的規(guī)范性文件，其具有法律約束力。

2、行政立法的雙重性

行政立法是有權(quán)的行政機(jī)關(guān)以國家的名義創(chuàng)制法律規(guī)范的活動。 而行政立法本身就具有雙重性，是行政和立法的有機(jī)結(jié)合。 它既有行政的性質(zhì)；又具有立法的性質(zhì)。相對于國家政權(quán)機(jī)關(guān)的立法是一種不完全的“準(zhǔn)立法”行為。

“準(zhǔn)立法”是各級國家機(jī)關(guān)制定的除法律、法規(guī)、規(guī)章以外的，為人們的行為提供標(biāo)準(zhǔn)、指明方向，以書面形式或成文形式所表現(xiàn)的，具有普遍約束力的規(guī)范性文件，同樣具有法律效力。

行政規(guī)劃體現(xiàn)了具有普遍性約束力的規(guī)范性文件的特征，遵守相應(yīng)的法定程序制定的。但是行政規(guī)劃畢竟不是由立法機(jī)關(guān)按照立法程序產(chǎn)生的。其效力低于同級地方行政法規(guī)。行政法學(xué)上把行政規(guī)劃歸屬于“準(zhǔn)立法”的范疇。

所以，按照法定程序編制和批準(zhǔn)的規(guī)劃具有法律效力。

3、城鄉(xiāng)規(guī)劃的“準(zhǔn)立法”屬性

城鄉(xiāng)規(guī)劃是重要的行政規(guī)劃,也具有“準(zhǔn)立法”的性質(zhì)。

1)城鄉(xiāng)規(guī)劃是具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的保證，是對城鄉(xiāng)空間資源合理分配的重要手段。城鄉(xiāng)規(guī)劃的根本出發(fā)點(diǎn)是保障公眾利益和公共安全；是政府的職責(zé)。城鄉(xiāng)規(guī)劃不是針對某個具體的人或具體的事；而是普遍適用。其具有法的基本特征，即普遍性、規(guī)范性和強(qiáng)制性；且遵循《城鄉(xiāng)規(guī) 法》規(guī)定的相應(yīng)的程序制定。具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

2)城鄉(xiāng)規(guī)劃與行政立法有所不同。

城鄉(xiāng)規(guī)劃雖然適用于對不特定的相對人的普遍性規(guī)則。但是城鄉(xiāng)規(guī)劃畢竟不是創(chuàng)制行政法規(guī)和規(guī)章的行為。

城鄉(xiāng)規(guī)劃解決的是“為了實(shí)現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和 社會發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向；合理利用城市土地；協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部 署和具體安排”。規(guī)劃還要解決實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的步驟、方法、資金和對策。所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃不是“立法”行為，但具有“準(zhǔn)立法”的屬性。

3)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與實(shí)施在行政行為上的區(qū)別

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批與實(shí)施雖同屬規(guī)劃管理的范疇，但從行政法學(xué)上說，編制、審批管理與規(guī)劃實(shí)施管理分屬兩種不同的行政行為。

規(guī)劃編制

規(guī)劃編制是一種抽象行政行為，具有“準(zhǔn)立法”的性質(zhì)。規(guī)劃是政府制定的、為人們的建設(shè)、土地使用等行為提供標(biāo)準(zhǔn)、指明方向，以書面形式或成文形式所表現(xiàn)的、具有普遍約束力的規(guī)范性文件。規(guī)劃編制既具有法律屬性，又具有技術(shù)屬性，是一種比較特殊的“準(zhǔn)立法”行為。其為規(guī)劃實(shí)施提供“準(zhǔn)法律”依據(jù)。

規(guī)劃實(shí)施

主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可行為上。行政許可行為，在行政法學(xué)上屬于依申請的行政行為。該行為對行政相對人的權(quán)力和義務(wù)有直接的影響，屬于消極行政行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)劃行政許可包括:建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可。選址意見書屬于行政審批，未列入規(guī)劃許可，屬于行政內(nèi)部“行政審批”程序。規(guī)劃行政許可依據(jù)的是經(jīng)過批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和規(guī)劃法，在行政法學(xué)上屬于具體行政行為，會對行政相對人的權(quán)利產(chǎn)生影響。是政府部門依法行政的具體體現(xiàn)。

五、規(guī)劃文本

在《城市規(guī)劃法》實(shí)施后，再規(guī)劃成果的“五圖一書”中增加了“規(guī)劃文本”一項(xiàng)，控制性詳細(xì)規(guī)劃不僅有文本還附有圖則。現(xiàn)在一般把文本作為說明書的簡本進(jìn)行編制，背離了設(shè)置文本的初衷。

1、 法律文本

法律文本是文本的一種，是一種規(guī)范化的制式文書，法律文本具有規(guī)范性和權(quán)威性。

法律文本特點(diǎn)表現(xiàn)在:它是立法制度或程序運(yùn)作的產(chǎn)物，而非個人的自由創(chuàng)作。它必須運(yùn)用規(guī)范的立法語言或技術(shù)語言，追求表意上的平實(shí)、直接、嚴(yán)謹(jǐn)和準(zhǔn)確，不能追求個別化的獨(dú)特語言風(fēng)格；它所針對的是法律主體的外部行為；它的形成必然要受到人們關(guān)于立法活動的各種“預(yù)設(shè)”的制約，避免荒謬或明顯不公的結(jié)果出現(xiàn)。

簡單說法律文本在內(nèi)容上，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩；在形式上有固定的格式，如起訴書、判決書等。

法律文本是一種權(quán)威性的文本，在司法裁判的法律適用過程中，解釋者對法律文本的解釋必須以承認(rèn)法律文本的權(quán)威為前提，必須服從制度和程序的制約。

2、規(guī)劃文本

我國至今沒有對規(guī)劃文本的制式進(jìn)行規(guī)范，所以規(guī)劃文本的形式多種多樣?；臼呛啽菊f明書。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第九條:“任何單位 和個人都應(yīng)當(dāng)遵守依法經(jīng)批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”。

3、規(guī)劃文本撰寫過程中的問題

相對于法律文本，規(guī)劃文本的編制則要粗糙得多，權(quán)威要差得多。有的僅只是說明書的縮寫簡本或者是規(guī)劃提綱。

1)由于我國尚沒有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的約束，在撰寫規(guī)劃文本時個人的自由創(chuàng)作空間太大；甚至不受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和相關(guān)法律的制約，隨意而為。

2)規(guī)劃文本撰寫欠平實(shí)、直接、嚴(yán)謹(jǐn)和準(zhǔn)確，有的規(guī)劃師自由創(chuàng)作，隨意性強(qiáng)。

3)不遵循規(guī)劃技術(shù)規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)測體系和指標(biāo)，隨意改變。

4)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度。一些過分的描述性的、似是而非的詞語比比皆是。

5)一些編制單位把關(guān)不嚴(yán),謬誤百出的規(guī)劃成果屢見不鮮。

6)虛浮攀比之風(fēng)和不負(fù)責(zé)任的抄襲之風(fēng)，大大削弱了規(guī)劃文本的嚴(yán)肅性和法律效力。

這些問題至今還沒有引起規(guī)劃編制人員的注意。

4、規(guī)劃文本書寫建議

1）內(nèi)容：應(yīng)該包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法》中規(guī)定的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、中心城區(qū)規(guī)劃，尤其是總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容；明確總體規(guī)劃中劃定的各類法定界限范圍、認(rèn)定時間效力和人的效力范圍，落實(shí)總體規(guī)劃階段應(yīng)確定的“四線”范圍。

2）要明確，城鄉(xiāng)規(guī)劃是對行政主體行為的規(guī)范，也是對行政相對行為的規(guī)范，是一把雙刃劍，不是只對相對人的，不能偏頗。

3）文本內(nèi)容平實(shí)、直接、嚴(yán)謹(jǐn)，用詞準(zhǔn)確、規(guī)范，不能追求個別化的獨(dú)特語言風(fēng)格。符合法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求；必須符合法律、制度和程序的制約。