德國生態(tài)賬戶制度對我國生態(tài)文明建設(shè)的啟示

◎ 張 寧

德國生態(tài)賬戶制度對我國生態(tài)文明建設(shè)的啟示

◎ 張 寧

歐洲許多國家都規(guī)定對大型建設(shè)項目產(chǎn)生的生態(tài)損失進(jìn)行補(bǔ)償。然而，大多數(shù)國家的補(bǔ)償機(jī)制重點放在一般意義上的生態(tài)補(bǔ)償，而忽視了未受保護(hù)的土地?fù)p失。德國的生態(tài)補(bǔ)償實踐不僅歷史悠久、可操作性強(qiáng)，而且考慮了對土地的生態(tài)補(bǔ)償，其生態(tài)賬戶政策尤為引人矚目。德國，設(shè)立了生態(tài)賬戶管理局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)補(bǔ)償事務(wù)。

德國的生態(tài)賬戶

2002年，《德國國家自然保護(hù)法》實施，該法要求（因某種原因）對自然造成的影響必須得到補(bǔ)償。這一補(bǔ)償要求不僅僅針對土壤的損失，還包括生物多樣性和物種的損失，由負(fù)責(zé)規(guī)劃的部門具體規(guī)定是否需要補(bǔ)償。在初級階段，規(guī)劃部門常常遇到補(bǔ)償質(zhì)量低下的問題，而開發(fā)商則面臨法律程序的繁復(fù)困境。為應(yīng)對上述不令人滿意的情景，數(shù)個聯(lián)邦州引入了生態(tài)賬戶制度。這一制度能使土地開發(fā)中的生態(tài)補(bǔ)償過程變得更加公平和透明，并使開發(fā)商感到補(bǔ)償程序簡明清晰。

生態(tài)賬戶制度是基于可交易的生態(tài)積分，根據(jù)《國家自然保護(hù)法》，需要補(bǔ)償措施的土地開發(fā)應(yīng)承擔(dān)生態(tài)積分。開發(fā)商必須證明相等（生態(tài)）價值的補(bǔ)償措施在某個地域得到執(zhí)行。生態(tài)積分可以從得到官方授權(quán)的補(bǔ)償機(jī)構(gòu)獲得。也就是說，補(bǔ)償機(jī)構(gòu)是生態(tài)積分的所有者，通過出售生態(tài)積分來負(fù)責(zé)實施補(bǔ)償措施。典型的補(bǔ)償項目包括：棲息地和景觀保護(hù)區(qū)的生物多樣性改善；農(nóng)業(yè)從農(nóng)地集約型管理轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地休養(yǎng)型管理的實踐；退農(nóng)（耕）還林的實踐。

到目前為止，整個德國共有21家經(jīng)授權(quán)的生態(tài)賬戶機(jī)構(gòu)。土地開發(fā)憑證交易是最值得關(guān)注的補(bǔ)償制度。

土地開發(fā)憑證交易系統(tǒng)的邏輯與《京都協(xié)議書》制定的碳排放交易系統(tǒng)具有可比性。交易系統(tǒng)的關(guān)鍵障礙是它的復(fù)雜性，因為它需要建立一個有交易機(jī)制和共同可接受規(guī)則的完全市場?；赟piel Raum實驗，德國14個不同規(guī)模大小的自治市在全國層面模擬了可交易的開發(fā)憑證的實施。模擬包括了不同的土地需求量以及城市規(guī)模——最大的城市是具有100萬居民的慕尼黑，最小的城市則只有不到1萬的居民。該實驗實施了兩年多（2007.2～2009.4），包括了四次研討會和兩階段的交易。

第一步，未來發(fā)展用地預(yù)測。各自治市必須測算其城市未來15年的建設(shè)用地需求量。預(yù)測必須遵循同樣的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，并以土地高效率利用為原則。

第二步，開發(fā)憑證的分配。根據(jù)統(tǒng)一規(guī)則，所有的自治市被賦予一定的開發(fā)憑證?？紤]兩種情景，第一個情景是削減用地量的13%，第二個情景是削減用地量的24%。舉例來說，如果某個自治市測算出其城市發(fā)展需要1000公頃的建設(shè)用地，那么按照第一個情景，該市可以獲得的發(fā)展憑證是870公頃，按照第二個情景則只有760公頃。開發(fā)憑證的初始分配并不需要任何費(fèi)用，但是交易就需要費(fèi)用。憑證交易的單位價格無法預(yù)測，但依賴于憑證的（市場）需求量。

第三步，15年的土地開發(fā)模擬。自治市將模擬未來15年的用地情況，并面臨使用初始得到的存量開發(fā)憑證（不交易）或者參與開發(fā)憑證交易這兩種選擇。選擇前者意味著自治市自己使用初始分配的開發(fā)憑證，并盡可能挖掘開發(fā)存量建設(shè)用地的潛力，包括未充分利用的土地再利用，內(nèi)城再開發(fā)，存量建筑的翻新等。選擇后者意味著與其他自治市進(jìn)行開發(fā)憑證的交易。出售開發(fā)憑證可以為自治市帶來收入。如果自治市的開發(fā)憑證短缺，而規(guī)劃的發(fā)展項目的收益能超過收購憑證的成本，那么對自治市來說收購憑證也是經(jīng)濟(jì)劃算的。無論如何，自治市會盡可能避免開發(fā)憑證的消耗。也就是說，對開發(fā)憑證的使用是相當(dāng)謹(jǐn)慎和精打細(xì)算的。這一交易分兩階段模擬。模擬顯示，交易可以通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)，并且自治市均實現(xiàn)了各自對道路、房屋、商業(yè)選址用地的開發(fā)目標(biāo)。

結(jié)論：模擬的結(jié)果顯示，用地量的削減（13%和24%）是可以實現(xiàn)的。另外可以觀察到的是，大多數(shù)的自治市傾向于使用自身的憑證并與更集約的土地利用相結(jié)合的方式，而不是購買額外的土地憑證。這導(dǎo)致了相當(dāng)少的需求量和同樣相當(dāng)少的供給量。

我國生態(tài)文明建設(shè)的挑戰(zhàn)與反思

近年來，我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。然而，現(xiàn)階段我國的國土生態(tài)文明建設(shè)仍然面臨著一系列重大挑戰(zhàn)：

生態(tài)環(huán)境總體形勢比較嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年，全國水土流失面積達(dá)356萬平方公里，荒漠化和沙化土地面積分別為261.16萬平方公里和172.12萬平方公里，分別占國土總面積的27.20%和17.93%。我國還有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種。霧霾等大氣污染也困擾著人民群眾的正常生產(chǎn)生活。這都表明國土環(huán)境污染、土地生態(tài)退化已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可續(xù)發(fā)展的重大瓶頸。

國土資源利用比較粗放。我國國土資源利用的集約化程度不高，部分城鎮(zhèn)規(guī)模過度擴(kuò)張，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地和農(nóng)村人均建設(shè)用地均超過國家標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”持續(xù)推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大，建設(shè)用地需求將呈剛性增長。未來工業(yè)農(nóng)業(yè)爭地、城鎮(zhèn)農(nóng)村爭地、農(nóng)業(yè)內(nèi)部爭地、生產(chǎn)生活生態(tài)爭地局面將更加突出，統(tǒng)籌各業(yè)用地需求更加困難。

自然災(zāi)害問題頻發(fā)。我國地質(zhì)災(zāi)害呈易發(fā)多發(fā)之勢。2012年，全國共發(fā)生各類地質(zhì)災(zāi)害14322起，其中滑坡10888起、崩塌2088起、泥石流922起、地面塌陷347起、地裂縫55處、地面沉降22起。造成292人死亡、83人失蹤、259人受傷，造成直接經(jīng)濟(jì)損失52.8億元。2012年共發(fā)生138次風(fēng)暴潮、海浪和赤潮過程，各類海洋災(zāi)害（含海冰、綠潮等） 造成直接經(jīng)濟(jì)損失155.25億元，死亡（含失蹤）68人。國土災(zāi)害問題的成因十分復(fù)雜，與我國特殊的資源國情有關(guān)，與當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的特殊階段有關(guān)，也與現(xiàn)行國土資源的不合理利用有關(guān)。

國土生態(tài)文明的制度體系亟待完善。制度始終是我國國土生態(tài)文明建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。我國國土生態(tài)保護(hù)的權(quán)責(zé)不明，國土環(huán)境治理的市場機(jī)制缺失，政府職能錯位、越位。國土生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w模糊，缺乏科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及必要的激勵和約束。與國土生態(tài)文明要求相適應(yīng)的政績考核機(jī)制欠缺，國土資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計以及責(zé)任追究缺少切實可行的制度安排。

國土生態(tài)文明的制度體系不健全、行為主體缺乏正向引導(dǎo)和規(guī)范，使得國土資源“粗放型”利用的理念方式根深蒂固，造成國土環(huán)境污染、土地生態(tài)退化的困境。因此，可以考慮以國土生態(tài)文明的制度建設(shè)為突破口，通過國土資源管理體制機(jī)制創(chuàng)新，培育并深化綠色發(fā)展的理念方式，最終扭轉(zhuǎn)國土生態(tài)環(huán)境惡化的局面。由于我國在相關(guān)的制度設(shè)計與實踐方面缺乏經(jīng)驗，有選擇地借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗，將有助于形成具有中國特色的國土生態(tài)文明體制機(jī)制。

德國生態(tài)賬戶制度的經(jīng)驗借鑒

德國的生態(tài)賬戶制度始于上世紀(jì)末，至2005年就已有超過1000個生態(tài)賬戶遍布各地。目前，生態(tài)賬戶制度已成為德國生態(tài)環(huán)境管理和保護(hù)的主要工具之一。生態(tài)賬戶制度有四大特色，值得關(guān)注：

以法律和規(guī)劃為基礎(chǔ)?！秶易匀槐Ｗo(hù)法》和《聯(lián)邦建設(shè)法典》是生態(tài)賬戶建立的法律依據(jù)，它們要求當(dāng)生產(chǎn)活動對自然環(huán)境造成負(fù)面影響時，行為人必須采取適當(dāng)補(bǔ)償措施來保持生態(tài)平衡。建立生態(tài)賬戶就是為了滿足這種法定的生態(tài)補(bǔ)償要求。景觀規(guī)劃是生態(tài)賬戶運(yùn)行的現(xiàn)實依據(jù)，它是一種由地方政府制定的空間規(guī)劃，確定了適宜開展補(bǔ)償項目的區(qū)塊、可供選擇的補(bǔ)償措施（如生態(tài)修復(fù)、土地復(fù)墾、優(yōu)化林區(qū)管理、生物多樣性保護(hù)）以及生態(tài)價值的計算方法等。

以生態(tài)指標(biāo)動態(tài)平衡為核心。德國用生態(tài)指標(biāo)的數(shù)量來衡量特定區(qū)域的生態(tài)環(huán)境狀況。地塊的生態(tài)價值不同，其生態(tài)指標(biāo)數(shù)量也有差別。如果補(bǔ)償項目提高了該地塊的生態(tài)價值，增值部分就可轉(zhuǎn)換為生態(tài)指標(biāo)存入生態(tài)賬戶。在進(jìn)行生產(chǎn)活動時，應(yīng)根據(jù)其對自然環(huán)境的副作用大小，從生態(tài)賬戶中扣除相應(yīng)數(shù)量的生態(tài)指標(biāo)。此外，由于不同的景觀規(guī)劃存在異質(zhì)性，生態(tài)指標(biāo)不能跨規(guī)劃區(qū)使用。簡言之，生態(tài)賬戶類似于銀行賬戶，生態(tài)指標(biāo)的收支平衡就意味著當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體穩(wěn)定。

堅持“污染者付費(fèi)”原則，形成市場、政府和社會相結(jié)合的運(yùn)行模式。依據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，企業(yè)或其他組織和個人必須通過出資購買生態(tài)指標(biāo)或自行運(yùn)營生態(tài)賬戶的形式支付生產(chǎn)活動引致的生態(tài)成本，這就推動了生態(tài)指標(biāo)交易市場的創(chuàng)立。第三方機(jī)構(gòu)等社會組織可因經(jīng)營生態(tài)賬戶、出售生態(tài)指標(biāo)而獲益，“污染者”則通過指標(biāo)的有償交易承擔(dān)生態(tài)損害補(bǔ)償、賠償?shù)闹黧w責(zé)任。同時，政府也發(fā)揮了監(jiān)管職能，包括制定景觀規(guī)劃、生態(tài)賬戶登記、補(bǔ)償項目驗收，并根據(jù)項目質(zhì)量發(fā)放等量的生態(tài)指標(biāo)等。

具有助力綠色發(fā)展、助推生態(tài)文明的基本功能。一方面，生態(tài)賬戶要求的生態(tài)指標(biāo)收支平衡能保證規(guī)劃區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不降低甚至還有所提高，這樣，人類活動對自然環(huán)境的負(fù)面影響均得到了補(bǔ)償，有助于真正實現(xiàn)綠色發(fā)展。另一方面，生態(tài)環(huán)境是一種公共品，生態(tài)文明建設(shè)又具有顯著正外部性。生態(tài)賬戶遵循“污染者付費(fèi)”原則，引入市場機(jī)制并采用多元化運(yùn)行模式，為生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)治理創(chuàng)造了必要的條件和激勵。它不僅使污染者支付貨幣化的生態(tài)成本，使保護(hù)者享有優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)收益，還理順了政府與市場在環(huán)境治理中的關(guān)系，讓全社會都能積極參與生態(tài)文明建設(shè)。

（摘自《中國土地》，作者供職于中國土地勘測規(guī)劃院）