國外土地整理實施經驗對河南省土地整理的啟示

◎ 周雅珺

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國外土地整理實施經驗對河南省土地整理的啟示

◎ 周雅珺

土地整理是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的必由之路， 是我國耕地保護的重要舉措。有效的土地整理有利于增加一定數(shù)量的耕地面積，促進經濟發(fā)展和耕地減少矛盾的解決；保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進城市協(xié)調發(fā)展，推進社會主義新農村建設。

隨著人們對土地整理內涵理解的深入，對土地整理的功能和目標的認識也在不斷加深，目前土地整理的內容目標正從單一的“數(shù)量型”向“數(shù)量、質量、生態(tài)綜合型”發(fā)展。在這種形勢下，借鑒國外土地整理的發(fā)展經驗，不僅可以促進河南省土地整理的發(fā)展，而且能夠為河南省土地整理的決策提供支持。

一、國外土地整理的發(fā)展及特征

1.土地整理的內容更加綜合，重視生態(tài)環(huán)境的保護建設

土地整理起源于歐洲。歐洲幾個國家譬如德國、荷蘭、芬蘭等的土地整理內容隨著社會經濟的發(fā)展而不斷進行調整及完善。以德國為例，其土地整理按照內容與目標的差異，大體可以劃分為四個階段：第一階段以地塊簡單合并及調整田間道路為主以提高農業(yè)生產力；第二階段以農業(yè)基礎設施的完善促進農業(yè)發(fā)展；第三階段以鄉(xiāng)村綜合整理促進農村發(fā)展；第四階段以鄉(xiāng)村綜合整理與自然保護促進地區(qū)發(fā)展，這一階段土地整理的重點轉變?yōu)榇龠M地區(qū)經濟發(fā)展，保護和改善生態(tài)環(huán)境，應該說土地整理在這一階段真正成為人們利用與保護土地資源的重要途徑。荷蘭在《土地整理條例》中， 明確要求在土地整理規(guī)劃中， 采取必要的措施保護土地景觀。土地整理委員會在制訂規(guī)劃的過程中，也必須征求國家科學委員會關于自然和景觀保護的建議。

2.土地整理的法律更加完善，適應性增強

世界上較早開展土地整理且發(fā)展較好的國家如德國、日本、荷蘭等都無一例外地先后出臺過一系列法律法規(guī)，而且隨著土地整理內容與目標的變化，其內容也在不斷修正和完善。德國于1953年制定并頒布了該國的第一部《土地整理法》，但是，由于土地整理的新情況、新問題不斷出現(xiàn)，原有法律已不能適應不斷出現(xiàn)的新問題，后又于1976年、1982年對《土地整理法》進行了修訂。另一些國家，如荷蘭、奧地利、比利時、瑞典、挪威在20世紀70年代都修訂了土地整理法律，以期在社會、生態(tài)和文化方面也實現(xiàn)一定目標。

3.土地整理的工作程序更加完備，公眾參與程度提高

國外的土地整理經過幾百年的發(fā)展和不斷完善，其運作程序更加完備，一般都是包括準備階段、調查和規(guī)劃階段、實施階段。同時，在國外的土地整理過程中，與其相關的利益群體將全程參與。國外普遍認為公眾的積極參與和廣泛支持是土地整理目標能夠最終得以實現(xiàn)的關鍵。例如荷蘭土地整理中利益分配主要通過以下措施來保證： 一是土地整理項目的選擇或立項必須由項目區(qū)中50%以上的土地所有者和使用者決定；二是土地整理委員會的組成必須有項目區(qū)土地所有者和使用者的代表；三是土地整理項目規(guī)劃是公眾參與和各方協(xié)商的結果；四是土地收益分配以土地整理前的土地價值為計算依據(jù)。

2009年，“中國設計交易市場（CDM）暨設計之都大廈”研究項目成立，被列入“十二五國家科技支撐計劃”，這也為2012年北京成功獲得聯(lián)合國教科文組織創(chuàng)意城市網絡——“設計之都”做出了標志性貢獻。如今，深圳、上海、武漢、北京，四座城市獲此殊榮，成為中國設計走向世界的“名片”。

4.土地整理更加注重技術的科學規(guī)范

土地整理的技術手段是土地整理成功的基礎，其科學規(guī)范性是判斷土地整理是否可持續(xù)的指標之一。土地整理的技術手段主要包括信息采集技術、環(huán)境評價技術、地產評估技術以及景觀塑造保護技術。國外土地整理中的各項技術比較科學、規(guī)范，而且適應了土地整理內容與目標的要求。譬如環(huán)境評價技術，國外在進行土地整理計劃方案確認時，無論是建設公用或公共設施，還是對現(xiàn)有設施進行改造、拆除或合并，都要進行環(huán)境相容性評估。

5.形成了多元化的土地整理融資體系

土地整理具有高投入性，對資金的要求很高。因此，土地整理的融資對能否順利實施土地整理具有重要意義。國外土地整理費用可以分成兩部分： 一是程序費用，一般全部或部分（50%～100%）由國家分擔；二是實施費用，一般由整理區(qū)域中的土地所有者和使用者支付，但是他們可以獲得政府的資助或貸款。國外土地整理在發(fā)展過程中，也逐漸形成了完善的融資機制，如德國的融資方式包括聯(lián)邦政府融資、州政府融資、土地所有者和其他團體融資。

二、河南省土地整理的現(xiàn)狀與存在的問題

近年來，河南省土地整理取得了許多成果，通過耕地整理，對項目區(qū)內田、水、路、林等農用地、未利用地進行土地開發(fā)整理，增加了有效耕地，提高了土地質量和利用效率，完成用于占補平衡的新增耕地計劃；“三項整治”通過對項目區(qū)內的宅基地和廢棄工礦用地等建設用地的整理，優(yōu)化集體建設用地的結構和布局。在建設用地總量不增加，耕地和基本農田質量不降低、面積不減少的前提下，實現(xiàn)農業(yè)化、規(guī)模化和特色化經營，改善農村生產、生活、居住條件，大大提高土地的節(jié)約集約利用水平。

但是，目前全省土地整理工作還存在著一些不容忽視且亟待解決的問題。一是在土地整理項目設計當中存在諸多問題，許多設計內容與實際地形不相符，使項目難以實施或者出現(xiàn)設施閑置現(xiàn)象。二是人力資源不足，土地整理不僅需要農、林、水、國土方面專業(yè)技術人員，還需要精通工程經濟管理方面的專業(yè)人員。而這些人員都是臨時從各部門抽調的，而且往往不能到位。三是項目申請單位前期調研工作不細致，有的項目區(qū)缺乏最基本的立項條件。四是后期管理缺位，項目區(qū)水利、電力設施損壞或被盜，致使不能發(fā)揮正常作用。

造成這些問題的原因主要有以下幾點：

1.政策法規(guī)不健全。我國還沒有一部對土地整理做出統(tǒng)一、系統(tǒng)規(guī)定的立法，有關土地整理的規(guī)定只是散見于法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政策性文件中，統(tǒng)一土地整理方面的法規(guī)只有《土地開發(fā)整理若干意見》，但它已經遠遠不能滿足現(xiàn)實的發(fā)展需要。

2.管理體制不夠完善。土地整理工作是一項系統(tǒng)工程，需要水利、交通、農業(yè)、環(huán)保等部門參與配合。事實上，往往是國土資源部門單兵作戰(zhàn)，唱獨角戲。

3.資金來源單一。在現(xiàn)階段，國家和各級政府投入的建設資金存在明顯不足，企業(yè)和個人對投資土地整理和新農村建設積極性不高，這就造成了土地整理建設資金匱乏，投資主體單一。

4.公眾參與的積極性不高。目前我國公眾參與僅僅局限于對資料的收集，村民被動地接受調查、了解政府宣傳信息和規(guī)劃成果，以及配合規(guī)劃項目的實施。公眾參與缺乏廣度和深度，公眾參與層次低，缺乏積極性和互動性，導致一些項目脫離當?shù)氐膶嶋H情況。

5.后期管護不重視。許多項目區(qū)存在“重建設，輕管護”的現(xiàn)象。一般土地開發(fā)整理項目區(qū)大多處在戶外，電線、 變壓器和水泵等水利設施極易發(fā)生被盜、損毀和銹蝕，田間道路由于缺乏日常維護，路基等容易被雨水沖毀，已修好的部分溝渠往往淤塞嚴重，生態(tài)防護林樹苗常被折斷或被盜。

三、國外土地整理經驗為河南土地整理提供的借鑒與啟示

針對河南省在土地整理過程中出現(xiàn)的問題，國外土地整理的成功實踐為這些問題的解決提供了經驗。結合河南省土地整理特點，筆者認為可從以下5個方面予以借鑒。

1.完善相關法律體系，促進土地整理有序進行

應考慮協(xié)調不同部門、行業(yè)間的協(xié)作問題，增強土地整理的可操作性，完善與土地整理相關的法律法規(guī)，最終形成一套完備的法律體系，為土地整理提供法律保障。用制度規(guī)范事、以制度約束人，嚴把規(guī)劃立項、方案設計、工程實施、資金運作、工程質量和廉政建設等關口。

2.發(fā)展多渠道的土地整理融資模式

土地整理是一項涉及面廣、工作量大的系統(tǒng)工程， 需要大量的資金投入， 這是開展土地整理的關鍵。土地開發(fā)整理應該由省政府牽頭，著力整合各部門的涉農資金，包括國土、水利、農業(yè)、林業(yè)、扶貧等涉農部門的項目資金，按照“渠道不亂、用途不變、集中使用、各記其功”的原則，將資金、人力、物力捆綁使用，實行項目投一點、政府補一點、農民籌一點，進行大規(guī)模的土地開發(fā)整理，使農民真正得到實惠。

3.注重土地整理中的生態(tài)環(huán)境保護

做好土地整理生態(tài)評估， 重視中低產田改造中的生態(tài)環(huán)境保護， 加強農田水利工程建設中的生態(tài)環(huán)境建設， 大力營造防風林、生態(tài)林， 從而通過土地整理實現(xiàn)真正意義上的經濟、社會、生態(tài)效益的最大化， 實現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

4.加強土地整理的宣傳與引導

一方面，做好土地整理的宣傳與引導工作，讓農民在對土地整理有充分了解的基礎上逐步培養(yǎng)參與意識，并為下一步的決策參與奠定基礎；另一方面，要建立完善的信息公示制度，通過公示欄、網上信息發(fā)布或手機信息通知等方式，定期向農戶公示土地整理的相關進展情況，保證農戶有充分的知情權，提高土地整理的透明度。

5. 加大科技的投入與專業(yè)人才的培養(yǎng)

加快建立全省土地整理信息系統(tǒng)，促進全省范圍內土地資源信息共享；鼓勵和支持先進科學技術應用于土地整理，進一步加大科技投入，提升科技的支撐力量；在全省范圍內開展專業(yè)技術人才的培養(yǎng)工作，同時鼓勵生態(tài)環(huán)境專家、園林設計專家和城市規(guī)劃專家加入到土地整理的工作中來，使土地整理成果更具專業(yè)性和全面性。

（作者單位：洛寧縣國土資源局）